2026-06-10 / Горячая тема

Максим СЕМЕНЯК, консультант Института политики развития

В семи пилотных районах Кыргызской Республики при содействии Программы «Эффективное управление для экономического развития» (далее – Программа EGED), финансируемой Правительством Великобритании и выполняемой Институтом политики развития, в течение 2021–2026 годов продолжает внедряться комплексный подход к региональному развитию, ориентированный на формирование готовности территорий к управлению инвестициями, ускоренному экономическому развитию. Его смысл не только в том, чтобы подготовить программы социально-экономического развития, а в том, чтобы превратить районное планирование в рабочий инструмент управления экономикой, инфраструктурой, инвестициями и занятостью. Пилотными стали Кеминский, Ат-Башинский, Айтматовский, Джети-Огузский, Кадамджайский, Базар-Коргонский и Ноокатский районы.
Главное изменение состоит в том, что развитие района начинает рассматриваться как управляемый процесс. Сначала территория анализирует свои данные, инфраструктурные ограничения и экономическую специализацию, затем определяет приоритеты, оценивает потребность в инвестициях, формирует проектный портфель и отслеживает результаты. Такая логика меняет саму культуру управления: район перестает быть только получателем проектов «сверху» и начинает готовить собственные аргументы для инвесторов, бюджета и партнеров по развитию.
Промежуточные итоги уже показывают практический эффект. По итогам 2025 года в семи пилотных районах создано около 2 600 рабочих мест, а прогноз до 2030 года – 17 500 новых рабочих мест. Дополнительный экономический эффект, связанный с изменениями в управлении, оценивается примерно в 350 млн сомов в среднем по пилотным районам. В прогнозах также заложена основа для роста доходов населения за счет развития местной экономики.

Что изменилось в планировании развития районов?

Раньше программа социально-экономического развития (ПСЭР) района часто формировалась как сводный перечень мероприятий айылных аймаков: построить, отремонтировать, провести, поддержать. Новая методика планирования делает акцент на связи между проблемой, ресурсом, инвестицией и результатом. Если району нужна дорога, важно понять не только стоимость ремонта, но и то, какие предприятия, туристические объекты, рынки, школы или медицинские услуги станут доступнее после ее улучшения. Если планируется развитие перерабатывающего производства, важно оценить сырьевую базу, трудовые ресурсы, доступ к электроэнергии, рынки сбыта и готовность инвестора.

В этом смысле ПСЭР становится не формальным документом, а реальным инструментом управления. Она помогает связать комплексное планирование, инвестиционные профили, инфраструктурные потребности, проектный портфель и мониторинг результатов. Именно эта связка – «планирование – управление – инвестиции и проекты – результаты» является главным системным изменением, достигнутым в результате поддержки Программы EGED, которое дает районам возможность лучше управлять собственным экономическим развитием.

Как оценивался эффект?

Оценка эффекта опирается на сочетание количественных и качественных данных. Использовались текущие версии ПСЭР пилотных районов, статистика, административные данные, данные республиканского и местных бюджетов, индексы и списки проектов. Фактический период анализа охватывал 2022-2025 годы, прогнозный период – с 2026 по 2030 годы.

Для расчетов применялись несколько методов: экстраполяция текущих трендов, корректировка на улучшение инвестиционной среды, учет потребности в инвестициях и учет зависимостей через коэффициенты. При этом важно подчеркнуть: экономический рост районов не объясняется только улучшением планирования. На него влияют общестрановые факторы – внутренний спрос, строительство, торговля, промышленность, услуги, денежные переводы, налоговые и таможенные поступления. Поэтому в статье выделяется именно дополнительный эффект, связанный с улучшением планирования и управления инвестициями.

Инвестиции: сначала бюджетные вложения в инфраструктуру, затем частный капитал

Одно из важных изменений наблюдается в сфере планирования бюджетных инвестиций. Новые методики разработки ПСЭР позволяют оценивать, где именно инфраструктура ограничивает экономический рост: вода, дороги, энергия, связь, доступ к услугам и площадкам для бизнеса. Поэтому бюджетные вложения рассматриваются не как самостоятельный драйвер экономики, а как катализатор частных инвестиций. Они создают условия, при которых бизнесу легче зайти на территорию, открыть производство, развивать туризм, переработку, логистику или услуги. Но чтобы правильно спланировать сам катализатор – бюджетные вложения, а также мультипликативный эффект от него, необходимо учиться правильно оценивать накопленную за годы недофинансирования потребность в бюджетных инвестициях. В пилотных районах накопленная потребность в бюджетных инвестициях для создания экономической инфраструктуры показывает, что наибольшая потребность зафиксирована в Базар-Коргонском районе и составляет 10,90 млрд сомов, в Ат-Башинском – 6,23 млрд сомов, в Джети-Огузском – 3,80 млрд сомов. Более низкие значения отмечены в Айтматовском, Кадамджайском, Ноокатском и Кеминском районах.

Вторая часть инвестиционного планирования связана с прямыми, в том числе частными, инвестициями. Здесь важно не только посчитать, сколько инвестиций нужно району, но и понять, насколько территория готова их принять и освоить. Для этого используются инвестиционные профили районов и интегральный индекс инвестиционной привлекательности. Он позволяет сделать инвестиционный климат измеримым и управляемым, а не описывать его общими словами. Так, значения интегрального индекса инвестиционной привлекательности показывают, что Ат-Башинский и Ноокатский районы отнесены к условно-комфортной категории с индексом 7,0, Кеминский район имеет показатель 6,8, Айтматовский и Кадамджайский – 6,7, Джети-Огузский и Базар-Коргонский – 6,5.

В чем разница между изучением фактических инвестиций и потребности в инвестициях? Как правило, местные органы власти ведут учет фактических инвестиций, подсчитывая, какое количество средств было вложено на территории района, какое количество объектов построено. Однако мало кто делает прогноз потребности в инвестициях на будущий период. Делать нужно и то, и другое. При этом учет фактических инвестиций пока еще обнаруживает недостатки: картина сильно искажается разовыми проектами; данные недостаточно точно учитываются на уровне районов, а иногда все еще недоступны. В итоге реальный потенциал развития территории остается неясным. Поэтому нужен прогноз потребности в инвестициях, который отражает реальную экономическую динамику; показывает будущий спрос; подходит для планирования и удобен для прогнозов. Удобство для прогнозов заключается в том, что одновременно с финансовой потребностью в инвестициях становится возможным рассчитать, например, потребность в трудовых ресурсах.

Таким образом, район вычисляет свою потребность в инвестициях, и через индекс приходит понимание того, способен ли район «переварить» эти инвестиции. Далее можно анализировать текущий и прогнозный экономический рост.

Сопоставление накопленной потребности в инвестициях со значениями Интегрального индекса инвестиционной привлекательности, дает основания для управленческих выводов, например, Кеминскому и Ноокатскому району требуются значительные усилия по привлечению инвесторов, что толкает органы власти к разработке новых пакетов мер и удвоенных усилий в этом направлении.

Дополнительный рост: что показывают пилотные районы

Рост ВВП Кыргызстана в 2025 г. составил 11%. Экономический рост страны обусловлен не только факторами улучшения планирования и управления. В последние три года он обеспечивается главным образом расширением внутреннего спроса, активным развитием торговли, строительства, сферы услуг и промышленности, а также устойчивыми денежными переводами трудовых мигрантов, поддерживающими потребление домохозяйств. Дополнительную роль играют добыча золота и благоприятная внешняя ценовая конъюнктура, рост налоговых и таможенных поступлений и связанное с этим увеличение государственных расходов. В совокупности эти факторы создают мультипликативный эффект, стимулируя деловую активность и обеспечивая относительно высокие темпы экономического роста страны.

Тем не менее позитивное воздействие улучшения процессов планирования и управления на местном и районном уровнях сказывается на темпах роста. Это было определено в пилотных районах путем экспертной оценки дополнительного вклада системных изменений как разницы между фактической динамикой показателей и контрфактическим (основанным на общестрановых факторах) базовым сценарием, рассчитанным на основе предыдущего тренда роста с учетом потребности в инвестициях.

«Дополнительный» рост отражает совокупный эффект улучшения планирования и управления инвестициями: расчетная доля этого эффекта в общем темпе прироста оценена как 22% в период 2025–2028  гг. и 31% в период 2029–2030 гг. с увеличением за счет усиления эффекта (накопление инфраструктуры и проектного портфеля). Динамика экономического роста (ВРП) пилотных районов с учетом влияния системных изменений демонстрируется в Диаграмме 2.

Эти данные показывают, что эффект от планирования не является одинаковым для всех районов. Он зависит от структуры экономики, инвестиционной потребности, инфраструктурных ограничений и способности района сопровождать проекты. Но общий вывод один: улучшение управления дает измеримый вклад в экономический рост территорий.

Вклад пилотных районов в достижение целевых показателей развития Кыргызстана к 2030 году

Национальная программа развития до 2030 года задает измеримые цели макроуровня: переход в категорию стран с доходом выше среднего уровня: ВВП на душу населения должен составить $4 500, достижение ВВП $30 млрд., темпов роста ВВП – 8%, улучшение позиции в Индексе человеческого развития на 10 пунктов, удержание безработицы на уровне не более 5%, рост инвестиций в основной капитал до 20% ВВП, сохранение внешнего долга в пределах не более 60% ВВП.

Сравнение со страновыми показателями – это хорошая возможность оценить, какой вклад пилотные районы могут внести в достижение этих показателей. У каждого района свои возможности и свои перспективы, однако общая картина представляет собой реалистичный прогноз будущего, адекватный страновым показателям.

Показатели производства на душу населения пока демонстрируют региональные диспропорции, что объясняется различной плотностью населения и неравномерным распределением крупных производств. Однако показатели сокращения разрыва со страновым значением (конвергенция) являются позитивными (более 30%) для, как минимум, половины пилотных районов. Среднее значение по семи районам может вырасти с 2 629 долларов США в 2025 году до 4 238 долларов США к 2030 году. Это особенно важно, потому что показывает: при правильном управлении рост может происходить не только в крупных городах, но и на районном уровне.

Отрасли роста: промышленность, сельское хозяйство и туризм

В отраслевой структуре экономики пилотных районов в период до 2030 года не стоит ожидать серьезных изменений, поскольку драйверы роста только выявляются за счет изменившейся системы планирования и потребуют времени для полноценного развертывания. Вместе с тем отрасли экономической специализации будут развиваться опережающими темпами за счет улучшенного планирования и управления инвестициями.

На диаграммах 4-6 представлены иллюстрации секторального роста с учетом влияния системных изменений, влияние которых на указанных диаграммах отражено темными сегментами и приведено в абсолютных показателях под диаграммами.

Эти примеры важны тем, что показывают диверсификацию местной экономики. Для одного района ключевой точкой роста может быть промышленность, для другого – это сельское хозяйство, для третьего – туризм. Значит, единая методика планирования не должна делать районы одинаковыми. Напротив, она помогает каждому району точнее увидеть собственную специализацию.

Что это дает людям: рабочие места и доходы

Экономический рост имеет смысл только тогда, когда он отражается на занятости и доходах людей. В пилотных районах прогнозируется значительный рост рабочих мест. По расчетам статьи, только за счет системных изменений в управлении пилотные районы способны создать около 17 500 рабочих мест. В таблице ниже приводятся целевые показатели для каждого района, при этом рост занятости показан как темп прироста показателя 2030 г. по отношению к 2024 г. Часть общего прироста занятости связана с общими экономическими тенденциями, но в таблице также выделяется дополнительный вклад системных изменений. Это важно, потому что новые рабочие места появляются не только вследствие роста экономики «вообще», но и за счет более точного выбора приоритетов, сопровождения инвесторов, подготовки инфраструктуры и проектного портфеля.

Рост доходов также прогнозируется на основе динамики ВРП, занятости и коэффициента трансформации выпуска продукции и услуг в оплату труда.

Доходы населения. Рост доходов занятого населения прогнозируется на основе динамики общего ВРП с использованием коэффициента трансформации выпуска продукции и услуг в оплату труда (эластичности), а также изменения занятости. Ниже приведены примеры по трем районам, показывающие общие тенденции по экономике районов в целом и по отдельным секторам. Так, в Кеминском районе общий рост доходов населения за счет экономического роста почти вдвое увеличится в 2030 г. в сравнении с 2024 г. Прирост доходов населения, занятого в сельском хозяйстве Кадамджайского района, в 2030 г. составит 53% в сравнении с 2024 г. Прирост доходов населения, занятого в торговле и услугах Айтматовского района, в 2030 г. составит 56% в сравнении с 2024 г.

Для жителей это означает более понятную связь между планированием и качеством жизни. Если район привлекает инвестиции в переработку, это может дать рабочие места; если развивает туризм – растут доходы гостевых домов, транспорта, питания, ремесленников. Если улучшает дороги, воду и энергетику, то бизнес получает условия для роста, а население – доступ к услугам и занятости.

Сокращение разрыва между урбанизированными и сельскими территориями

Одна из важнейших стратегических задач развития регионов в Кыргызстане – сокращение разрыва между уровнем развития урбанизированных и сельских территорий, требующих особого внимания. Учитывая горный ландшафт и дефицит земли в Кыргызстане, страна не может позволить себе «забыть» про сельские территории. Прогноз доказывает, что при грамотном управлении, этот разрыв будет сокращаться. Для этого ниже рассмотрено несколько показателей применительно к городам Бишкек, Ош, двум более урбанизированным пилотным районам (Кеминский и Ноокатский районы) (средние величины) и остальным пяти сельским пилотным районам (средние величины). Таблица ниже показывает, что к 2030 году разрыв в развитии урбанизированных и сельских территорий сократится: в сфере занятости на 10%, в сфере доходов занятого населения в среднем на 3%, в отношении объема ВРП – в среднем на 5%.

Эти цифры не означают, что сельские районы быстро догонят крупные города. Но они показывают важное направление: если районный уровень получает инструменты планирования, анализа, инвестиционного сопровождения и мониторинга, экономическая активность начинает распределяться шире. Это снижает давление на крупные города, создает возможности ближе к месту проживания людей и помогает уменьшать региональные диспропорции.

Ожидаемый эффект и следующие шаги

Ожидаемый эффект от нового подхода к планированию состоит в том, что районное развитие становится не набором отдельных проектов, а управляемым вкладом в национальный рост. В пилотных районах уже видна связка между ПСЭР, инвестиционными профилями, инфраструктурными потребностями и сопровождением проектов: по итогам 2025 года в семи районах создано около 2 600 рабочих мест, а дополнительный экономический эффект оценивается примерно в 350 млн сомов в среднем по пилотным районам. При распространении подхода на всю республику это может усилить местное производство, занятость и налоговую базу, а также снизить региональные диспропорции между крупными городами и сельскими территориями.

Ключевой эффект даст инфраструктура. Вложения в дороги, воду, энергетику, связь и другую базовую инфраструктуру создают условия для частных инвестиций, развития МСП, переработки, туризма, логистики и услуг. Поэтому бюджетные инвестиции должны рассматриваться не как самостоятельная цель, а как катализатор через новые рабочие места, рост доходов и снижение вынужденной трудовой миграции. Если в районе появляются возможности для занятости, предпринимательства и профессионального роста, у людей становится больше оснований оставаться на месте. Расширение экономической активности, в свою очередь, увеличивает налоговую базу и создает более устойчивый цикл развития: инвестиции дают занятость и доходы, доходы усиливают бюджет, а бюджет может снова работать на инфраструктуру и услуги.

Масштабирование подхода возможно потому, что методика планирования уже охватывает все МСУ и районы, а инвестиционное планирование может быть встроено в нее через приоритеты территорий, районные отраслевые профили, инвестиционные профили и проектные портфели. Важным условием станет запуск и развитие автоматизированного модуля, который должен помогать не только собирать данные, но и формировать прогнозы, аналитические выводы, аргументы для бюджета и мониторинг исполнения.

Следующие шаги должны быть сосредоточены на системном закреплении подхода. Необходимо усовершенствовать стандартизированную методологию комплексного территориального планирования, обеспечить вертикальную согласованность программ развития по цепочке «МСУ – район – область – секторное министерство», расширить цифровые инструменты анализа и прогнозирования, а также интегрировать ПСЭР в бюджетный цикл. Отдельное значение имеет постепенное развитие алгоритмов прогнозирования, в том числе с использованием искусственного интеллекта, но только при наличии качественных данных и понятной управленческой задачи.

Когда район умеет видеть свои возможности, считать будущий результат и работать с инвестором не случайно, а системно, развитие перестает ждать помощи извне, а начинает расти из самой территории!

__________ 

¹ Рассчитанный показатель «доходов занятого населения» является агрегированным макро-прокси, привязанным к динамике ВРП и предназначенным для оценки общего состояния доходов населения как части экономики региона. Он не является оценкой средней заработной платы работника. На уровень показателя влияют смешанные доходы самозанятых и фонд оплаты труда крупных предприятий.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•