Муниципалитет Научно-популярный журнал

10 (120) 4 Октября 2021

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Что такое «МАСТЕР-ПЛАН»?

2019-03-06 / Пространственное планирование

О термине «мастер-план». Термин «мастер-план» употребляется в разных значениях. В англоязычной профессиональной литературе он обозначает то, что в русском языке обычно называется «проектом планировки территорий» или «архитектурно-градостроительной концепцией».

Речь идет о градостроительном решении района, квартала или участка, на которых проектируются различные здания и комплексы. Такие проекты часто сопровождаются трехмерными видами с объемными решениями или «конвертами», определяющими пространственные рамки для размещения объектов. Также «мастер-планами» называют стратегические документы пространственного развития, которые могут носить и комплексный, и отраслевой характер. К первому типу относится, например, мастерплан Дубаи или Осло (Dubai 2020 Urban Masterplan и Master Plan Oslo Towards 2025), ко второму типу – мастер-план развития подземной инфраструктуры Хельсинки (Underground Master Plan for Helsinki). Как мы видим, в разных случаях это слово пишется по-разному: Masterplan и Master Plan. В русском языке его же сейчас, как правило, пишут через дефис – «мастер-план». Во многом благодаря известному голландскому урбанисту Кейсу КРИСТИАНСЕ, чья компания KCAP Architects & Planners в 2010 году разработала стратегию пространственного развития Перми – фактически первый в отечественной практике городского управления документ такого рода. КРИСТИАНСЕ назвал его «Стратегическим мастерпланом». И пошло-поехало. В среде российских урбанистов и городских управленцев термин быстро приобрел то значение, которое в него заложила KCAP. Это подтверждают высказывания руководителей российской столицы. О том, что Москве нужен мастер-план, неоднократно заявлял Марат ХУСНУЛЛИН. При этом заместитель мэра употребляет этот термин в значении, близком по смыслу к стратегии пространственного развития. В докладе, сделанном на сессии «Мастер-план – новая пространственная политика» 4 декабря 2012 года в рамках МУФ, сетуя на некомплексный характер генерального плана, ХУСНУЛЛИН, в частности, заявляет, что столице нужен документ, учитывающий социально-экономические реалии, а также способный заложить принципы сохранения и развития территорий Москвы1 . В сессии принимали участие Сергей КУЗНЕЦОВ, главный архитектор Москвы, и Карима НИГМАТУЛЛИНА, и.о. директора НИиПИ Генплана, использовавшие термин «мастер-план» в том же контексте. Такое же словоупотребление вошло в обиход экспертного сообщества. К примеру, в июне 2013 года на конференции «Городское развитие в современных условиях: общество, власть, профессионалы» состоялась дискуссия с говорящим названием «Мастер-план – стратегическое видение». Организаторами мероприятия выступили Высшая школа урбанистики НИУ ВШЭ совместно с НП «Объединение планировщиков». В разговоре, который модерировал один из авторов данного исследования, приняли участие декан Высшей школы урбанистики Александр ВЫСОКОВСКИЙ, руководитель бюро «Яузапроект» Илья ЗАЛИВУХИН, известные специалисты по городскому развитию Андрей ГОЛОВИН (Пермь) и Юрий КОРЯКИН (Самара). И все они употребляли слово «мастер-план» в значении, близком к стратегии пространственного развития. Мы даем следующее определение этому понятию.

Мастер-план – стратегия пространственного развития, содержащая выраженную градостроительную компоненту, разрабатываемая публичной властью при участии представителей различных групп интересов.

Данная стратегия служит, во-первых, для предъявления комплексного видения, каким должно быть место в отдаленном будущем; во-вторых – для формирования общественного консенсуса относительно целей, повестки и направлений развития; в-третьих – для определения ресурсов и механизмов достижения поставленных целей; в-четвертых – для подготовки среднесрочных документов оперативного планирования. Разрабатывается параллельно со стратегией социально-экономического развития либо интегрируется с ней в единый документ.

В данном контексте лучше предварять слово «мастер-план» определением «стратегический». Но мастер-план – это не стратегия пространственного развития вообще, а ее разновидность. Особенность документа – развитая градостроительная компонента. Он рассматривает морфологию и типологию различных сред, зон и видов застройки, и это отличает его от, скажем, пространственной стратегии развития государства. Впрочем, к такого рода дефинициям надо относиться с известной осмотрительностью. Понятия, связанные с градостроительной и вообще проектной деятельностью, тяготеющей в последние годы к довольно высокой степени эволютивности, склонны впитывать различные оттенки, меняющие первоначальный смысл. Хорошей иллюстрацией этого служит бытование в наших палестинах такого слова, как «дизайн». В стратегическом планировании мастер-план является продуктом стратегического пространственного планирования. Такое планирование носит долгосрочный характер и ориентируется на ограниченное число целей и задач. В процессе стратегического планирования, любого, не только пространственного, речь всегда идет о выборе или ограничении – это неизбежно, когда для достижения желаемых результатов не хватает ресурсов. Для того чтобы отфильтровать первостепенное от вторичного и необязательного, требуется, с одной стороны, провести анализ внутренней и внешней среды, оценить имеющиеся риски и потенциалы, а с другой – сформировать общее видение того, что желательно получить на выходе. Второе предполагает цели, которые опираются на определенные принципы и ценности – без них стратегия не работает. Чтобы установить приоритеты, необходимо иметь четко сформулированную идеологию. Стратегия может быть комплексной или частной, отраслевой. От этого зависит количество вопросов, затрагиваемых в ходе анализа. Нередко разработка документа подразумевает рассмотрение различных сценариев развития или стратегических альтернатив. Это, кстати, предусмотрено Градостроительным кодексом Москвы в отношении генерального плана столицы (ст. 25, п. 3.2). Если стратегия – реальный инструмент управления, необходима система оценки действенности предпринимаемых мер. Такая система, как правило, строится на основе ключевых показателей эффективности (КПЭ). По результатам этой оценки стратегия может быть пересмотрена или актуализована. Весь этот алгоритм в разных вариациях описан в литературе по стратегическому планированию. Его же придерживается большинство разработчиков подобных документов1 . Стратегия занимает верхний этаж в иерархии документов планирования. Иерархия планирования в бизнесе имеет три уровня: стратегирование, программирование, бюджетирование. В системе пространственного планирования стратегия также венчает систему из трех этажей. На втором располагаются среднесрочные документы – планы землепользования (land-use plans) для всей территории города, агломерации или региона (в частности, генеральные планы), а на самом нижнем – инструменты текущей градостроительной деятельности: планировки отдельных зон и участков, а также нормативы, стандарты, регламенты и пр. При всем сходстве механизмов, применяемых бизнесом и публичной властью, в том числе в процессе пространственного планирования, имеется одно существенное различие. В противоположность бизнесу, публичная власть взаимодействует с самым разнообразным кругом групп и лиц: жителями, экспертным сообществом, представителями деловых кругов, НКО и пр. Любая стратегия, разрабатываемая и предъявляемая от ее лица, должна быть инструментом консолидации общества. Она может также рассматриваться как своеобразное общественное пространство нового типа – платформа широкого диалога с использованием самых многочисленных техник и средств вовлечения граждан. Стратегическое пространственное планирование становится, таким образом, планированием коммуникативным. Изучив мнения авторитетных авторов2 , можно определить суть этого термина следующим образом:

Стратегическое пространственное планирование – это комплексный процесс, инициируемый и организуемый публичной властью с активным вовлечением различных групп интересов. В ходе стратегического планирования в соответствии с четко артикулированным и ограниченным набором целей и задач формулируется видение того, каким должно стать место в отдаленном будущем, а также вырабатываются принципы и механизмы, обеспечивающие долгосрочное развитие данного места в соответствии с избранной перспективой.

С одной стороны, стратегическое планирование апеллирует к широкому консенсусу, а с другой – такой консенсус должен достигаться на основе ограниченного набора целей и задач. Кто призван отбросить множество идей, поступающих от разных игроков, и сделать стратегический выбор – остановиться на нескольких основных вопросах? Часто такую роль берет на себя первое лицо публичной власти, подтверждая тем самым свою роль общественного лидера. Так происходит в мегаполисах, лидирующих в международных рейтингах по своему геополитическому весу, а также по качеству среды. Лицом консультации по «Большому Парижу» стал президент Франции Николя САРКОЗИ, а пространственных стратегий Лондона, Нью-Йорка и Сеула – такие популярные мэры, как Борис ДЖОНСОН, Майкл БЛУМБЕРГ и Ли МЕН БАК. Стратегии инициировали и издавали именно они, предваряя эти документы преамбулами, написанными от своего имени. Мастерплан обретает черты политического соглашения, подкрепленного авторитетом первого лица.

Характеристики стратегического мастер-плана Исходя из вышесказанного, можно выделить основные характеристики мастер-плана. 1. Как любая стратегия мастер-план опирается на определенное целеполагание и фокусируется на ограниченном количестве приоритетов. Таких приоритетов обычно бывает не менее четырех и не более шести. 2. Имеет две отправные точки. Во-первых, это ценности и принципы, складывающиеся в общее видение. Во-вторых, анализ социально-экономического, геополитического, технологического и иных контекстов, позволяющий выявить угрозы и потенциалы развития. 3. Имеет комплексный характер. Учитывает различные аспекты жизнедеятельности города, включая социальную, экономическую, экологическую, культурную и иные сферы. 4. Подразумевает активный и разнообразный диалог с многочисленными стейкхолдерами городского развития. Отсюда ясность, доходчивость и наглядность документа, делающие его понятным широкой аудитории. 5. Является не техническим, а политическим документом, формулирующим видение и намерения публичной власти относительно пространственного развития города. 6. Носит долгосрочный характер. Ориентируется на преобразования в отдаленной перспективе – от 15 лет и более. Нередко также включает набор первоочередных мер или «быстрых побед», сообщающих преобразованиям наглядность и позволяющих почувствовать скорые улучшения. 7. Является рамочным документом. Задает направления развития, которые конкретизируются в других документах. Как правило, не носит директивного характера и не имеет статуса закона. 8. Затрагивает и вопросы проектирования, и вопросы управления. При этом определение механизмов развития играет в пространственных стратегиях все более весомую роль. 9. Ориентирован главным образом на оптимизацию имеющихся ресурсов, а также привлечение новых. Лучше приспособлен для работы с уже сложившейся средой, нежели для создания принципиально новой. 10. Как правило, имеет механизмы оценки результатов. Подразумевает мониторинг и периодическую актуализацию. Содержит целевые установки и ключевые показатели эффективности (КПЭ). Довольно свободный формат стратегического мастер-плана отражает ориентированность документа в первую очередь не на проекты, а на процессы. В том числе и на вовлечение по возможности широкого круга игроков в подготовку стратегии, и на ее гибкий пересмотр и актуализацию. Современное пространственное планирование – это творческий процесс. Как отмечают Луис АЛЬБРЕХТС и Алессандро БАЛЬДУЧЧИ, он не является стандартизированным и шаблонным: «Нет, это набор понятий, механизмов и инструментов, который должен тщательно подбираться для каждого конкретного случая, в зависимости от поставленных целей»1 .

Чем мастер-план отличается от генплана?

Мастер-планы нередко путают с документами территориального планирования, в частности, с генеральными планами, устанавливающими основные параметры и характеристики различных зон города, а также отображающими объекты линейной инфраструктуры. Однако между мастер-планом и генеральным планом существуют важные различия, которые имеют тенденцию не сглаживаться, а увеличиваться. Не в последнюю очередь это свидетельствует о необходимости наличия обоих документов для управления развитием территорий. Главные различия касаются назначения документов, степени их детализации и юридической силы. Генеральный план является прежде всего документом, регулирующим вопросы землепользования. На его основе разрабатываются ПЗЗ, проекты планировок территорий, градпланы отдельных участков и пр. Он охватывает всю территорию поселения сплошным зонированием и обладает статусом за кона. Стратегический мастер-план в первую очередь определяет повестку и инструменты пространственного развития. Он апеллирует к долгим срокам, свободным и относительно недетализированным форматам, а также к согласительным механизмам в противовес директивным. Последний документ старается восполнить то, чего так не хватает генеральным планам. Во многом, как сказано выше, эти документы контрастируют между собой и в то же время дополняют друг друга. 1. Генпланы умеют ограничивать, но не научились стимулировать. Мастер-план рассматривается как импульс для запуска позитивных изменений. 2. Генпланам недостает комплексности. Стратегические мастер-планы стремятся в необходимой мере учитывать социально-экономическую, геополитическую и экологическую проблематику. 3. Установленные законодательно форматы генеральных планов, а также процедуры их согласования и утверждения, делают эти документы недостаточно гибкими и адаптивными. Стратегическое мастерпланирование – динамичный и креативный процесс. 4. Генплан не концептуальный, а оперативный документ. Его главная задача – регулировать размещение тех или иных объектов и служить базой для разработки градостроительной документации. Стратегическое планирование апеллирует к образам, принципам и идеям. Его цель – дать возможность осознать, каким может и должен быть город и как достичь желаемого результата. 5. Генпланы носят узкопрофессиональный характер. Их язык не понятен обывателям. Они вовлечены в разработку генпланов формально – когда документ уже готов, единым аккордом проводятся публичные слушания. Стратегический мастер-план нацелен на вовлечение широкого круга стейкхолдеров: и в период обсуждения повестки развития, и в период рассмотрения документа. Разница между этими документами иллюстрирует смещение в форматах нарративов, усваиваемых широкой аудиторией. Этот сдвиг сначала был уловлен в живописи и кино, а затем начал активно обыгрываться на телевидении и в интернет-коммуникациях. Речь идет о рассеивании и дроблении восприятия современного человека с тенденцией к замещению панорамного видения мозаичной или пиксельной картиной мира. Подобно тому как в кинематографе последовательный ход камеры вытесняется в 1920-х годах техникой монтажной склейки кадров1 , сплошной и всеохватный характер карт генерального плана сменяется в стратегии отдельными «ракурсами», на которых акцентируются разработчики. Они не преследуют цели сказать обо всем. Стратегический мастер-план – это документ о самом важном. В свет его прожектора попадают лишь избранные темы и вопросы. Такая избирательность созвучна и характеру современного мегаполиса, который сложно воспринять целиком не только из-за огромного размера, но и из-за раздробленности, связанной как со множеством различий между районами разновременной застройки, так и с разделением на части линиями транспортных магистралей, «пальцами» зеленых зон и ареалами промтерриторий.

Стратегический мастер-план как инструмент

Какова же инструментальность стратегического мастер-плана? Какие задачи он призван решать в сфере городского управления?

Мы считаем, что данный документ может выполнять как минимум роль пяти инструментов:

• инструмента координации;

• инструмента прогнозирования;

• инструмента вовлечения;

• инструмента маркетинга;

• инструмента политики.

На основании этого набора в настоящей работе производится оценка эффективности стратегических мастер-планов городов мира, а также возможного места документа в системе градостроительного проектирования Москвы. Что же мы подразумеваем под такими инструментами?

Быть инструментом координации. Назначение: способствовать долговременным согласованным действиям различных органов власти по решению определенных целей и задач в сфере городского развития. Как инструмент координации мастер-план призван обладать следующими основными характеристиками:

• ясностью и продуманностью целей и задач;

• ориентированностью на определенные механизмы управления;

• простотой трансляции целей и задач в руководстве к действию: госпрограммы, градостроительные документы и пр.;

• наличием целевых показателей, на основе которых можно выстроить систему контроля.

Быть инструментом прогнозирования.

Назначение: способствовать эффективному распоряжению реальными и потенциальными ресурсами во времени и пространстве. Основные качества мастер-плана как такого инструмента: • наличие целостного представления о существующей и будущей ресурсной базе; • выстраивание четкой системы приоритетов; • комплексность: взаимная увязанность социально-экономических и пространственных показателей. Как следствие, возможность выстраивать модели, в том числе параметрические.

Быть инструментом вовлечения. Назначение: служить платформой широкого общественного консенсуса. Основные качества мастер-плана в этом смысле должны быть такими: • наличие разделяемых различными стейкхолдерами принципов и ценностей, служащих основой развития; • привлекательное видение, способное транслироваться в медийных форматах: Интернет, печатные медиа, выставки и пр.; • ясность, доходчивость и наглядность для широкой аудитории; • создание предпосылок для общественного контроля за ходом реализации стратегии посредством открытой системы мониторинга градостроительной деятельности.

Быть инструментом маркетинга. Назначение: способствовать привлечению в город внешних ресурсов. Основные качества: • ясное позиционирование города в существующем геополитическом и экономическом контексте; • акцент на сильных сторонах, преимуществах и особенностях в международной, региональной или национальной конкуренции за ресурсы; • приоритет стимулов перед ограничениями; • информационная прозрачность; • привлекательная и понятная с точки зрения международной аудитории «упаковка».

Быть инструментом политики. Назначение: способствовать укреплению авторитета и легитимности власти. Желательные свойства: • трансляция основных положений стратегии от первого лица; • акцент на социальных приоритетах; • четкость и ясность проводимой политики; • наличие мер, позволяющих добиться быстрых и ощутимых результатов. Сложенные вместе эти пять инструментов позволяют сделать стратегический мастер-план максимально эффективным – как в смысле управления, так и в смысле коммуникации. Акцент на том или ином аспекте, обусловливающем характер мастерплана, зависит от ориентации публичной власти. Несмотря на всю условность разделения на «правых» и «левых», принято считать, что первые уделяют большее внимание вопросам управления, а вторые – учету интересов как можно более широкого круга граждан. В то же время стимулирование жителей к участию в развитии города имеет вполне понятную прагматическую сторону. Во-первых, с развитием средств интерактивной коммуникации каждый человек может легко транслировать в медиапространстве собственные наблюдения и мысли. И было бы недальновидно не использовать этот ресурс для сбора и идей, и информации о том, что происходит на местах. Вовторых, налоги, уплачиваемые жителями, приобретают все больший вес в городском бюджете1 . Разделение издержек по управлению городом подразумевает более чуткое внимание к чаяниям жителей как фактических соинвесторов городского хозяйства.

От экстенсивного к интенсивному развитию

Формат генерального плана возник во времена активного роста городов, подкрепленного массированной застройкой ранее не урбанизированных территорий. И по сей день данный документ лучше всего применим, когда речь идет о строительства «с нуля». Этот «генетический код» генплана определяет его сильные стороны как крепко сбитого проектного документа, увязывающего развитие транспортной и инженерной инфраструктуры с функциональными и количественными показателями (в основном касающимися объемов застройки). Одновременно такое происхождение – причина недостатков генплана: некомплексности, которая сочетается с неподкрепленностью заявленных мер возможностям бюджета и привлечения инвестиций. Обширные планы по созданию инфраструктуры зачастую оказываются прикрытием проектов нового жилого строительства: кварталы в чистом поле строятся быстро, а вот создание школ, детских садов и удобных транспортных связей с остальным городом откладывается на долгий, порою неопределенный срок. Стратегический мастер-план, прежде всего, – это средство оптимизации. Он ориентирован на работу в существующем контексте. Это показывают принципы, заложенные в стратегиях пространственного развития самых разных городов. В частности, Амстердам, Берлин, Ванкувер, Мельбурн провозглашают принцип компактного города, подразумевающий уплотнение уже урбанизированных территорий, а не разрастание застройки вширь. Такой подход, например, подразумевает установку на определение в регламентах не максимальной, а минимально разрешенной плотности участков (Большой Париж). Или меры стимулирования «вторичного девелопмента» (Нью-Йорк, Чикаго). Или ориентацию на смешанную застройку (Нью-Йорк) и развитие общественного транспорта, при котором новые объекты должны строиться в радиусах шаговой доступности от остановок (Берлин, Ванкувер, Копенгаген и пр.). Можно сформулировать этот принцип по-другому: сначала инфраструктура, а затем девелопмент. Еще один принцип – сохранение городской самобытности, провозглашенное в Сингапуре. Он тесно переплетается как с сохранением городских сообществ, так и наследия, особое внимание которому уделяется в самых разных городах – от НьюЙорка до Шанхая. Стратегический мастер-план – документ эпохи эволюционного развития, а не взрывного роста. Отсюда и его особенности. Ориентированность на диалог с жителями не в последнюю очередь диктуется тем, что на застроенных территориях, в отличие от «целинных», всегда существует кто-то со своими правами и интересами. Приоритет механизмов управления над механизмами проекта объясняется тем же. Если город сложился, проектировать его уже не надо, но необходимо регулировать развитие. Уплотнение города – а именно на это, как мы увидим, нацелены многие стратегические мастер-планы – в условиях дефицита ресурсов, прежде всего финансовых и энергетических, – рациональный процесс, позволяющий существенно экономить на всем. Точнее почти на всем – кроме мозгов и времени.

Алексей МУРАТОВ Из книги «Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим».

Печатается с разрешения правообладателя – КБ «Стрелка», Москва, 2014 г.