Муниципалитет Научно-популярный журнал

9 (82) 7 Сентября 2018

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Управление государственными финансами в децентрализованном контексте и условиях перехода к децентрализации

2019-01-15 / Что почитать ?

Что такое управление государственными финансами, и как оно используется в децентрализованной системе и условиях перехода к децентрализации?

 
Профессор Пол СМОУК
 
Управление государственными финансами (УГФ) – это наука и искусство составления бюджета, расходов и учета государственных средств, которое является одним из самых основных элементов реформирования государственного сек-
тора1. УГФ не только помогает обеспечить четкое определение и правильное применение правил и процессов управления государственными ресурсами, предотвратить возможности для коррупции, но и предоставляет гражданам информацию, которую они могут использовать для оценки формирования доходов и эффективности предоставления услуг со стороны государственных органов. Долгое время УГФ являлось сугубо технической областью, но существует растущее понимание того, что политические и институциональные условия могут оказывать сильное влияние на возможность (какой темп и последовательность) и, казалось бы, динамичные реформы УГФ на местах. Проблемы, с которыми сталкиваются на практике, привели к эволюции в мышлении, создавая все более междисциплинарный и прагматичный подход к разработке и реализации реформ в области УГФ. Cangiano, Curristine и Lazare (2013) рассматривают последние изменения в системы управления государственными финансами (не специфические для
развивающихся стран) и обозначают возможные подходы в будущем.
 
 
Пол Смоук является профессором и директором Программы международного развития Департамента Гос у д а р с т в е н н о й Службы имени Роберта Ф. Вагнера Нью-Йоркского университета. Его научные и политические интересы сосредоточены на политической экономии фискальной реформы и децентрализации государственного сектора в развивающихся странах. Он опубликовал много работ по этим темам и работал со многими многосторонними, двусторонними и неправительственными организациями по вопросам развития.
В настоящее время он является старшим научным сотрудником Института развития зарубежных стран и аффи-
лированным ученым Центра по международному развитию и управлению в Urban Institute. Ранее он преподавал в Массачусетском технологическом институте и работал с Гарвардским институтом международного развития.
 
Некоторые формы децентрализации стали почти универсальной практикой в области реформирования государственного сектора в развивающихся странах. Децентрализация обычно понимается как передача государственных функций субнациональным органам управления наряду с сопровождающими структурами, системами и ресурсами. Субнациональные органы власти так же, как и центральное правительство, требуют хорошо структурированной системы управления государственными финансами для обеспечения надлежащего и подотчетного использования государственных ресурсов в достижении целей в области развития. Shah (2007) предоставляет детальное рассмотре-
ние элементов субнациональной системы управления государственными финансами, что включает базовый бухгалтерский учет и отчетность, управление денежными средствами, закупки, управление долгами, внутренний контроль и аудит, а также внешний аудит и оценку эффективности.
 
  • Чтение 1: Cangiano, M., Curristine, T., and Lazare, M. eds. (2013). Управление государственными финансами и возникающая архитектура. Вашингтон, ОК: Международный валютный фонд, 1-17 стр. http://www.imf.org/external/np/exr/bforums/2013/pfm/pdf/excerpt.pdf (введение можно скачать по вышеуказанной ссылке).
  •  Чтение 2: Shah, A. ed. (2007) . Местное управление государственными финансами. Вашингтон, ОК: Всемирный банк, 1-5 стр. http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/06/15/000020439_200706 15110511/Rendered/PDF/399950PAPER0Lo10082136937701PUBLIC1.pdf (полный текст можно скачать по вышеуказанной ссылке дляознакомления с введением и другими разделами).
Какова взаимосвязь между УГФ и реформами по децентрализации?
Реформы УГФ считаются необходимыми для реализации ожидаемой пользы децентрализации из-за их центральной роли в повышении эффективности управления, прозрачности и подотчетности субнациональных органов государственного управления высшим уровням государственного управления и местным органам власти. Хотя реформы УГФ требуют стандартизированных правил и централизованного контроля, некоторая субнациональная автономия также имеет важное значение в эффективной децентрализации. Субнациональные правительства могут быть критическими действующими участниками в успешной реализации национальных реформ управления государственными финансами в странах, которые являются децентрализованными или находятся в условиях перехода к децентрализации. Реформа
УГФ, которая представляет собой нестрогие риски, может способствовать возникновению безответственного поведения в местном управлении государственными финансами, однако, при чрезмерно ограничительном контексте, она может ограничить свободу действий местных органов власти в ущерб децентрализации.
 
Одним из наиболее важных вопросов в субнациональном УГФ является надлежащий баланс между центральным надзором и местной автономией, как это изложено Ter-Minassian (2012).
 
  • Чтение 3: Ter-Minassian, T. (2012). Продвижение эффективной и макроэкономичной фискальной децентрализации: роль центральных финансовых учреждений. В: Децентрализация и меняющаяся роль центральных финансовых учреждений. Манила: Сообщество практики в Азиатском и Тихоокеанском регионе в целях достижения результатов развития, Азиатский банк развития, 25-36 стр. https://wpqr4.adb.org/LotusQuickr/copmfdr/ PageLibrary482571AE005630C2.nsf/$defaultview/8BF45408225FA55048257B6B0013CA29/$Fi le/Decentralization and the Changing Role ofCentral Finance Agencies.pdf?OpenElement
  • Чтение 4: Fedelino, A. and Smoke, P. (2013) Устранение разрывов между управлением государственными финансами и рефор-
    мами фискальной децентрализации в развивающихся странах. In M. Cangiano et al.(eds.) http://www.elibrary.imf.org/page/226
  • Чтение 5: Klingebiel, S. and Mahn, T. (2013). Усиление подотчетности местного самоуправления: как устранить разрыв между децентрализацией и управлением государственными финансами. Краткий обзор работы, проведенной Немецким институтом развития, был опубликован в The Broker Online. http://thebrokeronline.eu/Articles/Strenghtening-the-accountability-oflocal-governance
Каковы некоторые из выдающихся новых тенденций в области пересечения УГФ и реформ в области децентрализации?
1. Каким образом измеряются расходы и доходы местного государственного сектора, и в какой мере они подотчетны?
 
Большая часть деятельности по политике и исследований по вопросам фискальной децентрализации в развивающихся странах была сосредоточена на передаче - форме децентрализации, которая включает в себя передачу полномочий и
функций избранным субнациональным органам государственного управления со значительной автономией. Однако во многих странах государственные услуги предоставляются через другие формы децентрализации, в частности, деконцентрацию (предоставление местных услуг учреждениями высшего уровня управления) и делегацию (предо-
ставление местных услуг правительственными или неправительственными организациями, согласно контракту с правительством).
 
Эти подходы предусматривают иное составление бюджета, финансирование и управленческие механизмы, чем передача полномочий. Например, деконцентрированные расходы, как правило, включаются в бюджет центрального правительства, а не местные бюджеты, что может быть весьма важным. Все эти формы децентрализованного финан-
сирования и предоставления услуг должны способствовать крепкой системе УГФ и в конечном итоге должны работать вместе для достижения хороших результатов в области развития в конкретных местных юрисдикциях. Boex (2012) обсуждает характер и значение более широкого местного сектора и последствия неспособности правильно понять соче-
тание механизмов, используемых для выполнения местных государственных функций.
 
  • Чтение 6: Boex, J. (2012). Изучение измерения и эффективности местного государственного сектора: к классификации местных государственных финансов и сравнение делегированных и деконцентрированных финансов. Вашингтон, округ Колумбия: Урбан Институт. http://www.urban.org/sites/default/files/alfresco/publication-pdfs/412474-Exploring-the-Measurement- and-Effectiveness-of-the-Local-Public-Sector.PDF
Каким образом содействовать финансовой ответственности местных органов власти?
 
Система УГФ имеет важное значение для управления финансами местного самоуправления, но существует также растущее понимание необходимости разработки надежных фискальных рамок ответственности. Роль таких рамок была поддержана, по крайней мере, со времен латиноамериканских субнациональных долговых кризисов 1990-х годов. Так как местные (в частности, городские) органы власти во многих развивающихся странах взяли на себя более значимую роль фискальных и стремятся заимствовать средства для необходимых капитальных вложений, таких, как инфраструк-
тура, растет интерес к улучшению фискальной ответственности.
 
Такие рамки должны быть адаптированы к контексту конкретных стран, и они не достаточны для создания надежной среды для ответственного финансового поведения местного самоуправления, но могут быть важным элементом сильной межправительственной фискальной системы. Liu and Webb (2011) провели обзор международного опыта рамок финансовой ответственности и рассмотрели преимущества и недостатки различных подходов.
 
  • Чтение 7 : Liu, L. and Webb, S. (2011). Законы финансовой ответственности для субнациональной дисциплины. Policy Research Working Paper 5587. Вашингтон, ОК: Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/3354/WPS5587.pdf?sequence=1
Как можно оценить и усилить бюджетную прозрачность и подотчетность местного самоуправления?
Поскольку интерес к участию граждан и гражданской активности в субнациональных государственных делах вырос с развитием тенденций децентрализации и демократизации, растет и импульс для продвижения открытого доступа к информации местного самоуправления и прозрачности бюджета. Большая часть внимания этой теме была на
национальном уровне (например, законы доступа к информации и право на получение информации), но политика децентрализации, которая усиливает ответственность субнациональных правительств, с недавних пор стала привлекать больше внимания вопросам прозрачности на местном уровне. Это включает в себя не только информацию о том, как
местные правительства формируют и расходуют собственные ресурсы, но и о том, как они использовали средства, полученные от высших уровней власти.
 
Такая информация также позволяет гражданам определять степень, в которой опубликованы реализованные планы развития и годовые отчеты местного самоуправления, и имеет потенциал для улучшения подотчетности. Schaeffer and Yilmaz (2008) рассматривают правовые и бюджетные инструменты и процессы, которые усиливают доступность общественности к информации о деятельности местных органов власти. Kroth (2012) рассматривает основные понятия и практики, связанные с прозрачностью субнационального бюджета, а также синтезирует результаты последних
тематических исследований десяти развивающихся стран, по заказу Международного партнерства по бюджету.
 
  • Чтение 8: Schaeffer, M. and Yilmaz, S. (2008) Усиление бюджетных процессов и подотчетности местного самоуправления. Вашингтон, ОК: Всемирный банк. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1297806
  • Чтение 9: Kroth, V. (2012). Субнациональная бюджетная прозрачность: анализ пилотных исследований. Вашингтон, ОК: Международное партнерство по бюджету. http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Subnational-Synthesis-Paper_final.pdf

Вопросы для обсуждения

  • Каков статус УГФ и реформ децентрализации в вашей стране? Является ли одна из реформ более продвинутой, чем другие?
  • Существует ли формальный фокус на реформах УГФ на субнациональном уровне или реформах в области децентрализации на местном уровне управления госу-дарственными финансами? Скоординированы ли усилия каким-либо образом? Соответствуют ли они в значительной степени или существуют косвенные конфликты в основной политике и практике?
  • Как сформировала политико-экономическая среда, характер, прогресс и отношения между УГФ и реформами по децентрализации? Какие национальные и местныt политические и бюрократические динамики (акторы/факторы) повлияли на дизайн этих реформ, и как они были реализованы на национальном и местном уровнях?
  • Учитывает ли политика УГФ и децентрализации структуры более крупного местного государственного сектора передачу полномочий, деконцентрацию и передачу? Каковы последствия ответа на этот вопрос?
  • Были ли предприняты усилия по содействию фискальных рамок ответственности? Если да, есть ли ощущение того, насколько хорошо они были разработаны (ссоответствующим балансом между центральным надзором и местной автономией)? Применяется ли это на практике?
  • Какие усилия были предприняты для обеспечения прозрачности субнационального бюджета и подотчетности? Были ли они приняты в основном центральными или местными органами власти? Используются ли они эффективно?