2021-11-03 / МСУ в Кыргызстане

По материалам рукописи Национального доклада о человеческом развитии 2010 года. Финальную опубликованную версию доклада можно найти по ссылке: http://dpi.kg/upload/file/UNP-2012-NHDR_RUS.pdf

Этапы развития местного самоуправления в Кыргызской Республике

Историю МСУ в Кыргызстане условно можно разделить на пять основных этапов, главными вехами которых служили крупные изменения в законодательстве о МСУ и в практике управления. Изучение этих этапов дает возможность судить о роли местных сообществ, граждан страны в осуществлении функций управления и повышении уровня своей жизни в те или иные периоды истории страны.

Условно эти этапы можно охарактеризовать как непрерывное и, порой, противоречивое движение, а также как поиск оптимальных форм и моделей, во многом зависящих не столько от социальной и экономической ситуации в стране, сколько от политических пристрастий руководства.

• Первый этап (19 апреля 1991 года – 19 декабря 1991 года) – преобразование органов государственной власти в органы МСУ (придание существовавшим низовым звеньям Советов народных депутатов статуса органов МСУ) и наибольшая децентрализация государственного управления.
• Второй этап (декабрь 1991 года – 1997 год) – начало усиления вертикали государственного управления, «десоветизация» исполнительных органов МСУ с одновременным его огосударствлением и автономизацией от представительной власти.
• Третий этап (1998-2007 годы) – появление самостоятельной системы исполнительных органов МСУ и дальнейшая ее автономизация от кенешей с постепенным повышением возможностей для членов местных сообществ в деле активного влияния на них.
• Четвертый этап (2008-2010 годы) – жесткая централизация власти и «угасание» активности МСУ.
• Пятый этап (2010-2012гг.) – новые шансы для широкого развития МСУ.

Первый этап (1991 год) – преобразование органов государственной власти в органы МСУ

Перед Кыргызстаном, провозгласившим свою независимость 31 августа 1991 года, наряду с другими проблемами встала задача выбора формы, путей, принципов и методов управления территориями.

В тот период в стране еще плохо представляли себе будущую административную модель и принципы управления территориальными уровнями и единицами. Однако часть политиков, государственных деятелей и граждан того времени были убеждены, что, в отличие от жестко централизованной и жестко контролируемой системы советской власти, управление территориями демократической республики должно осуществляться на принципах децентрализации, которые будут стимулировать повышение политической и хозяйственной активности местных органов власти, инициативы и самостоятельности населения.

Эта уверенность подкреплялась имеющимся Законом «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан», принятом еще 19 апреля 1991 года, в целях реализации Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Советы народных депутатов низового уровня (начиная от сельских и поселковых, заканчивая областными) были провозглашены органами МСУ, утратив статус органов государственной власти. Закон предоставлял местным Советам народных депутатов существенные права и свободы[1].

После отказа 31 августа 1991 года от руководящей роли Компартии Киргизской ССР, власть на местах в суверенной республике полностью перешла в руки местных Советов народных депутатов, которые, по мнению некоторых государственных и общественных деятелей, до этого выполняли лишь декоративную роль представительной народной власти в советской партийно государственной системе. Степень децентрализации государственной власти была достаточно высока[2]. Приверженцам демократии тогда казалось, что настал период децентрализованного управления местными делами в лице выборных Советов народных депутатов – представительной власти населения, и внедрения в жизнь сообществ принципов МСУ.

Однако по-прежнему сохранялась соподчиненность местных Советов народных депутатов: их исполнительные и распорядительные органы (президиумы) были непосредственно подотчетны как Совету, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу. Председатели областных, Бишкекского городского, районных, городских Советов народных депутатов избирались на сессиях и утверждались Президентом Республики Кыргызстан. Председатели сельских, поселковых Советов избирались на сессиях и утверждались председателями вышестоящих Советов. В случае ненадлежащего выполнения своих служебных обязанностей или совершения противоправных действий, председатели Советов всех уровней могли быть освобождены Указом Президента Республики Кыргызстан или по требованию более половины от общего числа народных депутатов Совета.

В сферу ответственности Советов входил практически весь круг управленческих вопросов (экономика, социальная политика, общественный порядок и т. п.). Для управления всеми сферами жизни президиумы Советов имели собственные отделы по всем направлениям деятельности. Большое значение придавалось другим формам осуществления народной власти: местным референдумам, участию населения в обсуждении всех важных вопросов общественной и государственной жизни и реализации принятых решений путем собраний, сходов и иных форм непосредственной демократии, а также выборам представительных органов, контролю деятельности МСУ.

Местные Советы обладали широчайшими полномочиями на своей территории, а также большим влиянием на государственные органы (их территориальные подразделения). Однако в сфере бюджетных полномочий существовала жесткая централизация, вышестоящий бюджет имел право вторгаться в нижестоящий бюджет.

Наиболее существенной отличительной чертой этой системы являлось то, что Совету принадлежало право принимать решения и самому же исполнять их. Это достигалось за счет того, что президиумы Советов, а также руководители отделов Президиума, состояли из депутатов Советов (а также из привлекаемых сторонних специалистов).

Второй этап (декабрь 1991 года – 1997 год) – начало усиления вертикали государственного управления

Суровые реалии начального периода суверенного развития страны стали большим испытанием для местных Советов (как и для центральной власти республики). Обстоятельства сложились так, что на «плечи» руководства страны и местных Советов всех уровней, ставших единственными органами власти и управления на местах, свалился весь груз тяжелых политических, финансово- экономических, социально-бытовых и многих других проблем, возникших в связи с крахом СССР и распадом взаимосвязанных производственно-экономических и других отношений между бывшими советскими республиками. Неотвратимый, быстро надвигающийся кризис требовал принятия экстренных и неординарных мер по поиску внутренних резервов и развитию экономики, внедрению рыночных отношений и установлению новых хозяйственных и управленческих связей по всей «вертикали и горизонтали», укреплению

государственной дисциплины и общественного порядка на местах, решению других бесчисленных вопросов жизнеустройства.

Вопреки оптимистичным ожиданиям руководства молодой Кыргызской Республики, местные Советы народных депутатов, обладающие на местах монопольной властью, плохо справля- лись с возложенными на них обязанностями. Во-первых, они привыкли работать только под партийную диктовку, во-вторых – только через исполнительные комитеты, замененные в 1989 году президиумами Советов (для повышения принципа коллегиальности). Советы народных депутатов и их президиумы, предназначенные только к коллективному (коллегиальному) принятию решений, оказались, по мнению руководства страны, неприспособленными к мобильным, решительным и ответственным действиям. «Мини- парламентские» дебаты, разворачивающиеся на сессиях местных Советов и заседаниях их президиумов по малозначимым вопросам, отнимали много времени и отрицательно влияли на качество принимаемых решений и сроки их исполнения.

Возникло определенное противостояние между центром и местными Советами народных депутатов, так как Советы всех уровней сформировались еще в период советской власти, и выборы в эти Советы проходили на безальтернативной основе. Кандидаты в депутаты всех уровней подбирались и выдвигались соответствующими органами КПСС. Многие из них, несмотря на запрет деятельности КПСС после августовского «путча ГКЧП[3]», вопреки деморализованности, вызванной победами новых некоммунистических идей, сохранили свои принципы и убеждения и неохотно поддерживали инициативы руководства страны, направленные на внедрение рыночных механизмов. А центр под давлением обстоятельств (суверенизация республик СССР, разрыв хозяйственных связей, структурный кризис) должен был добиться быстрых и радикальных изменений во всех сферах жизни, то есть реализовать реформы, изменяющие всю общественно-экономическую формацию. Попытки «убедить» депутатов местных Советов или надавить «сверху» вполне естественно могли встретить и встречали сопротивление «снизу», со стороны местных кенешей и их исполнительных органов – президиумов. Поскольку эти органы были коллегиальными, то воздействие центра на персональном уровне не всегда было возможно и эффективно. Принцип коллективного руководства, заложенный в основу деятельности представительного органа, не обеспечивал ни коллективную, ни персональную ответственность депутатов местного Совета (в условиях крушения партийной дисциплины КПСС) за результаты принятых ими решений. В законодательстве отсутствовали меры по привлечению самого Совета к ответственности за последствия своих действий (право роспуска Совета). Привлечение депутата к ответственности затруднялось статусом неприкосновенности (существовал только институт отзыва депутата), причем лишение статуса могло произойти только по решению самого Совета. Председатель, бывший главой коллегиального исполнительного органа МСУ – президиума Совета, так же обладал большой независимостью.

 Все это существенно усложняло проведение реформ, инициированных центральным руководством республики, отсутствие поддержки «снизу» ставило результаты этих реформ под угрозу. В связи с этим следовало ожидать стремления республиканского руководства к централизации власти в условиях кризиса.

Республиканское руководство решило внести коррективы в свою политику. Публичным аргументом стало мнение, что большинство местных Советов и их независимо избранные исполнительные органы оказались не в состоянии соблюдать разумный баланс между местными и государственными интересами. А также, что при решении вопросов, требующих объективности, приоритет зачастую отдавался местным или местническим, порой откровенно трайбалистским интересам в ущерб общегосударственным.

Спустя полгода после принятия Закона «О местном самоуправлении», 19 декабря 1991 года центральная власть внесла в него изменения[4], с помощью которых руководители Советов выбирались по представлению президента, а в отношении исполнительных органов Советов – президиумов – была введена система административной подчиненности вышестоящим президиумам. Вышестоящий председатель Совета мог освободить от должности председателя поселкового или сельского Совета, а президент мог освободить от должности любого председателя районного, городского или областного Совета.

В этот период не изменились ни бюджетные права местных Советов, ни система принятия решений и их исполнения (Совет – президиум, состоящий преимущественно из депутатов Совета).

Но данный шаг к централизации власти для руководства страны оказался недостаточным, и уже через два месяца[5] вертикаль была усилена – президиумы местных Советов в качестве органов исполнительной власти были заменены местными государственными администрациями3[6]. Сам Закон уже именуется Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации». По существу происходит жесткое отделение представительного органа МСУ районного и областного уровня, а также крупных городов (республиканского и областного подчинения) от исполнительного органа. Этим шагом достигается десоветизация (ликвидация представительного начала) и автономизация исполнительной власти от Совета (представительной власти) путем разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов. В результате исполнительная власть у Советов отнимается в пользу местных государственных администраций, что влечет сокращение аппарата Совета до нескольких человек. Что же касается сельских, поселковых и городских (районного подчинения) Советов, то за их председателями остались исполнительно-распорядительные полномочия, однако эти председатели стали подчинены главам государственных администраций и могли быть освобождены от занимаемой должности по инициативе соответствующего Совета либо по предложению главы районной государственной администрации.

Эта модель, в которой роль исполнительного органа Советов стал играть государственный орган, подчиненный центру, дала возможность государственному руководству напрямую и жестко влиять на деятельность исполнительных органов местных Советов путем маргинализации представительных органов (Советов) под лозунгом разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов МСУ.

Компетенция местных государственных администраций значительно превышала компетенцию Советов. В частности, глава местной государственной администрации теперь управлял коммунальной собственностью и распоряжался средствами местного бюджета. Этот период можно назвать «автономизацией и огосударствлением исполнительных органов Советов».

На основе накопленного опыта первая Конституция Кыргызской Республики, принятая 5 мая 1993 года, отвела МСУ отдельную главу, указав, что вопросы жизни населения айылов, поселков, городов, районов, областей, имеющие местное значение, решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью. Тем самым данная Конституция, закрепив принцип решения дел местного значения на началах МСУ, открыла простор для разработки в перспективе более концептуальных планов децентрализации государственного управления.

 Так сложилась схема устройства местной власти, в которой система выборных представительных органов населения – местных кенешей – уже не входит в систему государственных органов власти, как это было при советском строе, а исполнительные органы жестко дистанцированны от представительных.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•