2021-05-21 / Услуги МСУ

Асылбек ЧЕКИРОВ, эксперт по государственному и муниципальному управлению

Предыстория

Законом «О местном самоуправлении» определены вопросы местного значения, исполнение которых является обязательством органов МСУ перед гражданами. Результатами решения многих вопросов местного значения становятся предоставленные гражданам услуги, например, поставка питьевой воды, обслуживание систем водоотведения, сбор, вывоз и утилизация бытовых отходов, услуги общественного транспорта, услуги досуга, кружковой работы в сфере культуры, спортивных секций и т. д. Услуга всегда предоставляется в рамках взаимоотношений между поставщиком и потребителем услуги. Роль органов МСУ – обеспечить организацию услуг и контроль их предоставления. При этом специфика организации этих услуг разная. Требуется применение разных моделей управления, которые включают в себя административные действия, создание экономической модели, обеспечение соответствующей инфраструктурой, финансами.

Особая ответственность возлагается на муниципальных служащих, так как спектр услуг, которые они должны организовать для граждан, очень широк. Приоритеты местного сообщества отражаются в программах социально-экономического развития (ПСЭР) муниципалитета в виде структурированных запросов и пожеланий населения, подкрепленных определенными ресурсами, включая описание действий по решению поставленных задач. Часто приоритеты населения формулируются не в виде услуги, а в виде потребности в инфраструктуре. Поэтому в ПСЭР закладываются потребности в приобретении техники для вывоза бытовых отходов, строительстве водопроводной сети, ремонте спортзала, закупке музыкальных инструментов и т. д. Но приобретение имущества – это еще далеко не услуга, поэтому в муниципалитетах можно наблюдать пустующие спорткомплексы, дома культуры, которые открываются только для проведения концертов, выборов депутатов, неиспользуемый инвентарь и т. д. Очень часто приобретенная специальная техника в виде мусороуборочной машины, трактора, экскаватора в короткий срок приходит в негодность, так как не соблюдаются экономически обоснованные правила эксплуатации. Как решить проблему? 

Что сделано?

Проект USAID «Успешный аймак» в начале своей деятельности проанализировал причины неустойчивости системы предоставления услуг. Их достаточно много, но в данном обзоре выделены наиболее показательные и важные:

• планирование на местном уровне в значительной степени опирается на приоритеты, основанные на мнениях граждан, не связывая их с общепринятыми требованиями по управлению услугами. Так, например, указывается необходимость покупки трактора с прицепом для вывоза бытовых отходов, без обоснованного анализа потребности в этой технике, исходя из субъективного понимания того, как надо организовать эту услугу. Уже на этапе планирования потребность формулируется неправильно, поскольку на самом деле нужен не трактор, а услуга по сбору и вывозу мусора. Поэтому в ПСЭР айылного аймака должна включаться не мера по покупке трактора, а комплексная задача по организации сбора, вывоза и утилизации твердых бытовых отходов (ТБО). И, как показала практика, в этом случае местному сообществу вообще не понадобится трактор для выполнения данной работы;
• потенциал органов МСУ, муниципальных служащих недостаточен для того, чтобы принимать эффективные управленческие решения по организации услуг;
• при рассмотрении вопросов организации предоставления услуг не учитывается рыночный характер большинства услуг, предоставляемых в рамках решения вопросов местного значения.

По итогам анализа Проектом USAID «Успешный аймак» были сделаны следующие выводы.

• В цепочке организации и предоставления услуг «заказчик-поставщик-потребитель», государство, в том числе органы МСУ, не уделяют должного внимания центральному субъекту – поставщику услуги. Поэтому цепочка неустойчивая, а потребитель не получает необходимого объема услуг требуемого качества.
• Некачественное предоставление услуги вызывает недовольство потребителей услуг, которые отказываются платить за такие услуги, что делает работу поставщика услуг неустойчивой. Получается «замкнутый круг», для разрыва которого необходимо искать решение, чтобы удовлетворить потребности как поставщика услуг, так и потребителя.
• Работать поставщиком услуг невыгодно и непрестижно. Недовольство в адрес поставщика выражает и заказчик, в лице органа МСУ, и потребители – члены местного сообщества. Поэтому высока текучесть кадров и недостаточен уровень квалификации.
• Отсутствует баланс интересов всех участников процедуры организации и предоставления услуг. Иными словами, отсутствует мотивация качественно выполнять свою работу.

Основываясь на результатах и выводах анализа, Проект USAID «Успешный аймак» сформулировал следующие принципы, которые внедрял в целевых айылных аймаках.

• Необходимо создавать благоприятные условия для поставщиков услуг. Если поставщику услуг комфортно находиться в этой сфере, то он и свои обязательства по предоставлению услуг населению будет исполнять максимально, в полной мере. Поставщик услуг будет заинтересован не потерять выгодную для себя сферу деятельности. 
• Система организации услуг должнабыть основана, в первую очередь, на экономической целесообразности. Правила организации услуги должны обеспечивать покрытие расходов поставщика услуг и получение им определенной прибыли.
• Важнейшим фактором устойчивой поставки услуг является выполнение членом местного сообщества, потребителем услуг, своих обязательств по исполнению договора поставки (оплата тарифа, бережное отношение к имуществу, соблюдение правил, указанных в договоре).

На основании этих принципов была создана методика по разработке Стратегии организации услуг на уровне местного самоуправления.

Стратегия организации услуг (СОУ) – это обоснованные, последовательные действия, направленные на организацию услуг и охватывающие широкий круг задач в различных сферах муниципального управления.

«Стержнем» СОУ является управленческая схема организации услуг, к которой на каждом этапе подключаются задачи муниципального управления, способствующие достижению результата на соответствующих уровнях (см. диаграмму 1). 

СОУ направлена на создание устойчивой системы организации услуг в рамках решения задач и мер, указанных в Программе социально-экономического развития городов и айылных аймаков, а также выявленных дополнительных потребностях местного сообщества.

Все вышеназванные услуги разделены на четыре группы:

Такого рода разделение услуг важно, так как  методы организации услуг в разрезе типов услуг разные. В период с 2017 по 2021 годы Проект USAID «Успешный аймак» оказал поддержку по  подготовке СОУ 47 айылным аймакам в Джалал-Абадской, Ошской, Иссык-Кульской, Нарынской  областях; городам Нарыну, Караколу, Ноокату.  В 50 СОУ была включена 241 услуга, из которых 185 услуг были организованы или улучшены при непосредственной поддержке Проекта USAID  «Успешный аймак». Из вышеуказанных 185 услуг приоритетными стали коммунальные услуги (77 услуг; 41% от всех услуг) (см. диаграмму 2), включая 39 услуг по обеспечению питьевой водой и 38 услуг по сбору, вывозу и утилизации ТБО.

В составе услуг гуманитарного характера преобладают услуги спорта (24 услуги) и культуры (16 услуг). Публичные услуги (28 услуг; 15%) включили такие виды услуг, как ремонт внутренних дорог (17 услуг), уличное освещение (6 услуг), благоустройство села (5 услуг). В категорию «Другие услуги» вошли услуги, которые не являются прямыми обязательствами органов МСУ и, в отдельных случаях, даже не имеют признаков услуги, но включены в СОУ, так как отражают потребности местного сообщества и органов МСУ (например, агрономические и ветеринарные услуги, услуги дошкольного образования, сельскохозяйственные услуги, услуги по оплате налогов и т. д.). 

В нашем айылном аймаке не было специальной службы по вывозу мусора. Население безответственно выбрасывало мусор на окраине села. Сначала айыл окмоту хотел купить спецтехнику и организовать муниципальное предприятие по вывозу мусора. Но при поддержке Проекта USAID «Успешный аймак» мы сделали расчеты и поняли, что лучше привлечь частного предпринимателя с собственным транспортом, которому, при условии введения новых тарифов, будет выгодно собирать и вывозить отходы. Сейчас мы организовали эту работу с привлечением частного предпринимателя, и у органа МСУ нет необходимости покупать технику и создавать предприятие за счет средств местного бюджета.  М. Р. МАМАТОВ, глава Исановского айыл окмоту Ноокатского района

В Джеты-Огузском айылном аймаке расположен один из самых крупных спортивных комплексов Иссык-Кульской области, построенный при поддержке компании «Кумтор Голд Компани». После завершения строительства он больше года стоял закрытый, так как не было средств на его содержание, выплату заработной платы тренерам. Глава айыл окмоту А. СЕЙДАКМАТОВ при поддержке Проекта USAID «Успешный аймак» предложил организовать работу спорткомплекса, используя модель муниципально-частного партнерства. И у нас все получилось. Сейчас в комплексе постоянно занимается более 120 человек, проводятся различные спортивные турниры. Впервые в истории нашего села открылась секция спортивных танцев.  После двух лет работы комплекс полностью взял расходы по обслуживанию на себя. Это выгодно всем. Айыл окмоту выполняет свою задачу по развитию спорта, не расходуя средств местного бюджета, родители детей довольны, что за небольшую плату дети заняты спортом, у меня и моих тренеров есть достойная заработная плата. Д. КИИЗБАЕВА, руководитель спорткомплекса с. Джеты-Огуз

Что изменилось?

Несмотря на то, что СОУ представляет собой перечень типовых шагов для организации услуги, в отношении каждого типа услуг существуют свои особенности. Например, при правильном экономическом анализе услуги по сбору и вывозу ТБО выяснилось, что в отдельных айылных аймаках нет необходимости приобретать специальную технику, а выгодней передать исполнение этой услуги частному сектору.

Хороший пример сочетания инфраструктурных решений с управленческими методами был продемонстрирован в Оргочорском айылном аймаке Джеты-Огузского района Иссык-Кульской области. Поставка питьевой воды осуществлялась без учета потребления воды. Тариф был утвержден без обоснованных расчетов, ориентир был сделан на мнение и желание граждан. Поэтому вода поставлялась нестабильно, средств для содержания водопроводной сети не хватало. При поддержке Проекта USAID «Успешный аймак» был сделан обоснованный расчет стоимости услуги питьевого водоснабжения. Населению и депутатам местного кенеша была представлена детальная информация о требуемых затратах и необходимости для поставщика услуги иметь прибыль. Поэтому тариф был принят без возражений. Только после этого началась работа по установке счетчиков потребления воды, которые приобретались в рамках поддержки донорской организации. 

Такая синергия усилий разных партнеров привела к тому, что обеспечение питьевой водой стало устойчивым процессом. И все стороны получили свои выгоды: население имеет стабильный доступ к качественной воде; орган МСУ снизил затраты из местного бюджета на содержание водопроводной сети; а поставщик услуг, в лице Сельского общественного объединения потребителей питьевой воды (СООППВ), получает необходимые средства для эксплуатации системы водоснабжения. При этом значительно выросли сборы тарифов с населения. Если услуга качественная, то и население готово выполнить свои обязательства по оплате за услугу.

Среди реализованных мер в рамках СОУ можно выделить услуги гуманитарного характера, прежде всего, культуры и спорта. Традиционно такие услуги орган МСУ пытается предоставить исключительно за счет средств местного бюджета, которых всегда недостаточно. При этом, как правило, всегда есть потребность в создании базовых условий: здании, инвентаре, финансировании коммунальных услуг. Но эти здания и сооружения не выполняют своей миссии по развитию культуры и спорта. Дома культуры стоят закрытыми и используются для проведения концертов, выборов, собраний. Спортивные площадки стали местом проведения досуга, но не местом для занятий спортом. Поэтому Проект USAID «Успешный аймак» в СОУ указал возможность внедрения принципов муниципально-частного партнерства для организации и предоставления такого рода услуг. И за короткий период в целом ряде айылных аймаков – Липенка АА, Бозучук АА, Ак-Добо АА, Кулатов АА, Исанов АА, Кок-Бел АА – заработали детские кружки танцев, игры на комузе, спортивные секции по борьбе, футболу, волейболу. В основе этого успеха – создание благоприятных условий для субъектов, предоставляющих услуги. Это касается НКО, работающих в сфере культуры, спорта, отдельных тренеров, преподавателей. Была внедрена модель, которая соединяет политическую, идеологическую цель органа МСУ по гармоничному воспитанию члена местного сообщества через спорт, культуру, с материальной заинтересованностью поставщика услуги. При этом стоимость услуги наполняется различными доходными источниками, в том числе субсидиями из местного бюджета, а не только за счет взносов самих пользователей услуг.

Органы МСУ в партнерстве с Проектом USAID «Успешный аймак» добились того, что работать в сфере культуры, спорта стало интересно, престижно и выгодно. При этом максимально удовлетворяются потребности местного сообщества. Радует, что в числе разработанных СОУ достаточно высока доля проектов, связанных с культурой. Прежде всего, речь идет об организации постоянной кружковой деятельности в существующих помещениях домов культуры на основе муниципально-частного партнерства. Вначале были опасения, что в сельской местности не удастся найти квалифицированные кадры по преподаванию музыки, танцев, пения. Но когда орган МСУ стал внедрять модель управления, предложенную Проектом USAID «Успешный аймак», женщины, которые до этого сидели дома, стали участвовать в конкурсах на должности преподавателей и побеждать. Так они получили интересную работу и справедливую оплату.

Среди СОУ есть интересный опыт внедрения санитарной очитки в городе Караколе. Ранее в Караколе вообще не было дворников. Консуль-танты Проекта «Успешный аймак» предложили внедрить в общественных местах технологические карты по санитарной очистке улиц, тротуаров, парков. И уже третий год дворники работают на улицах города. 

Необходимо отметить, что Проект USAID «Успешный аймак» стал одним из немногих проектов в Кыргызской Республике, который занялся внедрением моделей экономической устойчивости поставщиков услуг. Отрадно, что идеи и методы работы Проекта нашли свое отражение в Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на период до 2040 года. В частности, в разделе «Развитие регионов страны» сказано: «Гражданин получит возможность выбора качественных услуг и товаров от поставщиков различных форм собственности, независимо от места проживания на территории страны. Необходимо формирование конкурентоспособного рынка государственных, муниципальных и коммунальных услуг. Государство обеспечит условия для стимулирования вовлечения субъектов  различных организационно-правовых форм в сферу предоставления услуг. Мотивационные факторы будут основываться на взаимовыгодных системах ценообразования, тарифных политиках, принципах субсидирования, размещения государственного, муниципального и социального заказа среди наилучших поставщиков услуг. Частный и некоммерческий сектор должны взять на себя основные функции предоставления услуг, освободив государственные и муниципальные органы от исполнения несвойственных для них функций, разгрузив республиканский и местные бюджеты».

Сначала мы не очень верили в успех введения санитарной очистки в г.Караколе. Но проанализировав предложение Проекта «Успешный аймак» о внедрении технологических карт, а также изучив опыт города Оша, мы решили внедрить эту модель у нас. В первые дни были трудности, но со временем дворники поняли, что их зарплата зависит от коллективного труда и выработки нормы. Они сами объединились в звенья, и работа пошла успешно. Д. АРПАЧИЕВ, экс-мэр г. Каракола

С большим удовлетворением Проектом была воспринята информация о том, что впервые в истории разработки государственных программ по питьевому водоснабжению приоритетной проблемой Правительство КР определило отсутствие эффективного управления системами питьевого водоснабжения, отсутствие условий для экономической устойчивости поставщиков питьевой воды. Это отражено в Программе развития систем питьевого водоснабжения и водоотведения населенных пунктов Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной постановлением Правительства КР от 12 июня 2020 года № 330. Необходимо отметить, что ранее в государственной политике приоритет всегда отдавался инфраструктурным вопросам. 

После того, как наш Бозучукский айыл окмоту организовал условия для обучения детей игре на комузе, я получила стабильную, любимую работу с достойной оплатой. Сейчас у меня занимается более 30 детей. Мы уже выигрывали районные конкурсы. Дети и их родители очень довольны. Гульзат ИСМАИЛОВА, преподаватель кружка по игре на комузе, Бозучук АА

 Основные результаты Проекта USAID "Успешный аймак" в сфере улучшения услуг:

• Проект USAID «Успешный аймак» продемонстрировал правильность подхода, основанного на создании условий, прежде всего, для поставщиков услуг. Это подтверждено позднее принятыми государственными программами.
• Получены положительные результаты тестирования модели взаимодействия органов МСУ, поставщиков услуг и потребителей услуг, основанной на взаимном, в том числе финансовом интересе.
• Целевые органы МСУ Проекта поверили и осознали, что вопросы местного значения можно решать новыми, нетрадиционными способами, основанными, прежде всего, на принципах муниципально-частного партнерства.
• Проект продемонстрировал роль местного сообщества не только в качестве «требователя» от власти действийпо предоставлению услуги, но и в  качестве равного по ответственности и обязательствам партнера.

Главным же успехом Проекта USAID «Успешный аймак» является изменение сознания и понимания членами местного сообщества, органами МСУ, поставщиками услуг своих ролей и ответственности при организации и предоставлении услуг гражданам.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•