Муниципалитет Илимий-популярдуу журнал

6-7 1 Июль 2022

ISBN 1694-7053
Массалык маалымат каражаттарын
каттоо жөнүндө күбөлүктүн каттоо номери 1785.

dpi

Муниципалитет - бул аймактын, ал жерде жашаган калктын жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органынын үчилтиги

Кыргыз Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өнүгүү этаптары: жаңы тарых (2011-жылга чейин)

2021-11-03 / Редактордон
Кыргыз Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өнүгүү этаптары: жаңы тарых (2011-жылга чейин)

2010-жылдагы Адамзаттын өнүгүүсү тууралуу улуттук баяндаманын кол жазмасынан алынган. Баяндаманын акыркы жарыяланган версиясын бул шалтемеден тапса болот: http://dpi.kg/upload/file/UNP-2012-NHDR_RUS.pdf

Кыргыз Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өнүгүү этаптары

Кыргызстандагы ЖӨБдүн тарыхын беш негизги этапка бөлсө болот, жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө мыйзамдарга жана башкаруу тажрыйбасына ири өзгөрүүлөрдүн киргизилиши алардын негизги учурлары болуп кызмат кылат. Бул этаптарды иликтөө жергиликтүү коомчулуктун, өлкөнүн жарандарынын башкаруу функцияларын иш жүзүнө ашыруудагы жана өлкөнүн тарыхынын тигил же бул мезгилинде өзүлөрүнүн жашоосунун деңгээлин жогорулатуудагы ролу жөнүндө баа берүүгө мүмкүндүк берет.

Шарттуу түрдө бул этаптарды үзгүлтүксүз жана кээде карама-каршы кыймыл катары, ошондой эле өлкөдөгү социалдык жана экономикалык кырдаалга эмес, жетекчиликтин саясий ышкысына көз каранды болгон, оптималдуу формаларды жана моделдерди издөө катары мүнөздөөгө болот.

  • Биринчи этап (1991-жылдын 19-апрелинен – 1991-жылдын 19-декабрына чейин) – мамлекеттик бийлик органдарын ЖӨБ органдарына кайра түзүү (мурда иштеп жаткан төмөнкү звенолор Элдик депутаттар кеңештерине ЖӨБ органдары статусунун берилиши) жана мамлекеттик башкаруунун борбордон эң чоң ажыратылышы.
  • Экинчи этап (1991-жылдын декабры – 1997-жыл) – тикелей мамлекеттик башкаруунун күчөй башташы, жергиликтүү өз алдынча башкаруунун аткаруу органдарын бир эле мезгилде мамлекеттештирүү жана бийлик өкүлчүлүгүнөн автономдоштуруу менен «десоветтештирүү».
  • Үчүнчү этап (1998-2007-жылдар) – ЖӨБдүн аткаруу органдарынын өз алдынча системасынын пайда болушу жана анын андан ары кеңештерден автономдоштуруу аларга активдүү таасир этүү ишинде жергиликтүү жамааттардын мүчөлөрү үчүн акырындык менен мүмкүнчүлүктөрдүн жогорулашы.
  • Төртүнчү этап (2008-2010-жылдар) – бийликтин бекем борборлоштурулушу жана ЖӨБдүн активдүүлүгүнүн “өчүшү”.
  • Бешинчи этап (2010-2012) – ЖӨБдүн кеңири өнүгүшү үчүн жаңы мүмкүнчүлүктөр.

Биринчи этап (1991-жыл) – мамлекеттик бийлик органдарын ЖӨБ органдарына кайра түзүү

1991-жылдын 31-августунда өзүнүн көз карандысыздыгын жарыялаган Кыргызстандын алдында башка маселелер менен бир катар аймактарды башкаруунун формаларын, жолдорун, принциптерин жана методдорун тандоо маселеси турду. Ошол мезгилде Кыргызстанда келечектеги административдик моделди жана өлкөнүн аймактык деңгээлдерин жана бирдиктерин башкаруу принциптерин анча жакшы элестете алышкан эмес. Бирок ошол мезгилдеги саясатчылардын бир бөлүгү, мамлекеттик ишмерлер жана жарандар совет бийлигинин бекем борборлоштурулган жана катуу көзөмөлгө алынуучу системасынан айырмаланып, демократиялык республиканын аймактарын башкаруу борборлоштуруудан баш тартуу принцибинде жүргүзүлүшү керек, бул жергиликтүү бийлик органдарынын саясий жана чарбалык активдүүлүгүнүн жогорулашына, калктын демилгесине жана өз алдынчалуулугуна түрткү болот деп ишенишкен. Бул ишеним СССРдин 1990-жылдын 9-апрелиндеги “СССРдеги жергиликтүү өз алдынча башкаруунун жана жергиликтүү чарбанын жалпы башаттары жөнүндө” мыйзамын жүзөгө ашыруу максатында 1991-жылдын 19-апрелинде кабыл алынган “Кыргызстан Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” буга чейин болгон Мыйзам менен бекемделди. Төмөнкү деңгээлдеги эл депутаттарынын кеңештери (айылдык жана калк конуш кеңештерден баштап, облустук кеңештерге чейин) мамлекеттик бийлик органдарынын статусун жоготуу менен, жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары деп жарыяланды. Мыйзам эл депутаттарынын жергиликтүү кеңештерине олуттуу укуктарды жана эркиндиктерди берди[1].

1991-жылдын 31-августунда Кыргыз ССРинин Компартиясы жетекчилик ролдон баш тарткандан кийин, көз карандысыз республикада жер-жерлерде бийлик толугу менен Эл депутаттарынын жергиликтүү кеңештеринин колуна өттү, алар, айрым мамлекеттик жана коомдук ишмерлердин пикири боюнча, буга чейин советтик партиялык-мамлекеттик системада элдик өкүлчүлүк бийлигинде кооздогуч катары роль ойноп келишкен[2]. Мамлекеттик бийликти борборлоштуруудан баш тартуу деңгээли бир кыйла жогору болгон. Ошол убакта демократияны жактоочуларга Эл депутаттарынын кеңештеринин – калктын өкүлчүлүк бийлигинин атынан жергиликтүү иштерди башкарууну борборлоштуруудан баш тартуу жана коомдоштуктардын жашоосуна жергиликтүү өз алдынча башкаруу принциптерин киргизүү мезгили келгендей сезилген.

Бирок мурдагыдай эле Эл депутаттарынын жергиликтүү кеңештеринин кош баш ийүүчүлүгү сакталып калган: алардын аткаруу жана тескөө органдары (президиумдары) түздөн-түз Кеңешке жана ошондой эле жогору турган аткаруу жана тескөө органына баш ийген. Эл депутаттарынын облустук, Бишкек шаардык, райондук, шаардык кеңештеринин төрагалары сессияларда шайланышкан жана Кыргызстан Республикасынын Президенти тарабынан бекитилген. Айылдык, калк конуштары Кеңештеринин төрагалары сессияларда шайланышкан жана жогору турган Кеңештердин төрагалары тарабынан бекитилген. Өзүлөрүнүн кызматтык милдеттерин талаптагыдай аткарбаган учурда же мыйзамсыз иш аракеттерди жасаганда бардык деңгээлдеги Кеңештердин төрагалары Кыргыз Республикасынын Президентинин Жарлыгы менен же Эл депутаттарынын кеңешинин жалпы санынан жарымынан көбүнүн талабы боюнча кызматтарынан бошотулушу мүмкүн болгон.

Кеңештердин жоопкерчилик чөйрөсүнө дээрлик бардык башкаруу маселелери (экономика, социалдык саясат, коомдук тартип ж.у.с.) кирген. Жашоонун бардык тармактарын башкаруу үчүн, Кеңештердин президиумдары ишмердүүлүктүн бардык багыттары боюнча өздүк бөлүмдөргө ээ болгон.

Элдик бийликти жүргүзүүнүн башка формаларына чоң маани берилген (жергиликтүү референдумдарга, калктын коомдук жана мамлекеттик жашоонун бардык маанилүү маселелерин талкуулоого катышуусуна жана кабыл алынган чечимдерди чогулуш, жыйындар жана тикелей демократиянын башка формалары аркылуу иш жүзүнө ашыруусуна, ошондой эле өкүлчүлүк органдарын шайлоого, ЖӨБ органдарынын ишин контролдоого).

Жергиликтүү Кеңештер өзүлөрүнүн аймагында кеңири ыйгарым укуктарга ээ болушкан, ошондой эле мамлекеттик органдарга чоң таасир тийгизишкен (алардын аймактык түзүмдөрү). Бирок бюджеттик ыйгарым укуктар чөйрөсүндө бекем борборлоштуруу өкүм сүргөн, жогору турган бюджет төмөн турган бюджетке күч менен кийлигишүүгө укуктуу болгон.

Бул системаны башкалардан олуттуу айырмалап турган белги бул Кеңештер өзүлөрү чечим кабыл алуу жана аны аткаруу укугуна ээ болушкан. Буга жетишүү төмөнкүлөрдүн эсебинен ишке ашкан: Кеңештердин президиуму, ошондой эле Президиумдун бөлүм башчылары Кеңештин депутаттарынан турган (ошондой эле тыштан тартылган адистерден).

Экинчи этап (1991-жылдын декабры -1997- жыл) – тикелей мамлекеттик башкаруунун күчөй башташы

Өлкөнүн көз карандысыз өнүгүүсүнүн алгачкы мезгилинин каардуу чындыгы жергиликтүү Кеңештер үчүн (республиканын борбордук бийлиги үчүн да) чоң сыноо болду. Төмөнкүдөй кырдаал түзүлдү: СССРдин жана мурдагы советтик республикалардын ортосундагы бири-бири менен байланышкан өндүрүштүк-экономикалык жана башка мамилелердин кыйрашы менен пайда болгон, саясий, каржы-экономикалык, социалдык-турмуштук жана башка көптөгөн маселелердин оор жүгү өлкөнүн жетекчилигинин жана жер-жерлерде жападан жалгыз бийлик жана башкаруу органдары болуп калган бардык деңгээлдеги жергиликтүү Кеңештердин мойнуна жүктөлдү. Токтотууга мүмкүн болбогон, ушунчалык тездик менен кирип келген кризис ички резервдерди жана экономиканы өнүктүрүү, рыноктук мамилелерди киргизүү жана “вертикалдар жана горизонталдар” боюнча жаңы чарбалык жана башкаруу байланыштарын түзүү, жер- жерлерде мамлекеттик жана коомдук тартипти бекемдөө, башка жашоо-турмуштун көп сандаган маселелерин чечүү боюнча шашылыш жана өзгөчө чараларды кабыл алууну талап кылды.

Жаш Кыргыз Республикасынын жетекчилеринин оптимисттик үмүтүнө карабастан, жер-жерлерде жападан жалгыз бийликке ээ болгон Эл депутаттарынын жергиликтүү кеңештери өзүлөрүнө жүктөлгөн милдеттерди жакшы аткара алышпады. Биринчиден, алар партиянын жетектөөсү менен гана, экинчиден 1989-жылы Кеңештердин президиумуна (жамааттык принципти жогорулатуу үчүн) алмашылган аткаруу комитеттери аркылуу гана иштегенге көнүшкөн. Жамааттык гана чечимдерди кабыл алууга багытталган Эл депутаттарынын кеңештери жана алардын президиумдары, өлкөнүн жетекчилигинин пикири боюнча, чапчаң, чечкиндүү жана жоопкерчиликтүү иш-аракеттерди жасоого жөндөмсүз болуп чыкты. Жергиликтүү Кеңештердин сессияларындагы жана алардын президиумдарынын жыйындарындагы анча маанилүү эмес маселелер боюнча жүргүзүлгөн “минипарламенттик дебаттар”, көп убакытты алган жана кабыл алынып жаткан чечимдердин сапатына жана аларды аткаруу мөөнөтүнө терс таасирин тийгизген.

Борбор менен Эл депутаттарынын жергиликтүү кеңештеринин ортосунда кандайдыр-бир каршылашуу пайда болгон, анткени бардык деңгээлдеги Кеңештер совет бийлигинин мезгилинде эле түзүлгөн жана бул Кеңештерге шайлоо атаандаштыксыз (альтернативасыз) негизде өткөн. Бардык деңгээлдеги депутаттарга талапкерлер КПССтин тиешелүү органдары тарабынан тандалып алынган жана көрсөтүлгөн. Алардын көпчүлүгү августтагы “ГКЧПнын мамлекеттик төңкөрүш жасоо аракетинен”[3] кийин КПССтин ишмердүүлүгүнө тыюу салынгандыгына, жаңы коммунисттик эмес идеялардын жеңишинен улам келип чыккан, үгүт-насыят үйрөтүүдөн арылууга (деморализация) карабастан, өзүлөрүнүн принциптерин жана ишенимдерин сактап калышкан жана өлкөнүн жетекчилигинин рынок механизмдерин киргизүүгө багытталган демилгелерин анча көңүлдөнбөй колдошкон. Ал эми борбор ар кандай кырдаалдардын кысымы астында (СССРдин республикаларынын көз карандысыздыкты алышы, чарбалык байланыштардын үзүлүшү, структуралык кризис) жашоонун бардык тармактарында тез жана радикалдуу өзгөрүүлөрдү жасоого жетишүүгө, башкача айтканда, бүткүл коомдук-экономикалык формацияны өзгөртүүчү реформаларды жасоого тийиш болгон. Жергиликтүү Кеңештин депутаттарын «ишендирүү» аракеттери же жогортон кысым жасоо, албетте, ылдыйтан жергиликтүү кеңештер жана алардын аткаруу органдары – президиумдар тарабынан каршылыкты кезиктириши толук мүмкүн эле жана кезиктирген. Бул органдар коллегиялык болгондуктан, борбордун жеке деңгээлде таасир этүүсү дайыма эле натыйжалуу жана мүмкүн боло бербеген. Өкүлчүлүк органынын ишмердүүлүгүнүн негизин түзгөн жамааттык жетекчилик принциби жергиликтүү Кеңештин депутаттарынын (КПССтин партиялык тартибинин кулашынын шартында), алар тарабынан кабыл алынган чечимдердин натыйжалары үчүн жамааттык да, жеке да жоопкерчилигин камсыз кылбаган. Мыйзамдарда Кеңештин өзүн иш-аракетинин кесепеттери үчүн жоопкерчиликке тартуу чаралары жок болгон (Кеңешти таркатуу укугу). Депутатты жоопкерчиликке тартуу кол тийбестик укугу менен кыйынчылык туудурган (депутатты чакыртып алуу институту гана болгон), укуктан ажыратуу Кеңештин өзүнүн чечими менен гана жүргүзүлүшү мүмкүн болгон. Жергиликтүү өз алдынча башкаруунун коллегиалдуу аткаруу органы – Кеңештин президиумунун башчысы болгон, төрага да чоң көз карандысыздыкка ээ болгон.

Мына ушунун баары республиканын борбордук жетекчилиги тарабынан демилгеленген реформаны жүргүзүүнү бир кыйла татаалдаштырган, “төмөндөн” колдоонун жоктугу бул реформалардын натыйжаларына коркунуч келтирген. Ушундан улам, республиканын жетекчилигинин кризистин шартында бийликти борборлоштурууга болгон умтулуусун күтүүгө болот эле.

Республиканын жетекчилиги өзүнүн саясатына оңдоо киргизүүнү чечти. Көпчүлүк жергиликтүү Кеңештер жана алардын көз карандысыз шайланган аткаруу органдары жергиликтүү жана мамлекеттик кызыкчылыктардын ортосундагы акылга сыярдык тең салмактуулукту сактай албады деген пикир – эл алдына чыгарылган аргумент болгон. Ошондой эле объективдүүлүктү талап кылган маселелерди чечүүдө, жалпы мамлекеттик кызыкчылыктарга зыян келтирүү менен жергиликтүү же жердешчилик, кээде ачык эле уруучулдук кызыкчылыктарга артыкчылык берилген.

“Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” мыйзам кабыл алынгандан жарым жыл өткөндөн кийин, 1991-жылдын 19-декабрында борбордук бийлик ага өзгөртүү киргизген[4], анын жардамы менен Кеңештин жетекчилери президенттин сунушу боюнча шайланышкан, ал эми Кеңештин аткаруу органдарына – президиумдарга карата- жогору турган президиумдарга административдик баш ийүү системасы киргизилген. Жогору турган Кеңештин төрагасы калк конуштары же айылдык Кеңештин төрагасын кызматтан бошотууга укуктуу болгон, ал эми президент кайсыл гана болбосун райондук, шаардык же облустук Кеңештердин төрагаларын кызматтан бошото алган.

Бул мезгилде жергиликтүү Кеңештердин бюджеттик укуктары да, чечимдерди кабыл алуу жана аларды аткаруу системасы да өзгөргөн эмес (Кеңеш – басымдуу бөлүгү Кеңештин депутаттарынан турган, президиум).

Бирок бийликти борборлоштурууга болгон мындай кадам өлкөнүн жетекчилиги үчүн жетишсиз болгон жана эки айдан кийин[5] эле вертикаль күчөгөн – жергиликтүү Кеңештердин президиумдары аткаруу бийлигинин органдары катары жергиликтүү мамлекеттик администрациялар[6] менен алмаштырылган. Ал эми мыйзамдын өзү эми “Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жана жергиликтүү мамлекеттик администрациялар жөнүндө” деп аталган. Бул боюнча райондук жана облустук деңгээлдеги жергиликтүү өз алдынча башкаруунун, ошондой эле ири шаарлардын (республикалык жана облустук баш ийүүдөгү) өкүлчүлүк органын аткаруу органынан катуу тартипте ажыратуу жүргүзүлгөн. Бул кадам менен десоветтештирүүгө (өкүлчүлүк башатын жоюу) жана өкүлчүлүк жана аткаруу-тескөө органдарынын функцияларын жана ыйгарым укуктарын чектөө жолу менен аткаруу бийлигинин Кеңештен (өкүлчүлүк бийлигинен) көз каранды болбоосуна жетишилген. Натыйжада аткаруу бийлиги Кеңештерден жергиликтүү мамлекеттик администрациялардын пайдасына тартылып алынган, бул Кеңештин аппаратынын бир нече адамга кыскарышына алып келген. Ал эми айылдык, калк конуштары, шаардык Кеңештерди ала турган болсок, алардын төрагаларында аткаруу-тескөө ыйгарым укуктары сакталып калган, бирок бул төрагалар мамлекеттик администрациялардын башчыларына баш ийишкен жана тиешелүү Кеңештин демилгеси боюнча же райондук мамлекеттик администрациянын башчысынын сунушу боюнча ээлеген кызматынан бошотулушу мүмкүн болгон.

Кеңештердин аткаруу органынын ролун борборго баш ийген мамлекеттик орган аткарган бул модель, мамлекеттик жетекчиликке жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өкүлчүлүк жана аткаруу-тескөө органдарынын функцияларын жана ыйгарым укуктарын чектөө ураанынын астында, өкүлчүлүк органдарын (Кеңештерди) маргинализациялоо жолу менен, жергиликтүү Кеңештердин аткаруу органдарынын ишмердүүлүгүнө түздөн-түз жана катуу таасир этүүсүнө мүмкүнчүлүк берди.

Жергиликтүү мамлекеттик администрациялардын иш милдети Кеңештердин иш милдетине караганда бир кыйла ашып түшкөн. Тактап айтканда, эми жергиликтүү мамлекеттик администрациянын башчысы коммуналдык менчикти башкарган жана жергиликтүү бюджеттин каражаттарына кожоюндук кылган. Бул мезгилди “Кеңештин аткаруу органдарын автономдоштуруу жана мамлекеттештирүү” деп атасак болот.

Топтолгон тажрыйбалардын негизинде, 1993-жылдын 5-майында кабыл алынган Кыргыз Республикасынын биринчи Конституциясы айылдардын, калк конуштарынын, шаарлардын, райондордун, облустардын калкынын жашоосунун жергиликтүү маанидеги маселелери мамлекеттик бийлик менен бир катарда иш алып баруучу жергиликтүү өз алдынча башкаруунун башаттарында чечилээрин белгилөө менен, жергиликтүү өз алдынча башкарууга өзүнчө башчы бөлгөн. Ушуну менен бул Конституция, жергиликтүү маанидеги иштерди жергиликтүү өз алдынча башкаруунун башаттарында чечүү принцибин бекитип, келечекте мамлекеттик башкаруунун борборлоштуруудан баш тартуунун бир кыйла концептуалдык пландарын иштеп чыгууга жол ачкан.

Жергиликтүү бийликтин түзүлүшүнүн схемасы ушинтип түзүлгөн, анда калктын шайлануучу өкүлчүлүк органдарынын системасы – жергиликтүү кеңештер эми советтик түзүлүштөгүдөй, мамлекеттик бийлик органдарынын системасына кирбейт, ал эми аткаруу органдары өкүлчүлүк органдарынан катуу тартипте алыстатылган.

Жеке менчик укугунун пайда болушуна байланыштуу, өлкөдө соода, турмуш-тиричилик, айыл чарба, өндүрүш чөйрөлөрүндө жана башка тармактарда менчиктештирүүнүн темпи күчөдү. Реформалар далай ирет “күтүүсүз амал” методу менен жүргүзүлдү. Мунун баары мамлекеттик башкаруунун формаларын, принциптерин уюштуруу методдорун кескин өзгөртүүнү жана борбордук жана жергиликтүү бийлик органдары тарабынан контролдоону талап кылды. Мамлекеттик башкаруунун эби-сыны жок чоң системасы жана мурдагы түзүлүштөн калган кадрлар курамы натыйжалуу аракеттенүүгө мүмкүндүк берген жок. Өзгөчө оор кырдаал айылдык муниципалитеттерде түзүлдү, анда социалдык-турмуш-тиричилик жана соода багытындагы кирешелүү объекттер массалык менчиктештирүүгө туш болушту, ал эми мектептер жана ооруканалар, суу түтүктөрү жана канализациялык линиялар, башка кирешелүү эмес, совет бийлигинин учурунда союздук бюджеттен, ошондой эле колхоздук-совхоздук жана башка каражаттардан дотациялоонун эсебинен каржылануучу объекттер, дээрлик ээсиз калды жана ташылып кете баштады. Социалдык тармактын объектилери менен жекеме-жеке калган көпчүлүк айылдык жана калк конуштары кеңештеринин жадагалса аларды кайтаруу үчүн да күчү, каражаты жетишсиз болгон. Аталган менчиктерди башкаруу милдети алардын мойнуна жүктөлгөндүгүнө карабастан, кароосуз калган айылдык объектилерди каржылоо жана кайтарууну райондук башкаруу органдары да аткара алган эмес, анткени булар үчүн алардын бюджеттик каражаттары жетишсиз болгон.

Бийликти борбордон тезирээк ажыратмайын жана айыл жергесинде сапаттуу жаңы башкаруу органдарын түзмөйүн, айылдагы кырдаалды түзөтүүгө мүмкүн болбой калаарын өлкөнүн жетекчилиги түшүнө баштаган.

1994-1995-жылдары өлкөдө биринчи жолу айылдык, калк конуштары жана шаардык кеңештердин депутаттарын шайлоо болуп өттү. Мына ушинтип жаңы типтеги ЖӨБдүн өкүлчүлүк органдарын түзүү процесси аягына чыкты. Алар мурдагы Эл депутаттарынын жергиликтүү Кеңештеринен саны боюнча гана эмес (мандаттардын саны бир топ кыскарган), сапаты боюнча да кескин айырмаланышкан, анткени депутаттар биринчи жолу КПССтин аныктоочу таасирисиз шайланышкан.

1996-жылы КР Конституциясына, анын ичинде республикада жергиликтүү өз алдынча башкарууну андан ары өнүктүрүүгө карата да толуктоолор жана өзгөртүүлөр киргизилген. Мисалга алсак, ЖӨБ органдары коммуналдык менчикке ээлик кылуу, колдонуу жана башкаруу укугуна ээ болушкан. Ошол эле жылы айылдык (калк конуштары) кеңештеринин алдында жаңы сапаттуу аткаруу – тескөө органдары – айыл өкмөттөрү (айылдык, калк конуштары башкармалар)[7] түзүлгөн. Ошондо айыл округунун муниципалдык менчигине ошол мезгилге карата менчиктештирилбеген айылдын социалдык инфраструктура объектилери өткөрүлүп берилген.

Айыл өкмөтүнүн башчысы райондук кеңештин башчысынын жана айылдык кеңештин депутаттарынын макулдугу менен райондук (шаардык) мамлекеттик администрациянын башчысы тарабынан дайындалган. Алардын иш билгилигинин деңгээлин аныктоо жана квалификациясын жогорулатуу боюнча чараларды иштеп чыгуу үчүн, айыл өкмөттөрүнүн жетекчилерин аттестациялоо системасы киргизилген.

Үчүнчү этап (1998-2007-жылдар) – ЖӨБдүн аткаруу органдарынын өз алдынча системасынын пайда болушу жана аларды андан ары кеңештерден автономдоштуруу

Бул этап ЖӨБдүн аткаруу органдарын шайлоо системасынын пайда болушу жана ЖӨБдүн өкүлчүлүк органдарынын ролунун төмөндөшү, ошол эле мезгилде аларга жергиликтүү жамааттардын активдүү таасир тийгизүүсү үчүн мүмкүнчүлүктөрдүн кеңейиши менен мүнөздөлөт.

2000-жылга карата республиканын бардык шаарлары жергиликтүү өз алдынча башкарууга өтүшкөн. Муниципалдык башкаруу органдарынын конституциялык, ченемдик-укуктук жана уюштуруу базасы активдүү түрдө иштелип чыккан жана бекемделген. ЖӨБдүн муниципалдык менчикке, анын ичинде жерге болгон укугу таанылган.

Ошону менен бирге жаңы кыйынчылыктар пайда болгон. Биринчиден, райондук мамлекеттик администрациялардын башчылары тарабынан айылдык жана калк конуштары кеңештеринин жетекчилерин кызматка дайындоо жана кызматтан алуу механизми айылдык ЖӨБдүн башчыларын тез-тез алмаштырууга алып келген (кызматка дайындоодо райондун акими кеңештин депутаттарынын оозеки макулдугун гана алган, ал эми кызматтан алуу – мындай жол-жоболоштуруусуз эле жүргүзүлгөн). Экинчиден, ЖӨБдүн 1992-жылдан бери негизинен Президенттин Жарлыктарынан жана Кыргыз Республикасынын Өкмөтүнүн токтомдорунан түзүлгөн жергиликтүү укуктук-ченемдик базасы укуктарды жана милдеттерди ишенимдүү мыйзамдар менен бекитүүнү, ошондой эле ЖӨБдү борборлоштуруудан баш тартуу жана өнүктүрүү чөйрөсүндөгү максаттар жана милдеттер ачык-айкын көрүнүп тургандай узак мөөнөттүү чаралардын планын иштеп чыгууну талап кылды.

Мамлекеттик бийлик органдарынын жергиликтүү өз алдынча башкаруунун көйгөйлөрүнө көңүл бөлүүсүн күчөтүү үчүн жана ЖӨБ органдары менен мамлекеттик башкаруунун ортосундагы өз ара тыгыз аракеттешүүнү камсыз кылуу үчүн, 2001-жылдын январында Кыргыз Республикасынын Өкмөтүнүн курамына ЖӨБ иштери жана регионалдык өнүктүрүү министринин кызматы (портфелсиз)1 киргизилген. 2001-жылдын декабрь айында республиканын бардык аймагында биринчи жолу калк тарабынан айылдык, калк конуштары жана шаардык маанидеги жергиликтүү өз алдынча башкаруунун башчыларын түз шайлоо өткөрүлгөн, мунун өзү муниципалдык түзүмдүк жетекчи кадрларды тандоо чөйрөсүндө мамлекеттик монополияны борборлоштуруудан баш тартууга мүмкүндүк берген.

2002-жылы Кыргызстандын жергиликтүү жамааттардын өкүлдөрүнүн II Курултайы (съезди тарабынан) тарабынан кабыл алынган, “Мамлекеттик башкарууну борборлоштуруудан баш тартуу жана Кыргыз Республикасында 2010-жылга чейин жергиликтүү өз алдынча башкарууну өнүктүрүүнүн” Улуттук стратегиясы бекитилди. Стратегия чечимдерди кабыл алуу мөөнөттөрүн, механизмин жана орто мөөнөттүү да, узак мөөнөттүү да мезгилге реформа жүргүзүү үчүн жоопкерчиликти бекитүү менен, келечекке милдеттерди жана аны иш жүзүнө ашыруу жолдорун аныктоодо комплекстүү мамилени сунуш кылды.

Стратегия 2010-жылга реформа жетүүгө тийиш болгон жыйынтыктарды белгиледи. Анын ичинде: республиканын административдик- аймактык түзүлүшүн өзгөртүү; бюджеттик системаны борборлоштуруудан баш тартуу; кадрлардын деңгээлин күчөтүү; алдын-ала өнүктүрүү механизмдерин киргизүү; калкты укуктук маалымдоо; маалыматка жеткиликтүүлүктү камсыз кылуу; гендерлик тең салмактуулукка жетишүү. Алдыга озунуп, белгилей кетели, стратегиянын бир да максаты толук көлөмдө аткарылган эмес: административдик-аймактык реформа иш жүзүнө ашкан эмес; каржылык борборлоштуруудан баш тартуу 2007-жылдан кийин тескери жагына өзгөрүлгөн; алдын ала өнүктүрүү 2010-жылдагы окуялар көрсөткөндөй иш жүзүнө ашкан эмес; гендерлик баланс жетишилген эмес. Кадрлардын деңгээлине карата саясий борборлоштуруу ЖӨБ системасынан эң жакшы кадрлардын кетишине алып келди, калктын укуктук жактан сабаттуулугун эч ким баалаган жок. Жападан жалгыз алдыга жылуу болуп маалыматты ачуу тармагындагы кээ бир оң жылыштар эсептелет. Бирок буга жетүүгө ЖӨБ органдарынын аракети менен эмес, 2006- жылы Кыргыз Республикасынын 2006-жылдын 28-декабрындагы №213 “Кыргыз Республикасынын мамлекеттик органдарынын жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын карамагындагы маалыматка жеткиликтүү болуу жөнүндө” бир кыйла катаал мыйзамынын кабыл алынышы менен мүмкүн болгон, анда конкреттүү маалыматтын түрлөрүн ачууга талаптар гана эмес, ошондой эле анын ачык-айкындыгына жана аны ачууга жетүүнүн механизмдери сүрөттөлгөн.

Стратегиянын аткарылышын айрым көрсөткүчтөр, мисалга алсак, ЖӨБдүн юристи штаттык кызматын киргизүү же муниципалдык кызмат жөнүндө мыйзамды кабыл алуу боюнча баалоо азгырыгына карабастан, стратегияны жалпысынан объективдүү баалоодон баш тартууга болбойт. Ал эми баалоо төмөнкүдөй: стратегия жалпысынан аткарылган жок. Бирок негизги себеп стратегиянын өзүнүн катачылыгында эмес, тескерисинче, документ болуп көрбөгөндөй бир бүтүн, ыңгайлуу, ЖӨБдөгү кырдаалды чындап өзгөртүүгө жана жарандардын жашоосуна, жалпы эле адамзаттык өнүгүүгө жакшы таасир тийгизүүгө жөндөмдүү болгон. Стратегиянын толук эмес аткарылышынын негизги себеби болуп, Кыргыз Республикасынын Президенти, Өкмөтү, Жогорку Кеңеши тарабынан ЖӨБ чөйрөсүндө реформаларды андан ары жүргүзүүгө саясий эрктин жоктугу эсептелет.

Стратегия ЖӨБ жөнүндө мыйзамдарды өнүктүрүү жаатында, карама-каршылыктарды четтетүү жана андан ары укуктук ченемдерди бирдиктүү мыйзамда системага салуу максатында, азыр күчүндө турган ченемдик укуктук актыларды инвентаризациялоону жана талдоону караган. 2010-жылга Кыргыз Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө Кодексти кабыл алуу пландаштырылган. 2010-жылы Кодексти кабыл алууга реалдуу мүмкүнчүлүк болгондугуна карабастан (Кодекстин долбоору да иштелип чыккан), Кодекс кабыл алынган эмес.

Бирок 2007-жылга чейин КР Өкмөтү, ЖӨБ органдары жана жарандык коом стратегияны турмушка ашыруу боюнча ырааттуу аракеттерди көрүштү. Бул иштин алкагында 2003 жылы Кыргыз Республикасынын жаңы Конституциясынын кабыл алынышын белгилебей кетсек болбойт, бул Конституция биринчи жолу Кыргызстандын эли өзүнүн бийлигин мамлекеттик бийлик органдары жана ЖӨБ органдары аркылуу ишке ашыраарын белгилеген. Жаңы конституциялык жоболордун негизинде, 2003-2004-жылдары мамлекеттик башкарууну борборлоштуруудан баш тартуу жана ЖӨБдү өнүктүрүүгө багытталган мыйзамдар биринин артынан бири иштелип чыккан жана кабыл алынган: Кыргыз Республикасынын 2003-жылдын 25-сентябрындагы №215 “Жергиликтүү өз алдынча башкаруунун каржы-экономикалык негиздери жөнүндө” мыйзамы, Кыргыз Республикасынын 2004-жылдын 21-августундагы №165 “Муниципалдык кызмат жөнүндө” мыйзамы, Кыргыз Республикасынын 21-февралдагы №36 “Жамааттар жана алардын бирикмелери жөнүндө” мыйзамы. Ошондой эле 2004-жылдын аягында “Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жана жергиликтүү мамлекеттик администрациялар жөнүндө” мыйзамдан райондук жана облустук кеңештер жөнүндө бардык ченемдер борборлоштуруудан баш тартуунун шартында керексиз катары алынып салынган. Мындан тышкары 2004-жылы КР Өкмөтү постсоветтик республикалардын ичинен биринчи болуп “Жергиликтүү жамааттардын күнүн” белгилөө жөнүндө чечим кабыл алган, бул күн бүткүл өлкөнүн масштабында жыл сайын октябрдын акыркы жекшембисинде белгиленет.

Бул жылдары ЖӨБ органдарынын ассоциациялары түзүлдү жана активдүү иштеди: КР шаарларынын ассоциациясы жана КР айылдарынын жана калк конуштарынын ассоциациясы, мунун өзү горизонталдык байланыштардын өнүгүшүн жана муниципалдык кыймылдын саясий күч катары түзүлүшүн билдирет. Бул ассоциациялардын иши ЖӨБдүн өнүгүшүнө чоң салым кошкон: мыйзамдык базанын түзүлүшүнө; муниципалитеттердин ортосундагы маалымат алмашууга. Бирок ЖӨБ органдарынын жетекчилери жергиликтүү өз алдынча башкаруунун мүмкүнчүлүктөрүн жана маңызын дагы эле начар түшүнүшкөн, мунун өзү ассоциациялардын КР Өкмөтү менен сүйлөшүү процессинде толук түрдө тең укуктуу катышуучу катары чыгып сүйлөөгө мүмкүндүк берген жок. Мунун кесепетинен эки ассоциация бир ассоциацияга биригишти, анын базасында Кыргыз Республикасынын жергиликтүү өз алдынча башкаруусунун Союзу түзүлдү жана бүгүнкү күнгө чейин иштеп жатат[8].

2004-жылдын октябрында Кыргыз Республикасынын жаңыртылган Шайлоо жөнүндө Кодексинин негизинде айылдык, калк конуштары жана шаардык кеңештерге жалпы бирдей шайлоо өттү. Анда биринчи жолу саясий партиялар жана бейөкмөт уюмдар кеңири катышышты, анын жыйынтыгында жергиликтүү кеңештерге шайланган 6737 депутаттын ичинен 3003 депутат же 44,6% ар кандай саясий партиялардын мүчөлөрү болушкан.

2005-жылдын 24-мартындагы окуялардан жана Кыргыз Республикасынын жетекчилигинин алмашуусунан кийин, андан ары бийликти борборлоштуруудан баш тартуу жана ЖӨБ органдарынын уюштуруу-укуктук базасын чыңдоо боюнча иштер токтоду. Бийликти борборлоштуруудан баш тартуунун жана ЖӨБ органдарын чыңдоонун акыркы учкундары болуп 2005-жылдын декабрындагы шайлоолор – ЖӨБдүн башчыларын экинчи түз шайлоолор, ошондой эле муниципалитеттерге чоң каржы мүмкүнчүлүктөрүн берген, 2007 жылдагы бюджет аралык мамилелерди реформалоо болгон. Ушуну менен Кыргызстанда ЖӨБдү өнүктүрүүнүн негизинде мамлекеттик бийликти борборлоштуруудан баш тартуунун үчүнчү этабы аяктады жана төртүнчү этап – жергиликтүү өз алдынча башкаруу идеясынан баш тартуу, анын беделин түшүрүү жана өлкөнү саясий кризиске алып келген, негизсиз катаал тикелей башкаруунун курулушу башталды.

Каржылык борборлоштуруудан баш тартуу: 2007-жылдагы жогорулоо

Кыргыз Республикасынын “Жергиликтүү өз алдынча башкаруунун каржы-экономикалык негиздери жөнүндө” мыйзамы 2003-жылы кабыл алынган. Бирок анын каржылык борборлоштуруудан баш тартууга байланыштуу жоболору Кыргыз Республикасынын 1998-жылдын 11-июнундагы №78 “Кыргыз Республикасында бюджеттик укуктун негизги принциптери жөнүндө” мыйзамына 2004-жылы тиешелүү өзгөртүүлөрдү киргизгенге чейин ишке ашкан эмес. Негизги реформалар төмөнкүдөй:

  • эки деңгээлдүү бюджеттик система бекитилген (республикалык жана жергиликтүү бюджеттер);
  • бардык салыктар жана салык эмес кирешелер толугу менен тиешелүү шаардын, калк конуштук же айылдын жергиликтүү бюджетинин эсебине киргизилет. Жогору деңгээлде турган бюджетке берилүүчү каражаттар алынып салынды, бул ЖӨБ органдары үчүн өздүк булактардан көбүрөөк киреше чогултууга өбөлгө болду;
  • пландаштырылгандан тышкары кандай гана киреше болбосун ЖӨБдүн тиешелүү бюджетинде калат, бул дагы ЖӨБ органдарына өздүк булактардан көбүрөөк киреше чогултууга өбөлгө болот;
  • үч жылдын ичинде жалпы мамлекеттик салыктардын үлүшү өзгөрбөй келет, бул жергиликтүү бюджеттерди пландоодо алдын алуучулукту жогорулатат;
  • категориялык жана тегиздөөчү гранттар ар бир шаардын, калк конуштук же айылдын деңгээлине чейин формула боюнча эсептелиши керек (формула киши башына бюджеттик чыгашалардагы киреше менен керектөөлөрдүн ортосундагы айырмага негизделген)
  • бюджеттик чыгашалар, категориялык гранттардан каржылануучулардан башкасы, тиешелүү шаар, калк конушу же айыл тарабынан аныкталышы керек (Белгилей кетүүчү жагдай, КРдин “Кыргыз Республикасында бюджеттик укуктун негизги принциптери жөнүндө” мыйзамына өзгөртүүлөрдүн киргизилиши менен бул маселе ачык-айкын болуп калды). Мына ушинтип реформа төмөнкүдөй максаттарга жетти:
  • өздүк булактардан кирешелерди чогултуу боюнча аракеттер өбөлгөлөндү;
  • алдын алуучу, эрежелерге негизделген бюджеттин долбоорун даярдоо системасы түзүлдү жана анын шаарлар, калк конуштары жана айылдар тарабынан аткарылышы, катуу бюджеттик чектөөлөрдү киргизүү менен;
  • тегиздөөнүн салыштырмалуу ачык-айкын жана объективдүү системасы менен камсыз кылынды;
  • ЖӨБ органдарына жергиликтүү артыкчылыктарды эске алуу менен бюджеттик процессти жүргүзүүгө ыйгарым укук берилди.

ЖӨБ принциптеринин негизинде иш алып баруучу аймактык бирдиктердин бюджетин айырмалоо үчүн, мыйзамга “жергиликтүү бюджет” термининин жаңы аныктамасы киргизилген. Эми, башкаруу ЖӨБ принциптерине негизделген гана административдик-аймактык бирдиктердин бюджети жергиликтүү бюджет болуп эсептелет. Мындай терминологиялык өзгөртүүнүн максаты – облустук жана райондук мамлекеттик администрациялардын жана КРдин Финансы министрлигинин тиешелүү аймактык органдарынын шаарлардагы, калк конуштарындагы жана айылдардагы ЖӨБ органдарынын бюджеттик процессине кийлигишүүсүнөн коргоо.

Макаланы толук окуу...