2016-01-06 / Услуги МСУ

Материалы данной рубрики подготовлены по заказу Проекта «Улучшение услуг на местном уровне», финансируемого правительством Щвейцарии и выполняемого Консорциумом Филиала Ассоциации Helvetas Swiss Intercooperation и Института политики развития. Впервые данные материалы были опубликованы в Сборнике материалов Национальной конференции «Развитое местное самоуправление – высокое качество услуг», состоявшейся по инициативе Правительства Кыргызской Республики и Проекта «Улучшение услуг на местном уровне» в декабре 2015 года. Более подробную информацию о конференции и проекте можно найти на сайте: www.dpi.kg. Руководитель проекта – Нурлан ДЖОЛДОШЕВ, office@dpi.kg

Виды реестров услуг в законодательстве Кыргызской Республики Закон КР «О государственных и муниципальных услугах» устанавливает основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг, регулирует правоотношения в данной сфере между исполнителями и потребителями государственных и муниципальных услуг, а также определяет порядок формирования реестров государственных и муниципальных услуг и стандартов их предоставления.Исходя из Закона КР «О государственных и муниципальных услугах», все государственные и местные услуги формируются в единые реестры.

Местный реестр муниципальных услуг – это утвержденный перечень муниципальных услуг, предоставляемых потребителям муниципальными учреждениями на платной и бесплатной основе на территории конкретной административно-территориальной единицы, и который делится на базовый реестр муниципальных услуг и дополнительный перечень муниципальных услуг. Основное отличие заключается в том, что Базовый реестр муниципальных услуг устанавливается законодательством КР и действует на всей территории КР, тогда как дополнительный перечень муниципальных услуг действует только на отдельно взятой территории определенного муниципалитета или на территории нескольких муниципалитетов в рамках межмуниципального сотрудничества, с учетом их особенностей и возможностей местного бюджета муниципалитета.

В соответствии с Положением «О порядке формирования реестра муниципальных услуг», утвержденного постановлением Правительства КР, №302 от 3 июня 2014 года, органам местного самоуправления, учреждениям запрещается предоставление потребителям муниципальных услуг, не включенных в реестр муниципальных услуг (как базовый, так и дополнительный перечень). За неисполнение или ненадлежащее исполнение норм Положения, а также в случае оказания потребителям услуг, не вошедших в реестр муниципальных услуг, органы местного самоуправления, учреждения и их руководители несут ответственность, установленную законодательством КР. Таким образом, реестры муниципальных услуг являются необходимыми правовыми актами для их предоставления.

Базовый реестр услуг: теория , практика,правовые проблемы и рекомендации 

Согласно положениям законодательства КР, Базовый реестр муниципальных услуг – это минимальный перечень муниципальных услуг, оказываемых органами МСУ на бесплатной и платной основе, в соответствии с полномочиями, установленными законодательством КР. 14 января 2015 года под №6 было принято постановление Правительства «Об утверждении Базового реестра муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления Кыргызской Республики», в котором в Базовый реестр включено 12 муниципальных услуг. Все услуги, входящие в базовый реестр, за исключением одной, предоставляются на бесплатной основе. В данный Базовый реестр муниципальных услуг включен следующий перечень услуг, оказываемый органами местного самоуправления:

• Одна административная услуга. Наименование и переименование географических объектов в населенном пункте по предложению физических и юридических лиц (данная услуга оказывается бесплатно местными кенешами).
• Десять услуг по предоставлению прав на объекты муниципальной собственности.
• Одна услуга. Пользование печатными изданиями и документами, находящимися в фондах библиотек, учрежденных органами местного самоуправления (данная услуга оказывается исполнительными органами МСУ бесплатно).Правовые проблемы по реализации Базового реестра муниципальных услуг Следует отметить, что данный Базовый реестр муниципальных услуг вызывает ряд вопросов, вследствие чего возникает недопонимание при его реализации на практике в силу наличия нижеизложенных законодательных коллизий. Базовый реестр муниципальных услуг определил некоторые услуги не совсем корректно, с точки зрения законодательной техники, и вносит путаницу в правоприменительную практику.

Проблема 1. Несоответствие положений пунктов 7 и 8 Базового реестра муниципальных услуг нормам земельного законодательства Кыргызской Республики относительно бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Описание проблемы. В утвержденном Базовом реестре муниципальных услуг установлено, что такие услуги, оказываемые исполнительными органами местного самоуправления (айыл окмоту, мэрии городов), как «Предоставление физическим или юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в аренду или в собственность» и «Предоставление гражданам права пользования или собственности на прилегающий земельный участок» должны предоставляться бесплатно.Данное положение Базового реестра противоречит нормам и требованиям земельного законодательства, устанавливающим платность за предоставление физическим и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в частности:

• Статье 8 ЗК КР, регламентирующего, что: землепользование в КР является платным для всех юридических и физических лиц, за исключением государственных и муниципальных землепользователей, финансируемых из бюджета и в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики; плата за землю вносится в виде арендной платы за пользование землей, за исключением пастбищ.
• Статье 32 ЗК КР, которая предусматривает случаи безвозмездного предоставления земельного участка в собственность или в пользование. В данной статье четко прописаны, когда земельные участки могут быть предоставлены на безвозмездной основе (т.е. бесплатно):
• в собственность гражданам один раз на всей территории Кыргызской Республики: для строительства и обслуживания жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства по установленным нормам, а также гражданам Кыргызской Республики, имеющим право на земельную долю в размере, определенном Правительством Кыргызской Республики;
• в собственность гражданам КР – малопродуктивные сельскохозяйственные угодья, за исключением пастбищ, для освоения и ведения сельскохозяйственного производства;
• пункту 3 статьи 32 ЗК КР, согласно которому «Земельные участки для целей, указанных в пункте 2 статьи 73 Земельного кодекса, предоставляются безвозмездно один раз». В соответствии с пунктом 2 статьи 73 Земельного кодекса КР, земельные участки предоставляются безвозмездно «для использования земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных в собственность или пользование гражданам Кыргызской Республики и удаленных за пределы пешеходной доступности от населенного пункта, допускается предоставление в собственность или в пользование земельного участка на непригодных для использования в сельском хозяйстве землях или малопродуктивных сельскохозяйственных угодьях для возведения зданий и сооружений. Предоставление земельного участка для возведения здания и сооружения производится уполномоченным органом»;
• положениям Типового положения о порядке и условиях возмездного предоставления прав собственности или аренды на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 сентября 2011 года, N 571. Последствия данной проблемы. После введения в силу Базового реестра муниципальных услуг, в силу наличия неточной формулировки рассматриваемой выше муниципальной услуги, сложилась такая ситуация, когда представители айыл окмоту и мэрии городов не знают, какую норму применять, а также каким образом предоставлять земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, платно или бесплатно? Кроме того, возникает вопрос, как будут развиваться органы местного самоуправления без основных статей поступлений в бюджет: поступления арендной платы за счет предоставления гражданам и юридическим лицам земель, находящихся в муниципальной собственности.

Налицо противоречие пункта 8 Базового реестра муниципальных услуг и земельного законодательства КР. Произошла подмена понятий. Скорее всего, законодатель под услугой «Предоставление физическим или юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в аренду или в собственность» имел в виду услугу «Выдача и оформление правоустанавливающих документов на земельный участок, находящийся в муниципальной собственности», которая, соответственно, была адекватной и соответствовала бы тому, чем реально занимаются органы местного самоуправления, и не противоречила бы законодательству КР.

Бесплатный характер услуги «Предоставление гражданам права пользования или собственности на прилегающий земельный участок» вызывает сомнение. В данном пункте Базового реестра муниципальных услуг, предположительно, имелись в виду «выдача и оформление правоустанавливающих документов на прилегающие земли к приусадебным участкам за домостроениями – излишки приусадебных участков», так как в настоящее время эта услуга актуальна и востребована среди граждан.Рекомендации по решению проблемы. Предлагается внести изменения в следующие пункты Базового реестра муниципальных услуг:

• в пункт 7 Базового реестра муниципальных услуг, изложив его в следующей редакции: «выдача и оформление правоустанавливающих документов на прилегающие земельные участки (излишки), предоставленные гражданам на праве пользования или собственности»;
• в пункт 8 Базового реестра муниципальных услуг: «выдача и оформление правоустанавливающих документов на земельный участок, находящийся в муниципальной собственности».

Проблема 2. Противоречия положений пунктов 9 Базового реестра муниципальных услуг нормам Жилищного кодекса КР и Закона КР «О муниципальной собственности».

Описание проблемы. Существующая трактовка услуги, указанной в пункте 9 Базового реестра муниципальных услуг, предполагает предоставление объектов недвижимости, находящейся в муниципальной собственности, путем приватизации в собственность на бесплатной основе, что противоречит нормам статьи 58 Жилищного кодекса Кыргызской Республики. В частности, статья 58 Жилищного кодекса КР предусматривает приватизацию жилищных помещений муниципального жилищного фонда, которая осуществляется в виде предоставления жилых помещений в собственность граждан на возмездной основе, а также на безвозмездной основе в случаях, предусмотренных законами.Данная норма определяет следующие формы приватизации жилых помещений:

1. продажа через конкурс;

• передача в аренду с последующим выкупом;
•  прямая продажа;
• безвозмездная передача.

При этом в данной статье указано, что форму приватизации определяет собственник жилого помещения или его уполномоченный орган, в нашем случае определяют органы местного самоуправления.Кроме того, данный пункт 9 Базового реестра муниципальных услуг противоречит положениям статей 12-1 и 13 Закона КР «О муниципальной собственности». Согласно нормам данной статьи, «приватизация муниципального имущества осуществляется на основании утвержденных местными кенешами программ объектов муниципальной собственности следующими методами: продажа на аукционе; продажа на конкурсе; передача в управление с последующим выкупом; передача в аренду с последующим выкупом; внесение в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ».

Программа объектов муниципальной собственности должна включать прогноз поступления средств от приватизации муниципальной собственности. Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что приватизация объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, может быть осуществлена на принципе возмездности или платности. Но можно допустить, что если в пункте 9 Базового реестра муниципальных услуг имеется в виду услуга «Выдача и оформление правоустанавливающего документа на приватизацию объектов муниципальной собственности», то это могло бы иметь место. Последствия данной проблемы. Существующая трактовка пункта 9 Базового реестра муниципальных услуг ввела ограничение в деятельность органов местного самоуправления по эффективному управлению имуществом, находящимся в муниципальной собственности. 

Рекомендации по решению проблемы. Предлагается уточнить формулировку услуги, указанной в пункте 9 Базового реестра муниципальных услуг. Дополнительный перечень муниципальных услуг:теория, практика, проблемы и рекомендации Дополнительный перечень муниципальных услуг – это утвержденный перечень муниципальных услугпредоставляемых физическим и юридическим лицам муниципальными учреждениями на бесплатной и платной основе, который формируется сверх Базового реестра муниципальных услуг, с учетом особенностей каждой административно-территориальной единицы, исходя из возможностей местного бюджета. Каждый исполнительный орган МСУ (айыл окмоту), исходя из потребностей населения и бюджетных возможностей, формирует дополнительный перечень муниципальных услуг.

Этот дополнительный перечень утверждается решением представительного органа МСУ (айылный кенеш). При этом в отдельных случаях на основе межмуниципального сотрудничества дополнительные услуги могут вводиться и оказываться на территории нескольких административно-территориальных единиц (айылных аймаков).Процесс формирования дополнительного перечня муниципальных услуг При формировании дополнительного перечня муниципальных услуг в рамках реализации Проекта «Улучшение услуг на местном уровне» основные трудности были связаны непосредственно с процессом определения и формулирования муниципальных услуг для включения их в дополнительный перечень. Это относится как к органам МСУ, так и к местному сообществу. Источником возникновения этих проблем является:

• во-первых, неинформированность о возможностях предоставления и получения муниципальных услуг в рамках дополнительного перечня;
• во-вторых, отсутствие правовых знаний и навыков правильного определения проблем и потребностей местного населения в дополнительных муниципальных услугах;
• третье и основное, это перевод проблем и потребностей в категорию муниципальной услуги для включения в дополнительный перечень.

Кроме того, необходимо отметить незнание органами МСУ непосредственно процедур формирования дополнительного перечня муниципальных услуг и недостаток правовых знаний по применению и реализации норм законодательства о государственных и муниципальных услугах. В целях формирования дополнительного перечня муниципальных услуг на местном уровне был проведен ряд юридических мероприятий для органов МСУ и местного сообщества, направленных на повышение информированности и правовых знаний, привитие практических навыков определения проблем и потребностей местного сообщества и непосредственно формирование дополнительного перечня муниципальных услуг.

Для повышения потенциала органов МСУ, представителей местного сообщества по правовым вопросам в сфере предоставления услуг были проведены информативно-обучающие тренинги на тему «Правовые основы предоставления услуг». Общее количество участников составило более 300 человек, из них женщин – 44%, мужчин – 56%. Для практического закрепления полученных знаний и привития навыков выявления проблем и потребностей местного сообщества и их трансформации в местные услуги, были проведены практические тренинг-семинары по формированию дополнительного перечня муниципальных услуг. Общее количество участников составило более 300 человек, из них женщин – 41% , мужчин – 59%. Для обеспечения участия граждан и учета интересов социально уязвимых групп населения были проведены фокус-группы, где основной целевой аудиторией выступили социально уязвимые группы населения. 

Запросы и потребности граждан в дополнительных муниципальных услугах были сформулированы в резолюциях, подписанных участниками по итогам фокус-групп и направленных в органы местного самоуправления. Таким образом, было проведено 56 фокус-групп, общее количество их участников составило более 560 человек. В настоящее время продолжается фаза правовой консультативной поддержки (коучинг) органов МСУ юристами и экспертами LBD-консалтинг. Таким образом, по итогам проведенных работ в 14 пилотных муниципалитетах органами МСУ утверждены и функционируют комиссии по фомированию дополнительного перечня услуг, сформированы проекты дополнительного перечня муниципальных услуг (см. также Таблицу 1, где приводится обобщенный перечень проектов дополнительных реестров услуг), которые в настоящее время находятся на стадии проверки соответствия предложенных услуг установленным критериям муниципальных услуг, платности или бесплатности и других процедурных моментов.

Ниже приведены некоторые услуги, предложенные в Джети-Огузском айылном аймаке Джети-Огузского района Иссык-Кульской области для включения в дополнительный перечень:

• Предоставление угля малоимущим одиноко проживающим пожилым гражданам в зимний отопительный период. Данная услуга направлена на поддержку пожилых граждан, участие и проявление заботы о старшем поколении.
• Организация социально-правовых услуг семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Данная услуга направлена на сохранение и продвижение института семьи как основы общества.
• Организация предоставления бесплатного молока детям до 2-х лет из малоимущих семей. Данная услуга направлена на содействие в обеспечении необходимым питанием для общего поддержания здоровья, заботы о детях из малоимущих семей.
• Организация летнего отдыха детей с инвалидностью в летних лагерях. Данная услуга направлена на содействие в социализации детей с инвалидностью, по состоянию здоровья, не имеющих физических и материальных возможностей.
• Организация обеспечения перевозки школьников для участия в спортивных соревнованиях и школьных олимпиадах из числа жителей айыл окмоту. Данная услуга будет способствовать культурному личностному развитию, проявлению приверженности и чувству сопричастности, заинтересованности органов власти в достижениях детей из числа жителей айылного аймака.
• Также стоит отметить, что на каждом этапе проведенной работы особый акцент уделялся максимальному учету интересов местного сообщества, различных социальных групп и, в частности, социально уязвимых слоев населения.

В подтверждение этого, а также для обеспечения устойчивого процесса учета интересов и участия местного сообщества, и, в частности, социально уязвимых групп населения, в процессе формирования местной сервисной политики, институционализации процедуры формирования местных реестров услуг, на местном уровне принимаются местные нормативные правовые акты в сфере предоставления местных услуг, в частности, «Положение о порядке формирования дополнительнго перечня муниципальных услуг». Положение содержит следующие основные моменты:

• порядок формирования запроса на предоставление услуги;
• описание процедур проведения сходов, собраний граждан, сбора заявлений и предложений от НПО и депутатов местных кенешей и т.д.;
• учет интересов социально уязвимых слоев населения;
• порядок обжалования действий/бездействия органов местного самоуправления при формировании местного реестра муниципальных услуг.

Предварительные итоги показывают высокую активность органов МСУ и местного сообщества в проводимой работе в рамках реализации Проекта «Улучшение услуг на местном уровне». Органы МСУ осознают значимость улучшения своей деятельности путем формирования местных реестров услуг, о чем свидетельствует широкий спектр предлагаемых услуг, направленных на разрешение проблем и потребностей на местах, особенно социально уязвимых слоев населения. Также уже достигнутые результаты являются немаловажным фактором, подтверждающим заинтересованность органов МСУ в повышении качества и доступности услуг для всего местного сообщества.        

Эти результаты в дальнейшем дадут возможность распространить наилучшую практику в других муниципалитетах, что в итоге отразится на улучшении и повышении качества жизни во всей республике.В результате тесного взаимодействия и активного сотрудничества всех партнеров в рамках реализации Проекта «Улучшение услуг на местном уровне» заложена основа и созданы условия для улучшения местной сервисной политики и распространения наилучших практик, что способствует повышению качества жизни на местном уровне.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•