2011-жылдын башынан тарта Өнүктүрүү саясат институту (ӨСИ, www.dpi.kg) эл аралык донор уюмдар (мындан ары – донорлор) каржылаган өнүктүрүү долбоорлорун аткаруу менен элеттик муниципалитеттерге жергиликтүү бюджеттер аркылуу гранттарды берип келет1. Кыргыз Республикасында мындай практика колдонулган эмес. Буга чейин донорлор фидуциардык тобокелдиктерден; каражаттар максатсыз колдонулуп кетет деген кооптонуулардан; ошондой эле коррупциялык тобокелдиктерден улам гранттык каражаттарды жергиликтүү бюджеттерге жиберчү эмес. Чындыгында эле КРда бюджеттик система жана казыначылык түптөлгөн узак мезгил ичинде мындай тобокелдиктер бар болчу. Ошондуктан донорлор сатып алууларды долбоорлорду ишке ашыруу бөлүмдөрү аркылуу жүргүзүп келген, же элеттик жамааттарда Аймактык инвестициялык комитеттер1 өңдүү бийликтин параллелдүү структураларын түзгөн. Бул комитеттер гранттык каражаттарды колдонууга байланыштуу бардык чечимдерди кабыл алчу. Ал эми гранттык каражаттар болсо жергиликтүү бюджеттерди жана жалпысынан бюджеттик системаны кыйгап өтүп, подрядчыларга жана жеткирүүчүлөргө тикелей багытталып келген. Дагы бир жолу белгилейбиз, мындай практика бюджеттик система жана казыначылык түптөлүп жаткан мезгил аралыгында өзүн актаган. Анткени тобокелдиктер чындап эле жогору болгон. Ошентсе да мындай практиканы улантуу ушул тапта бир катар көйгөйлөр менен коштолууда.

Донордук инвестициялар үчүн эч кандай бюджеттик жоопкерчилик албаган жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары долбоорлорду башкарууга карата да, долбоор жыйынтыкталгандан кийин объекттерди күтүп алууга карата да өтө эле пассивдүү позицияны ээледи. Бул болсо таза суу менен камсыздоо системасын кошкондо көптөгөн инфраструктуралык объекттердин начар башкарылып, тез убакыт ичинде жараксыз абалга жетип калуусуна алып келди. Донорлордун инвестициялары адатта натыйжасыз болуп жатты. Элеттик суу менен камсыздоо системасына карата абал оорлошту – донорлордун колдоосу менен бул системалар өкмөттүн чечими менен коомдук уюмдардын – Таза сууну колдонуучулардын айылдык коомдук бирикмелеринин (ТСКАКБ) башкаруусуна өткөрүлүп берилген. Кызмат көрсөтүү үчүн соңку жоопкерчиликти албаган ТСКАКБ эффективдүү башкаруучу боло албады. Мунун натыйжасында жасалма түзүлгөн жалган-башкаруучу органдар ЖӨБ органдарынын ордуна жергиликтүү маанидеги маселелерди чечип келди. Бул болсо жергиликтүү өз алдынча башкарууну алсыздандырды. Бир жагынан калктын көз алдында ЖӨБ алсыз жана эч нерсе үчүн жооп бербеген орган катары көрүнсө, экинчи жагынан ЖӨБ органдары өздөрүн эркин сезип, кызмат көрсөтүү үчүн жоопкерчиликти баамдабай калган. Каржылоо жергиликтүү бюджеттердин тышында жүзөгө ашырылган учурда сатып алуулар эл аралык долбоорлордун эрежелери боюнча, же аткаруучу агенттиктин эрежелери боюнча жүрөт жана мамлекеттин көзөмөл органдары тарабынан контролго алынбайт. Мындай учурда коррупция тобо келдиктери же натыйжасыз сатып алуулар жогорулайт. 

Бул болсо келишимдеги милдеттенмелерди аткаруунун сапаты төмөн болот деген тобокелдикти пайда кылат. Атүгүл ЖӨБ органдары адатта реконструкцияланган же курулган объектти менчикке алуудан баш тартыпкелишкен. Анткени сатып алуулар жол-жобосуна катышкан эмес жана бул объекттерге менчик укугунун статусу айкын болбогонуна байланышкан тобокелдиктерди өзүнө алгысы келген эмес. Көп учурда талап кылынган мамлекеттик жол-жоболордон – мамлекеттик сатып алуулардан, долбоордук-сметалык документтерди бекитүүдөн өтпөгөн, уруксат берүүчү документтер алынбаган, сметасы бекитилбеген донордук инвестициялык долбоорлордун документтери курулуш нормаларына жана эрежелерине шайкеш келбей, мамлекеттик экспертиза тарабынан таанылбай калчу. Мындай объекттерди андан ары колдонуу чоң тобокелдиктер менен коштолуп, элеттик ЖӨБ органдары келечекте болушу мүмкүн маселелер үчүн жоопкерчиликти өзүнө алууну каалашпайт. Ушул тапта жогоруда аталган тобокелдиктер жоголуп баратат, ал эми донордук инвестицияларды жергиликтүү бюджеттер аркылуу жеткирүү практикасы гранттык каражаттарды жамааттагы “параллелдүү” структураларга бергенге караганда мыкты жыйынтыктарды көрсөтүүдө. Мисалы, жергиликтүү бюджеттер аркылуу инвестицияланган долбоорлор аяктагандан кийин бир нече жылдан соң жакшы жана мыкты абалда сакталган объекттердин үлүшү 100 пайызды түзөт.

Ченемдик базада кандай өзгөрүүлөр болду? 2011-жылдан баштап, акыркы 5 жыл ичинде ченемдик укуктук базада олуттуу өзгөрүүлөр орун алды жана азыр да болуп жатат. Бул өзгөрүүлөр жергиликтүү бюджеттер аркылуу инфраструктурага инвестициялоонун тобокелдиктеринин азайышына көмөктөшүп жатат. Инвестицияларды эффективдүү башкарууда ЖӨБ органдарынын потенциалы жана мүмкүнчүлүктөрү жогорулаганы өзгөрүүлөр болуп жатканынан кабар берет. Кандай өзгөрүүлөр болду жана уланып жатат? Элеттик ЖӨБдүн аткаруу органдарынын – айыл өкмөтүнүн ишине өкүлчүлүктүү орган – жергиликтүү кеңеш тарабынан көзөмөл көбөйдү. Жергиликтүү кеңештин депутаттары айыл өкмөтүнө отчеттуу боло албай турганы мыйзам менен белгиленген. Натыйжада жергиликтүү кеңештердин курамында айыл өкмөтүнөн көз каранды адамдар болбой калды. Айыл өкмөт башчыларын эми жергиликтүү кеңештер шайлап, алар бардык маселелер, анын ичинде бюджет боюнча толугу менен депутаттар алдында отчеттуу болуп калышты. Жергиликтүү жамааттар тарабынан элеттик ЖӨБ органдарынын ишине көзөмөл күчөдү. Жергиликтүү жамааттардын бюджеттик процесскежана жалпысынан ЖӨБ процесстерине кызыгуусу бир кыйла өстү1, ошондой эле аткарылган иштерге жергиликтүү жамааттар тарабынан биргелеш-кен мониторинг жана баалоо жүргүзүү практикасы орун алып, кеңири жайылды. Мында жергиликтүү жамааттардын жаңы уставы өз ролун ойноду. Бул уставдарда жарандардын жергиликтүү өз алдынча башкарууга тикелей катышуусунун формасы, ошондой эле үзгүлтүксүз мониторинг жана баалоо жүргүзүү моделин кошкондо ачык-айкындуулукка жана отчеттуулукка карата талаптар деталдуу түрдө сүрөттөлгөн.

ЖӨБ органдары жүзөгө ашырган мамлекеттик сатып алуулардын, анын ичинде инфраструктура объекттерин куруу, ремонттоо жана реконструкциялоо боюнча кызмат көрсөтүүлөрдү сатып алуулардын айкындуулугуна жана атаандаштыгына карата талаптар күчөдү. Сатып алуулар тууралуу жаңы мыйзамдар ЖӨБ органдарынан сатып алууларды Финансы министрлиги башкарган zakupki.kg электрондук порталы аркылуу өткөрүүнү талап кылат. Натыйжада мамлекеттик сатып алуулардын атаандаштыкка жөндөмдүүлүгү жана эффективдүүлүгү жогорулады. Жеткирүүчүлөрдүн – ремонттук-курулуш иштеринин подрядчыларынын ЖӨБ органдарынын тапшырыктарын аткаруу чөйрөсүндөгү потенциалы жогорулады. Мында 2 фактор чоң роль ойноду. Биринчиден, подрядчылар АРИС, Дүйнөлүк банктын долбоорлору жана башка көптөгөн долбоорлор менен кызматташып жүрүп, тендерлерге катышууда олуттуу тажрыйба алышкан. Экинчиден, сатып алуулар жөнүндө мыйзамдардын катаал талаптары подрядчыларды жол-жоболорду жана жумуштардын сапатын жакшыртууга мажбурлады. Инвестицияларды башкарууда ЖӨБ органдарынын потенциалы жогорулады. Жергиликтүү бюджеттерде капиталдык бюджеттер (өнүгүү бюджеттери) түзүлө баштады. Бул болсо ЖӨБ органдарын өзүнүн ички инвестицияларын башкарууга түрттү. Ал төм. камтыйт:

• инвестициялык долбоорлорду сабаттуу башкаруу;
• тапшырыктарды жайгаштыруу көндүмдөрү жана долбоордук-сметалык документтерди баалоо;
•  инвестициялык долбоорлорду ишке ашырууда техникалык көзөмөл көндүмдөрү, БМжБ системасынын болгону (мисалы, республикалык бюджеттен дем берүүчү гранттардын талаптары);

ЖӨБ органдары инвестициялык долбоорлор, өз аймагында инвестициялык климатты түзүү жана инвестициялык жагымдуулукту арттыруу менен көбүрөөк алекте-нип калышты. Ошол эле маалда бул процессте жарандык коомдун катышуусун да жогорулатышууда. Айыл өкмөтүнүн штаттык түзүмүндө инвестицияларды башкаруу боюнча адис пайда болду. ЖӨБ органдарынын жамаат алдындагы отчеттуулугу жогорулады. Мыйзамдардагы, аны менен катар Бюджеттик кодекстеги ченемдер бардык бюджеттер, анын ичинде өнүгүү бюджеттери (инвестициялар) жамааттын артыкчылыктуу керектөөлөрүнө негизделиши керек деген талапты белгилеген. Буга мамлекеттик бюджеттен жергиликтүү бюджеттерге дем берүүчү үлүштүк гранттарды берүү системасындагы өзгөрүүлөр көмөктөштү. Дем берүүчү гранттарды берүү эрежелери мамлекеттик бюджеттен кошо каржыланган инвестициялык долбоорлор ЖӨБ органдарынын күчү менен артыкчылыктарды аныктоого негизделиши керектигин талап кылат. Мамлекет тарабынан каражаттардын максаттуу чыгымдалышына жүргүзүлгөн көзөмөлдүн сапаты жогорулады. Кыргыз Республикасынын Эсептөө палатасы жергиликтүү бюджеттерге аудит жүргүзүүнүн жаңы эрежелерин иштеп чыкты. Алар өзүнө каражаттарды чыгымдоонун отчеттуулугуна, эффективдүүлүгүнө карата талаптарды камтыйт. Муниципалдык менчиктеги объекттердин, анын ичинде элеттик инфраструктура объекттеринин курулушуна, капиталдык жана күнүмдүк ремонтуна кеткен каражаттардын колдонулушуна аудит жергиликтүү бюджеттерге аудит жүргүзүүнүн жаңы программасына кошулган.

Практикада эмнелер өзгөрдү? ЖӨБ объекттерди күтүүгө карата жоопкерчиликти сезип, объектти колдонуу боюнча финансылык жүктү көтөрүүдө Ушул тапта дагы бир практика киргизилип жатат: ЖӨБ органы долбоордук инвестициялык циклдин бардык этаптары үчүн башынан аягына чейин жооп берет, кызмат көрсөтүүнү жакшыртуу боюнча аракеттер планын түзөт, бул планда инвестициялардын баасы гана тыкыр эсептелинбестен, ошону менен бирге объектти келечекте башкаруунун финансылык модели да түзүлөт. Мындай учурда амортизация, келечектеги инвестициялар жана объектти күтүүгө кеткен чыгашалар жергиликтүү бюджетте жана тариф саясатында эсепке алынат. Мисалы, “Жергиликтүү деңгээлде кызмат көрсөтүүлөрдү жакшыртуу” Долбоору (ЖДКЖ Долбоору) жергиликтүү бюджеттер аркылуу ишке ашырылган инвестициялык донордук каражаттарды ЖӨБдүн өзүнүн операциялык каражаттары менен байланыштырды. Мындай ыкма кызмат көрсөтүүлөрдүн туруктуулугунун деңгээлин жогорулатат. Эми ЖӨБ органы капиталдык салымдар жана тариф саясаты боюнча аракеттерин өз алдынча координациялап, үндөштүрүүдө. Эгерде каржылоо менен жоопкерчилик өз-өзүнчө болгондо бул мүмкүн болмок эмес. Мындан тышкары PSI Долбоору 2015-жылдан тарта окуу боюнча иш-чаралардынлогистикасына да жалпы суммасы 6 млн сомдун тегерегинде каражатты жергиликтүү бюджеттерге багыттай баштады. Бул болсо өткөрүлүп жаткан иш-чаралар үчүн ЖӨБ органдарынын жоопкерчилигин арттырып, Долбоор менен ЖӨБО ортосундагы ишенимдүү мамилени түзө алды. Эки жыл ичинде Долбоордун бардык айылдык аймактарындагы жыйынтыктарды карай турган болсок, бардык ишчаралар толук көлөмдө өткөрүлсө да гранттык каражаттар үнөмдөлгөнүн байкоого болот.

ЖӨБ инвестицияларды эсепке алуу менен жүйөлүү тариф саясатын жүргүзүүгө жөндөмдүү Донорлордун таза суу колдонуучуларынын коомдук бирикмесин (ТСКАКБ) түзүү эксперименти элетти суу менен камсыздоо үчүн кайгылуу аяктады Бир нече таасирлүү ийгиликтүү мисалдарга карабастан көпчүлүк муниципалитеттерде ТСКАКБ кагаз жүзүндө гана иштеп жатышат. Көпчүлүгүндө алар тармактарды тийиштүү деңгээлде башкарышпайт, тарифтерге инвестициялык чыгашаларды, атүгүл күнүмдүк колдонгонуна кеткен чыгашаларды да кошушпайт. Ушуну менен бирге кызмат көрсөтүүнүн өзү үчүн жоопкерчилик мыйзамдарга ылайык, көп жылдардан бери жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарына жүктөлүп, ал эми ТСКАКБ суу менен камсыздоо системасын киреше булагы катары карап келди. КР өкмөтү административдик жолдорду колдонуп, суу менен камсыздоону башкарууну жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын карамагына кайтарууга аракет кылып жатат. Бирок процесс өтө жай жана майнапсыз жүрүүдө. Биринчиден, ТСКАКБ “карынды кампайткан” булагын бергиси келбесе, экинчиден, ЖӨБ органдары талкаланган жана начар иштеген тармактар үчүн өзүнө жоопкерчилик алууга ашыккан жери жок. ЖДКЖ Долбоорунун алкагында ӨСИ иш практикасы көрсөткөндөй, донордун жергиликтүү бюджетке багытталган инвестициясы ЖӨБ менен ТСКАК-Бны мындан ары объекттерди күтүп алууга жана тариф саясатына инвестиция жумшоого байланышкан бардык маселелерди эсепке алууга мажбурлап жатат. Бирок бул тарифтер сөзсүз эле өтө жогорулап кетет дегенди билдирбейт. Жалал-Абад жана Ысык-Көл облустарындагы айрым муниципалитеттерде консультациялык жумуштарды жана эсептешүүлөрдү жүргүзгөндөн кийин тарифтер мурдагы эле деңгээлинде кала берген. 

Бирок тармактарды башкаруу сапаты бир кыйла жогорулаган. Эгерде инвестициялар жергиликтүү бюджеттер аркылуу багытталса, ЖӨБ органдары кызмат көрсөтүүнүн туруктуулугу үчүн өзүнүн келечектеги жоопкерчилигин түшүнүшү керек. Бул болсо инвестициялоо боюнча популисттик же жүйөсүз чечимдерди кабыл алуудан сактайт. Анткени көп учурда инвестициялоо ЖӨБОнун мүмкүнчүлүктөрүн жана жоопкерчилигин эсепке албаган учурда ушундай көрүнүштөр болуп келет. Кыскача айтканда, жергиликтүү бюджет аркылуу каржылоо кабыл алган чечимдер үчүн ЖӨБ органдарынын жоопкерчилигин арттырат. Корутунду 2012-жылдан 2016-жылга чейинки беш жыл ичинде ӨСИ түрдүү долбоорлордун алкагында ЖӨБ органдарына жалпы суммасы 97 601 400 сомго,же 1,7 миллион доллардын тегерегинде 143 грант берген. Бул гранттардын 70% жакыны инфраструктура объекттерин калыбына келтирүүгө багытталган. 2017-жылдын февраль айында объекттердин абалына жүргүзүлгөн мониторинг көрсөткөндөй, 2012 жана 2014-жылдары жыйынтыкталган долбоорлордун 100% иштеп жатат. Респонденттерге объекттердин иштешине 5 баллдык шкала менен баа берүү сунушталган1. Натыйжада объекттердин 40% абалы жакшы деп бааланса, объекттердин 60% абалына мыкты деген баа берилген. Бул практикага таянуу менен, ӨСИ жергиликтүү кызмат көрсөтүүлөрдү жакшыртууга багытталган, элеттик инфраструктурага жумшалган донордук инвестициялар жергиликтүү бюджеттер аркылуу гана жүзөгө ашырылыш керек деген жүйөлүү тыянак чыгарды. Дал ушундай механизм донордук долбоорлордун жыйынтыктарынын туруктуулугун камсыздап, Кыргыз Республикасындагы элеттик аймактардын өнүгүүсүнө олуттуу таасирин тийгизет.