Муниципалитет - это триединство территории,
живущего на ней населения и
органа местного самоуправления
- Главная страница /
- Статьи /
- Философия МСУ
Количественная оценка Закона «О местном самоуправлении». Объектный подход
2017-02-07 / Философия МСУ
Частые изменения законодательства о местном самоуправлении говорят о том, что закон перестает соответствовать предмету регулирования, возмoжно также, что сама конструкция и концепция закона не в полной мере соответствуют тому явлению, что скрывается под аббревиатурой МСУ. Крайне не хватает исследования закона и предмета его регулирования, в отсутствие такового можно пытаться применить блиц-методы оценки релевантности закона, например, метод объектного подхода1, используемый в программировании. Метод не дает ответов на все вопросы, но позволяет увидеть не-кий количественный срез закона. В соответствии с методом, вопросы воздействия закона на объекты и содержание статей закона пока останутся за рамками анализа. Анализ будет сконцентрирован только на самом законе как объекте. Закон претерпит «препарирование» со стороны оценщика – будет разложен на составные части и собран обратно. Попытаемся использовать системный подход, вычленить объекты2, установить связи между объектами и вновь представить закон как целостный объектТакже будет использован метод-контент анализа, предметом которого является текстовая информация. Этот метод позволит выявить цели, которые преследовал регулятор при разработке той или иной статьи закона.
Первым шагом является определение объектов, которые упоминаются в законе и на которые распространяется закон. Необходимо найти ключевые объекты системы и объекты, связанные с системой, и провести подсчет этих объектов. В законе указывается, что в систему органов МСУ входят представительный и исполнительный орган. Однако это скорее подсистема, в систему же также входят граждане (сообщества, население) и государственные и иные структуры. Соответственно, именно они станут основой, вокруг которой необходимо будет проводить сбор данных для последующего оценочного анализа закона.Представленная на схеме система органов МСУ – это общее, целостное представление о системе. Переход от общего к частному будет осуществляться путем использования количественного метода. Исходя из данных количественного анализа Закона, выявлено 4 объекта, 11 глав закона и 65 статей, устанавливающих их отношения.
Количественный метод предполагает подсчет количества статей в Законе по отношению к объектам (айыл окмоту, местный кенеш, сообщество, государственные и иные структуры). Объекты, описанные регулятором, вносятся в матрицу, ценность которой в том, что она помогает вычленить из Закона не только объекты, но и отношения между ними. В Законе выделены два ключевых объекта (представительный и исполнительный орган) и два внешних объекта (сообщество и государственные и иные организации), которые имеют непосредственное отношение к системе МСУ.Объекты являются носителями определенного объема полномочий и функций. Они определены регулятором, задача оценки – систематизировать и определить, насколько их функции и полномочия соответствуют реальности? Результатом данного шага является подсчет количества объектов, указанных в Законе, и подготовка матрицы для внесения статей законов в нее по каждому объекту отдельно. Вторым важным шагом является распределение cтатей Закона в матрице по объектам.
Разбросанные по всему закону статьи необходимо собрать по носителям функций и полномочий. Например, Статья 4. «Местное самоуправление» относится к сообществу, так как регулятор описывает, какие действия могут быть совершены сообществом. Статья «Государственная политика в области местного самоуправления» будет отнесена в колонку «Государственные органы», так как в данной статье Закона регулятор описывает точки соприкосновения государственных органов власти и ОМСУ. Есть статьи закона, в которых регулятор описы-вает принципы и гарантии органов МСУ. Эти статьи относятся к двум и более объектам. Они исключены из анализа, так как описывают желаемое состояние (статьи 1 и 2).Проведенная классификация позволяет выяснить, как статьи Закона распределены в количественном отношении между объектами. Количественное распределение статей в Законе также показывает важность того или иного объекта. По результатам проведенного количественного подсчета статей в Законе, регулятор большое количество статей отнес к местному кенешу (42% статей) и меньше всего - государственным организациям (11,8%).
65 статей регулируют отношения системы органов МСУ, из них 42,2% статей регулируют деятельность местного кенеша; 28,9% – айыл окмоту; 17,1% – местного сообщества; 11,8% – государственных и иных организаций и органов. 71,1%статей в законе регулируют отношения местного кенеша и айыл окмоту.То, что местному сообществу посвящено только 17% статей Закона, является очевидной проблемой, так как именно местное сообщество – главный субъект системы местного самоуправления. В иде-але именно местное сообщество должно играть ключевую роль в Законе, для чего необходимо изменить понимание роли сообщества в системе МСУ. Сообщество выступает ключевым работодателем для органов МСУ. Сообщество как работодатель должно иметь рычаги воздействия на органы МСУ, а не наоборот.Представительный орган выступает в роли совета директоров, которому даны полномочия определять приоритетные направления развития территории с учетом мнения населения.
Глава айыл окмоту – это менеджер, управляющий, который должен эффективно управлять ресурсами для улучшения качества жизни жителей айылного аймака. Сообщество как работодатель через инструменты участия граждан в МСУ должно определять политику органов МСУ, реализуемую через представительный и исполнительный органы. Исходя из этой позиции, регулятор и должен формировать статьи закона о МСУ. Анализ структуры глав и взаимосвязанность статей Закона также дает пищу для размышлений и обсуждения. Классификация статей по разным основаниям показывает интересные результаты при анализе Закона. Например, Глава 7. «Порядок регистрации кандидата на должность главы исполнительного органа местного самоуправления». Возникает вопрос: почему процедурный вопрос регистрации кандидата на должность главы айыл окмоту выделен в отдельную главу?
Регистрация – это не концептуальный вопрос, его можно было бы включить в главу «Айыл окмоту» как один из вопросов регулирования деятельности исполнительного органа. Концептуальный характер носит Глава 11. «Правовые гарантии деятельности местного самоуправления».Но когда речь идет о правовых гарантиях, у пользователя Закона возникают вопросы: кто (что) и кому предоставляет правовые гарантии деятельности? какие гарантии сообщество дает системе органов МСУ в отличие от государства? Статья 7 дает сообществам право участия и позволяет разные формы волеизъявления. Однако предложенный набор инструментов курултаи, собрания (сходы), выборы депутатов, нормотворчество – для органов МСУ является лишь инструментом учета мнений и не более того (за исключением нормотворчества). К тому же мнение сообщества носит лишь рекомендательный характер, поэтому Статью 7 нужно либо включить в Главу 9, поскольку речь идет лишь об инструментах учета мнений, либо радикальным образом изменить ее, предоставив сообществу реальные возможности участия в процессе принятия решений.
Неоднозначное отношение вызывает Статья 13.2. «Организациям, не входящим в систему органов местного самоуправления, не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления». В соответствии со Статьей 6, систему органов местного самоуправления образуют местные кенеши и айыл окмоту. Тогда получается, что сообщества, которые, согласно Статье 6, не входят в систему органов МСУ, не могут получить определенные полномочия для реализации своих интересов? А как же быть с аутсорсингом и возможностью органов делегировать исполнение своих полномочий через механизм, например, социального заказа? Почему государство имеет право делегировать полномочия не только органам МСУ, но и НПО, а МСУ не может делегировать определенные полномочия сообществу? Не противоречит ли это статусу местного сообщества как источника власти для местного самоуправления?
Учитывая описанные выше и другие противоречия и вопросы, предлагается структура закона, основанная на объектном подходе. Первые три главы закона должны описывать общие ценностные подходы, ключевые идеи, понятийный аппарат и другие концептуальные вещи. Главы 4-7 должны быть посвящены объектам, носителям полномочий и функций. Глава 8 опишет вопросы, связанные с ресурсной базой системы органов МСУ. Следующим важным шагом является создание базы данных об изменениях и дополнениях в закон.Не менее важно было проследить: как изменяется закон об ОМСУ с течением времени? Как изменения, вносимые в закон, показывают, какие изменения произошли с предметом регулирования? По результатам проведенного количественного анализа, за период с 2011 по 2016 год было внесено 67 изменений и дополнений в Закон. Таким образом, предварительные субъективные выводы, основанные на количественном анализе закона, приводят к необходимости выполнить следующие действия:
- пересмотреть структуру глав закона с точки зрения объектов регулирования;
- выстроить взаимосвязи между главами и статьями Закона;
- провести анализ полномочий и функций по объектам;
- провести анализ определений и понятий по объектам;
- систематизировать статьи Закона по объектам.
Повторимся, что в настоящей статье приведены результаты поверхностного формального объектного анализа. Содержательный анализ статей закона требует более длительного анализа и других методов обработки данных, классификации и т.д. Тем не менее количественная информация дает хороший толчок для последующего анализа статей и систематизации закона с содержательной стороны. Количественный анализ показывает существующие пробелы в законе и необходимость структурирования информации по объектам. Дальнейшим шагом должен стать содержательный анализ закона в целом, с применением объектного подхода.
Похожие материалы:
-
№2-3 / 2017-03-08 МАРАФОН информационных листов
