2020-02-04 / Услуги МСУ

Гуляим ШАМШИДИНОВА, специалист по лучшей практике Проекта ГГПОМСУ

Важным событием для Кыргызской Республики стало принятие Кодекса о нарушениях, ставшего главным юридическим документом, устанавливающим правила поведения и взаимоотношений людей в обществе. Большую роль в урегулировании нарушений Кодекса стали играть органы МСУ, что потребовало от них новых знаний и навыков. Как это происходит на практике, можно увидеть на примере Ленинского АА Аламудунского района Чуйской области и Ленинского административного района города Бишкека, куда в ноябре 2019 года, с целью изучения опыта, приехали представители целевых МСУ Проекта ГГПОМСУ из Ошской, Нарынской и Чуйской областей. Организаторами поездки стали Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений (ГАМСУМО) при поддержке Проекта ГГПОМСУ.

В качестве экспертов выступили представители Главного управления информационных технологий (далее – ГУИТ) МВД, органов МСУ Ленинского АА и мэрии города Бишкека, в том числе с участием независимого эксперта с ОФ ЦАИ «Ларк» и сотрудников Проекта ГГПОМСУ. Всего в поездке приняли участие 55 человек, включая 20 женщин. Основная цель мероприятия – обмен опытом между представителями органов МСУ с целью усиления их потенциала в вопросах организации деятельности, функционирования и правоприменительной практики Комиссий по нарушениям (далее – Комиссия) органов МСУ по рассмотрению дел о нарушениях и обучению уполномоченных лиц составлять протоколы о нарушениях.

Кодекс КР о нарушениях (далее – Кодекс) официально вступил в действие 1 января 2019 года. При этом 31 статья Кодекса непосредственно касается деятельности органов МСУ, которые должны создавать Комиссии с целью профилактики нарушений. За период совместного сотрудничества Проекта ГГПОМСУ с органами МСУ целевых муниципалитетов с их стороны всегда поступало много вопросов о работе комиссий (Комиссии по нарушениям), но с момента введения в действие Кодекса, вопросов стало намного больше. Проект ГГПОМСУ совместно с ГАМСУМО ранее провели обучение по применению Кодекса для всех органов МСУ во всех областях страны. Тем не менее Комиссии по нарушениям эффективно работают в единичных органах МСУ, в большинстве муниципалитетов Комиссии работают формально, члены Комиссий недостаточно понимают свои полномочия, не могут наладить совместную работу с РОВД, установить и работать с базой данных ЕРН (Единый реестр нарушений), соответственно, не могут оформить Протоколы о нарушениях (далее – Протокол).

Доступ органов МСУ к базе ЕРН

Эксперт ГУИТ МВД КР старший инспектор Шумкарбек АДАМКУЛОВ отметил, что время обязывает принимать меры по оптимизации и автоматизации деятельности всех госорганов и органов МСУ. На основании статьи 311 части 7 Кодекса, с января 2019 года была создана электронная база ЕРН, закрепленная ПП КР Положением «О порядке ведения единого реестра нарушений» за № 603 от 21.12.2018 года. В этом ЕРН есть все типовые образцы процессуальных документов: определения, извещения и др. Каждый случай составления Протокола уполномоченный орган заносит в базу ЕРН, которой сегодня пользуются 29 государственных органов. Все органы МСУ утвердили составы Комиссий и перечень уполномоченных лиц для составления Протоколов, получили логины и пароли для доступа к системе ЕРН. В МВД зарегистрировано более 300 тыс. нарушений, в том числе органами МСУ, по стране зарегистрировано более 1500 Протоколов.

Но из-за отсутствия технической инфраструктуры в самих органах МСУ в настоящее время Протоколы регистрируются в территориальных органах внутренних дел республики (РОВД), где открыты кабинеты и установлены компьютеры для доступа к системе ЕРН, а специально обученные сотрудники РОВД оказывают содействие органам МСУ при регистрации Протоколов.

По мнению юристов, в частности, руководителя Проекта ГГПОМСУ Бекболота БЕКИЕВА, такая практика не является окончательным решением вопроса, так как в функциональных обязанностях сотрудников РОВД нет такой обязанности – помощь органам МСУ в регистрации Протокола в базе ЕРН, штатной единицы «специалист ЕРН» в РОВД не предусмотрено. Например, есть случаи, когда представители органов МСУ обращались к сотрудникам РОВД, но никто не смог помочь. Получается, что муниципальный служащий должен уговаривать госслужащего помочь в этом вопросе. Нужно четко определить, кто за что отвечает, чтобы работала система, в рамках которой каждый выполняет свою работу, ответственно принимает юридически значимое решение. Это особенно важно потому, что в случае нарушения речь идет об ограничении прав человека путем изымания какойто части его имущества. Нужен четкий механизм, порядок и процедуры должны быть четко отработаны.

Опыт работы Комиссии по рассмотрению дел о нарушениях и лиц, уполномоченных составлять протоколы о нарушениях

Работа Ленинского АА в этой сфере началась с изучения депутатами местного кенеша проекта Типового положения о комиссии по рассмотрению дело нарушениях. Затем кенеш утвердил состав Комиссии из 9 человек, куда вошли депутаты, муниципальные служащие, члены местного сообщества. Избрали председателя, заместителя и секретаря. Для обеспечения деятельности Комиссии орган МСУ выделил кабинет в здании айыл окмоту, предоставил оргтехнику. Проект ГГПОМСУ обучил членов Комиссии, а МВД установило соединение с базой данных ЕРН, где регистрируются Постановления и Протоколы о нарушениях. За период деятельности Комиссии по результатам подомового обхода было выдано более 50 предупреждений, например, в отношении выброса и сжигания мусора, нецелевого использования питьевой воды, неправильного благоустройства территории и др. Таким образом Комиссия сначала проинформировала население о возможности применения штрафных санкций в случае повторного нарушения. По мнению оператора- секретаря Комиссии Тахмины НАДЫРОВОЙ, лучше сначала предупредить, это помогает человеку вовремя остановиться и впредь не допускать нарушений. Пока в практике Ленинского АА отмечен лишь один пример применения штрафных санкций: основанием для открытия производства по делу о нарушениях послужило заявление жителей по факту повреждения муниципальной дороги. На месте совершения нарушения уполномоченным лицом был составлен Протокол на основании статьи 119 части 1 Кодекса: повреждение дороги/улицы, находящейся в муниципальной собственности, путем самовольного установления «лежачего полицейского» без получения разрешительных документов. Нарушитель сначала не был согласен с Протоколом, этот факт был подробно описан в самом Протоколе, который был передан Комиссии на рассмотрение, в течение 24 часов (по закону) Протокол был зарегистрирован в базе данных ЕРН. После необходимых процедур на заседании Комиссии было рассмотрено дело о нарушении и вынесено Постановление в отношении гражданина о наложении взыскания в виде штрафа в размере 5500 сомов, на основании части 1 статьи 119 Кодекса о нарушении. В течение 10 дней нарушитель произвел оплату штрафа на счет местного бюджета. Это показательный пример работы Комиссии в условиях сельского муниципалитета: как необходимо осуществлять процедуры по взысканию штрафа, поскольку в сельской местности, по мнению многих, очень сложно применять данные процедуры с учетом ментальности населения, когда все друг другу родственники, друзья, соседи. Комиссии легче применить штраф, так как она несет полную коллегиальную ответственность за принятые решения, поэтому исключаются случаи, когда члены Комиссии «прощают» нарушителя (друга или родственника). Кроме того, надзорный орган имеет право проверить деятельность Комиссии, а решение дисциплинарного характера по нарушениям в работе Комиссии, вплоть до уголовного, может принимать прокуратура.

Активно работает аналогичная Комиссия в Ленинском административном районе Бишкека. В течение 2019 года составлено более 600 Протоколов, наложено штрафов на сумму 3455500 сомов, из них 45% взыскано в местный бюджет на сумму 1500000 сомов. По словам Чынгыза ТАБЫЛДИЕВА, руководителя Аппарата муниципальной администрации мэрии города Бишкека по Ленинскому административному району: «Основная цель работы Комиссии заключается не в применении мер по взысканию штрафов, а в предварительной разъяснительной работе среди населения. Важно напомнить гражданам о необходимости соблюдения правил поведения в общественных местах, принимая во внимание их проблемы и возможности, а потом только принимать меры», – считает руководитель аппарата.

Мэрия Бишкека первой внедрила механизм работы Кодекса, Распоряжением утвердила составы четырех Комиссий в структурных и территориальных подразделениях, определила перечень должностных лиц в количестве 120 человек, наделенных полномочиями составлять Протоколы, накладывать взыскания. К системе ЕРН подключены все 4 муниципальные администрации мэрии Бишкека и санитарно-экологическая инспекция (СЭИ). Присвоены логины и коды 10 регистраторам ЕРН и коды в системе ЕРН 120 должностным лицам. Больше всего Протоколов по штрафам налагаются СЭИ по статье 70 «Нарушение правил благоустройства территории», а также по статье 71 «Выброс и сжигание мусора» и по статье 74 «Полив зеленых насаждений питьевой водой».

Если говорить о сложностях в работе с Кодексом, то город Бишкек прежде всего столкнулся с проблемами администрирования штрафов, были случаи, что суммы штрафов уходили в Республиканский бюджет, возникали проблемы при установлении личности нарушителя, были сложности при выдаче логина и пароля новым сотрудникам, плохая интернет-связь или ее отсутствие, проблемы в процессе взыскания штрафов.

СЭИ г. Бишкека осуществляет свою деятельность в рамках Кодекса и через документ, утвержденный городским кенешем, – «Правила благоустройства города Бишкека», где прописаны все шаги – как должны сохраняться санитарные нормы в пределах города всеми субъектами. Такой документ должен быть в каждом органе МСУ, эту деятельность осуществляет муниципальная служба, поэтому стоит в ряду гражданских, где доказательной базой при составлении Протокола, одной из основных, в обязательном порядке должны быть фотоматериалы по факту нарушения. СЭИ г. Бишкека привела несколько примеров составления Протоколов, например: по факту нарушения 70 статьи «Антисанитария и выброс бытового мусора в неустановленных местах» в одном из крупных торговых маркетов, по факту нарушения 71 статьи «ОсОО выбросило производственный мусор»; по статье 120 «Невыполнение требований производственных работ на дорогах» организация не выполнила правила безопасности при строительных работах на тротуаре, по этой же статье были такие нарушения, как «распашка участка», когда в любом месте на территории муниципальной собственности нарушители ведут какие-либо раскопки; а также порубка деревьев и порча зеленых насаждений путем вывешивания объявлений-табличек на гвоздях; спуск канализационных сточных вод в арычные каналы; частные строительства без разрешения убирают дорожные бордюры для подъездных путей и др. Эти примеры дали возможность участникам обмена наглядно увидеть опыт взыскания штрафов по наиболее распространенным видам нарушений, которые могут быть актуальными не только на городских территориях, но и в сельской местности. По словам ТУРСУНОВА Марата, начальника МТУ № 2 мэрии города Бишкека, важной частью в работе Комиссии является процесс информирования, поэтому в первую очередь Комиссией выслано более 300 уведомлений с предупреждениями, проведена разъяснительная работа, и на каждом информационном стенде вывешены необходимые документы о правилах работы в рамках Кодекса, какие санкции будут применятся и т.д.

Отдельной темой обсуждения стал вопрос членства в Комиссии: 1) это общественная нагрузка, есть риск того, что в ней могут оказаться некомпетентные люди, принимающие неправильные решения; 2) в селе на эту деятельность сложно найти людей, нехватка кадров даже в АО, не говоря уже о юристах или людях с высшим образованием, поэтому в Комиссиях работают даже пенсионеры преклонного возраста; 3) в основном членами Комиссии и уполномоченными лицами являются сотрудники АО или мэрии, но у них есть свои основные обязанности, многие не желают работать в Комиссии, приходится им навязывать общественную нагрузку. Важно помнить, что наведение порядка внутри сообщества – это важная задача органов МСУ, им нужен рычаг воздействия на нарушения, без этого в городах и АА будет полный беспорядок. Органы МСУ наделены полномочиями и правом использовать этот механизм для установления порядка и правил поведения людей в местах проживания, путем применения штрафных взысканий. Поэтому нужно максимально использовать все человеческие ресурсы на местах в рамках законодательства. 

Советы органам МСУ по организации работы Комиссий по нарушениям

• 1. Согласно статье 312 Кодекса, орган МСУ прежде всего своим Распоряжением официально определяет перечень должностных лиц, уполномоченных составлять Протоколы. Важно помнить, что уполномоченное лицо – это ответственная должность, согласно административным процедурам, только это лицо будет привлечено для участия в суде, если дело дойдет до этого. А члены Комиссии имеют право только рассматривать Протокол в тех случаях, когда нарушитель не согласен с Протоколом.
• 2. В 311 статье Кодекса указано, что в случае отказа нарушителя от предоставления документов, уполномоченное лицо имеет право доставить его в здание уполномоченного органа (айыл окмоту). В Кодексе нет такого понятия, как «принудительный привод», там говорится
• только о двух взысканиях: о штрафе либо о предупреждении. В случае игнорирования требований, у уполномоченного лица есть право «доставить» нарушителя в АО только с однойединственной целью – установления личности нарушителя, при этом время задержания не должно превышать более трех часов.
• 3. В случае признания нарушителем своей вины и предъявленным взысканиям за нарушение, уполномоченное лицо на обратной стороне Протокола выносит Постановление о наложении взыскания. Если же нарушитель отказывается, то уполномоченное лицо не имеет права налагать взыскание, дело передается на рассмотрение Комиссии.
• 4. Согласно статье 342 Кодекса, суммы от взыскания штрафов поступают в республиканский или местные бюджеты. Органы МСУ обладают полномочиями рассматривать дела о нарушениях по 31
• статье Кодекса, и каждый Протокол имеет свой уникальный номер - штрих-код, привязанный к счетам местного бюджета, куда поступают суммы штрафов.
• 5. В статье 38 Кодекса сказано, что нарушитель обязан возместить ущерб, в Протоколе и Постановлении об ущербе ничего не сказано. Это должно быть в гражданском судопроизводстве, потерпевший должен подавать в суд на взыскание ущерба. Существуют разные виды правовых отношений, например, когда человек разрушает поверхность дороги, это нарушение, где Постановление Комиссии является юридическим основанием для признания его виновным с дальнейшим взысканием ущерба.
• 6. Если нарушителем является иностранный гражданин, по нему проводятся такие же процедуры, все данные вносятся в базу ЕРН вручную, на общих основаниях эти граждане также привлекаются к ответственности.
• 7. Протокол - это бланк строгой отчетности, ни в коем случае нельзя что-то замазывать, вычеркивать и исправлять, уполномоченное лицо пишет заявление на имя Комиссии о причинах испорченного бланка, затем уже Комиссия составляет Акт о списании бланка Протокола. Но прогресс не стоит на месте, со временем у всех появятся планшеты, все перейдет на электронные формы Протокола.
• 8. Срок регистрации нарушения в базе ЕРН должен быть осуществлен не позднее 24 часов с момента составления Протокола. Многие органы МСУ жалуются на возникновение форс- мажорных обстоятельств: отсутствие доступа к интернету и к базе ЕРН, большие расстояния до райцентров, уполномоченное должностное лицо органа МСУ не успевает доехать до РОВД, что влияет на превышение установленного срока в 24 часа. Для устранения данной проблемы нужно, чтобы база ЕРН работала в каждом ОМСУ. Для этого необходимо обеспечить доступ к интернету каждого ОМСУ с необходимым объемом скорости ВПН канала интернета, обеспечить на областном уровне администраторов (2 штатных работников) для координации деятельности органов МСУ в области по работе с базой ЕРН. На сегодня, государство еще до конца не решило эту техническую проблему, у большинства органов МСУ нет возможности самостоятельно создать техническую базу для включения в базу ЕРН, проведение оптоволокна - это дорогое удовольствие. Поэтому, пока Протоколы регистрируются в территориальных управлениях органов внутренних дел (РОВД).По словам эксперта, это временное явление, сегодняшнее положение является переходным периодом.
• 9. В случаях несогласия со стороны нарушителей, есть практика обжалования в судах, например, по итогам рассмотрения суда, по восьми случаям нарушители не смогли доказать свою правоту, и дело было рассмотрено в пользу Решения мэрии г. Бишкека.
• 10. В случае когда нарушители убегают, нужно сделать видео-фото-фиксацию, есть право использовать свидетелей, обратиться с заявлением к местному участковому с просьбой установить личность нарушителей.
• 11. В случае если на первое извещение Комиссии нарушитель не реагирует, то отправляется второе, в третий раз Комиссия вправе самостоятельно рассмотреть и принять коллегиальное Решение без участия нарушителя, и вынести Постановление о наложении взыскания.
• 12. Большой проблемой является установление личности нарушителя, не все могут предоставить паспорт на месте, тогда можно использовать водительское удостоверение. Но если совсем ничего нет, то инспекторы обращаются к сотрудникам МВД с просьбой установить личность нарушителя по месту его нахождения.
• 13. Относительно распоряжения денежных средств от суммы штрафов: т.к. эти деньги являются средствами местного бюджета, ими распоряжаются местные кенеши, но выделение поощрительных средств из этих денег в качестве материальных и моральных компенсаций членам Комиссии не предусмотрено законом.
• 14. Если говорить о связи с судебными исполнителями, например по арестам, в рамках судебных разбирательств, по городу Бишкеку, готовятся свыше 50 материалов по начислению пени, пока еще не дошло до судебных исполнителей.
• 15. При формировании местных бюджетов необходимо закладывать средства для деятельности Комиссии, например, на изготовление и распечатку Протоколов, назначение какой-либо экспертизы, или же когда при составлении Протоколов требуется переводчик, которому тоже необходимо платить. Необходимо учесть в бюджете расходы на транспорт членам Комиссий и уполномоченным лицам, учитывая большие расстояния между селами в айылных аймаках.
• 16. При составлении Протокола, согласно статьям 309 и 314 Кодекса, уполномоченному лицу обязательно нужно ознакомить нарушителя с документом, четко зачитать и разъяснить все права и обязанности нарушителя, который может в течение 10 дней обжаловать, согласиться или не согласиться прийти в Комиссию и выяснить все вопросы. Только после полного разъяснения и заполнения копия Протокола выдается на руки нарушителю, а нарушитель в свою очередь обязан ознакомиться с Протоколом, чтобы завтра он не смог отказаться от факта нарушения.

Предложения по внесению дополнений и изменений в Кодекс о нарушениях

В свою очередь органы МСУ выразили следующие мнения о достоинствах и проблемах Кодекса:

1. 1. Законы разрабатываются в Бишкеке, исходя только из городских условий, не проводя широкие общественные слушания по обсуждению важных вопросов. Например, есть такой вид нарушения как «сжигание листьев», наше Правительство создает условия, выдавая кредиты для выращивания садов гектарами, которые дают плоды только через 5 лет, но ежегодно возникают проблемы с вывозом высохших листьев, что делать садовникам, - жечь нельзя, оштрафуем, вывозить транспортом такие объемы – большие расходы, т.е. фермеры в убытке. Поэтому, прежде всего, нужно учитывать мнение большинства сельского населения, соглашаться с менталитетом, особо учитывать права фермеров. Просим внести изменения относительно сжигания листьев.

• 2. Существует проблема стихийной торговли без разрешительных документов, раньше в Административном кодексе был такой вид нарушения, но в новом Кодексе этой статьи нет, пока применяется статья 126 «Создание препятствий на дороге». Необходимо включить эту статью в новый Кодекс.

1. 3. В отношении потравы поступает очень много предложений со стороны сельских органов МСУ, т.к. в свое время эта статья была передана в Кодекс о проступках, теперь ведется работа, чтобы эту статью перенести в Кодекс о нарушениях, т.к. этот вопрос является актуальным для АА.

• 4. Для эффективной работы Комиссии нужны денежные ресурсы, например, наше пастбище находится за 150 км, если там были нарушения, у членов Комиссии возникают проблемы с проездом.

1. 5. У всех членов Комиссии нет юридического образования, нам нужен хотя бы один юрист, в штате АО нет такой единицы. Очень сложно принимать верные решения без юриста.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•