2016-11-04 / Новости Проекта ГГПОМСУ

За период с 2012-го по октябрь 2016 года Проект ГГПОМСУ провел большую работу в сообществах и на национальном уровне. Он внес существенный вклад в совершенствование и реформирование системы органов местного самоуправления, в частности, обеспечение прозрачности и подотчетности ОМСУ. Проект завершил работу в сообществах в Иссык-Кульской, Джалал-Абадской областях и завершает в марте 2017 года в Чуйской области. В связи с этим стоит необходимость подвести промежуточные итоги реализации проекта и оценить оказанное воздействие.

Прежде чем приступать к анализу потенциального воздействия проекта, необходимо определить цели и задачи проекта, идентифицировать объекты, методологию, инструментарии, определить пространственные и временные рамки воздействия проекта. Определить, насколько актуальна проблема открытости и подотчетности для Кыргызстана в целом и для ОМСУ в частности. Авторы исследования «Системы подотчетности власти в КР»1 отмечают, что «усиление подотчетности жизненно важно для восстановления доверия между гражданами и государством». Промежуточная оценка воздействия должна показать, насколько усилилось и продвинулось решение проблемы открытости и подотчетности.

Цели и задачи проекта разделены на две фазы, и их цели практически совпадают. Это такие ключевые цели проекта, как внедрение модели СИНС, повышение потенциала, распространение лучших практик, вопросы децентрализации и вопросы повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих Государственной кадровой службы и ряд других вопросов. Такое количество целей связано с фазами проекта и временными рамками, но все они подчинены решению одной проблемы – это открытость и подотчетность органов МСУ. Отдельные цели и задачи завершаются в первой фазе проекта, а отдельные цели будут завершены к концу второй, заключительной фазы проекта.

Временные рамки Проект «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс», финансируемый Правительством Швейцарии, реализуется с ноября 2011 года по настоящее время. Реализация проекта осуществляется следующим образом: вводная фаза и две основные фазы проекта. Вводная фаза охватывал период с ноября 2011-го по март 2012 года. Первая фаза проекта охватывала период с апреля 2012-го по март 2015 года. Вторая фаза проекта охватывает период с апреля 2015-го по март 2019 года. Проект успешно завершил вводную и первую фазу проекта и реализует в настоящее время вторую фазу проекта.

Географические рамки В водной фазе проекта были охвачены три айылных аймака в трех областях. В Чуйской области - Ивановский айылный аймак, в Иссык-Кульской области - Торт-Кульский айылный аймак и в Джалал-Абадской области - Ленинский айылный аймак. В первой фазе было охвачено 26 айылных аймаков. В Джалал-Абадской области было охвачено 16 айылных аймаков и в Иссык-Кульской области – 10 айылных аймаков. Во второй фазе предполагается охватить 27 айылных аймаков, из них с апреля 2015 года охвачены 12 айылных аймаков в Чуйской области и предполагается завершить работу в них в марте 2017 года. С апреля 2017 года предполагается охватить остальные 15 айылных аймаков в Ошской и Нарынской областях.

Идентификация объектов воздействия Ключевыми объектами воздействия проек-та являются три целевые группы. Это депутаты местного кенеша, главы и сотрудники айыл окмоту и члены местного сообщества, объединенные в различные инициативные группы. По результатам проведенных мероприятий, за период с 2012-го по октябрь 2016 года на уровне 41 айылного аймака был охвачен 55681 человек. Структура охваченных по количественному составу выглядит следующим образом: члены местного сообщества – 36,4%, главы и сотрудники айыл окмоту 35,6%, депутаты местного кенеша - 12,5%, другие группы - 15,5%. В рамках проекта также были охвачены члены НПО, представители государственных организаций и другие заинтересованные стороны.

Вопросы оценки воздействия Настоящая промежуточная оценка воздействия может быть выполнена как проектом, так и внешними оценщиками. В оценке воздействия самым важным вопросом является вопрос об источниках информации, их достоверности и доказательной базы, а самый сложный вопрос - это определение границ воздействия проекта и отделение влияния от других факторов. В связи с этим возникают вопросы: какие данные доказывают воздействие проекта? как измерить результаты воздействия проекта? какое воздействие оказал проект в пилотных айылных аймаках для обеспечения прозрачности и подотчетности органов ОМСУ? Результаты проекта потенциально определяют уровень воздействия проекта на ОМСУ, в частности, на обеспечение открытости и подотчетности ОМСУ. Для оценки воздействия проекта предоставлена информация из разных источников. Это социологические опросы, исследования, статистические данные и результаты достигнутых индикаторов проекта.

Индикаторы проекта В рамках проекта были разработаны индикаторы результатов проекта, которые необходимо достичь к концу реализации проекта, а также индикаторы первой и второй фазы проекта. Индикаторы первой фазы проекта были успешно достигнуты. В рамках второй фазы проекта определены 7 количественных и один качественный индикатор. Необходимо отметить, что не по всем индикаторам второй фазы проекта предоставлена информация. Она будет предоставлена в конце марта 2017 года, по завершению проекта. В связи с этим промежуточная оценка воздействия больше связана с первой фазой проекта, которая завершена. Для второй фазы проекта рассматриваются промежуточные результаты. Важно отметить, что в рамках данной промежуточной оценки воздействия проекта рассматриваются достигнутые результаты по индикаторам первой и частично второй фазы проекта и их воздействие на обеспечение прозрачности и подотчетности ОМСУ. Это больше оценка воздействия на ОМСУ за четырехлетний период реализации проекта, чем количественный отчет об исполнении индикаторов первой и частично второй фазы проекта.

Количественные и качественные индикаторы проекта отражают объем выполненной работы, границы воздействия проекта. С 2012 по 2016 год проект охватил в трех областях 41 айылный аймак и вовлек к участию в проект, в том числе на национальном, областном и районном уровнях, 63 631 человека. Количество обученных по открытости и подотчетности бюджета айыл окмоту составило 4986 человек, их них 1683 (33,7%) человека обучено проектом и НПО обучено 3303 (66,2%) человека. Качественные индикаторы проекта отражены в результатах социологических опросов, как внешних, так собственных опросов проекта, и косвенно в данных Национального статистического комитета КР . Одной из целей проекта было воздействие на деятельность ОМСУ в части обеспечения бюджетной прозрачности и подотчетности ОМСУ. Для достижения поставленной цели проектом были разработаны мероприятия и индикаторы. Одним из индикаторов было количество проведенных мероприятий с участием граждан в бюджетном процессе. Другой индикатор – это Муниципальный индекс бюджетной прозрачности. Предполагается, что в результате воздействия проекта органы ОМСУ станут открытыми и подотчетными перед населением, и этот процесс будет носить устойчивый характер. Чтобы понять, насколько ОМСУ стали отрыты и подотчетны, обратимся к разным доступным источникам информации, подтверждающим, что ОМСУ стали открыты и подотчетны перед сообществами.

Источники информации о воздействии Рассмотрим четыре источника информации для оценки воздействия проекта на ОМСУ, сфокусированных в части бюджетной прозрачности и подотчетности ОМСУ. Для объективности оценки воздействия используется метод триангуляции - использование не менее трех источников информации. Данные источники позволят определить воздействие проекта. Это такие источники информации, как результаты опросов, проведенные в 2012-м, в 2014-м и в 2016 году в пилотных айылных аймаках. Это данные Национального статистического комитета КР по Индексу личного доверия к органам местного самоуправления за 2012-й и 2014 год. Это результаты проведенного исследования организацией Международного бюджетного партнерства. А также результаты проведенных мероприятий проектом в пилотных и непилотных айылных аймаках. Перечисленные источники информации отражают восприятие гражданами открытости и подотчетности по бюджету как государственному, так и местному. Это восприятие как сельских (66,3%), так и городских жителей (33,7%). Четыре источника информации послужат базой для размышления и оценки воздействия проекта.

Результаты социологических опросов Первый источник информации – это результаты социологических опросов, проведенных в 2012, 2014 и 2016 годах. В опросах участвовали жители пилотных айылных аймаков. Опрос за 2012 год был проведен в 42 айылных аймаках, и было опрошено 1370 человек. В 2014 году было охвачено 59 айылных аймаков, где было опрошено 1711 человек, и в июне 2016 года опрос был проведен в 28 айылных аймаках, опрошено 1399 человек. Эти исследования были направлены на мониторинг общественного мнения по разным вопросам деятельности ОМСУ, в том числе открытости и подотчетности ОМСУ. По результатам опроса, за период с 2012 по 2016 год, по мнению респондентов, открытость ОМСУ выросла на 26,1% (с 18,2% до 44,2%). Более четверти опрошенных респондентов положительно отзываются об открытости и подотчетности ОМСУ перед населением. Стоит обратить внимание, что процент, ответивших «не знаю/затрудняюсь ответить», сократился на 14,6% (с 18,7% до 4,1%). Это свидетельствует о том, что информированность и интерес со стороны членов сообществ к работе ОМСУ растет. Другим подтверждением открытости ОМСУ перед жителями сел может служить ответ респондентов об удовлетворенности предоставлением информации со стороны ОМСУ. По результатам опросов, на вопрос: «Насколько Вас удовлетворяет объем/качество информации о местном самоуправлении (айыл окмоту, айылный кенеш) вашего аймака и о его работе?», ответы были следующими: «В 2012 году ответили, что полностью удовлетворены 16,1% опрошенных респондентов, в 2014-м 20,1% и в 2016 году - 30,5%». Результаты опроса показывают, что уровень полной удовлетворенности респондентов объемом/качеством информации, предоставляемой со стороны ОМСУ, вырос в 2 раза.

Результаты опросов Национального статистического комитета КР Второй источник информации - это данные Национального статистического комитета КР, который ежеквартально проводит опрос по Индексу личного доверия1 к органам государственных организаций, в том числе и к органам местного самоуправления. Это показатель уровня доверия населения к ОМСУ. Показатель в целом отражает работу ОМСУ, в частности, и обеспечения прозрачности и подотчетности. По результатам опроса, Индекс личного доверия к органам местного самоуправления за IV квартал 2012 года составил по республике 15,4%, за IV квартал 2014 года 30,9%. Индекс личного доверия за период с 2012 по 2014 год вырос почти в 2 раза.

Результаты исследования Международного бюджетного партнерства Третий источник информации – это данные Международного бюджетного партнерства2. По результатам исследования Международного бюджетного партнерства, в 2012 году Индекс открытости бюджета составил 20 баллов, и Кыргызская Республика заняла 76-е место. В 2015 году Индекс открытости бюджета составил 54 балла, и Кыргызская Республика заняла 34-е место. По данным исследования, Кыргызская Республика поднялась в рейтинге по открытости бюджета с 76-го места (из 100 стран) на 34-е место (из 102 стран), опередив такие страны, как Казахстан, Турция, Малайзия, Венгрия, Сербия, Индия. Среди стран бывшего СССР Кыргызская Республика занимает 3-е место по прозрачности бюджета после Российской Федерации (11-е место, 74 балла) и Грузии (16-е место, 66 баллов).

Результаты проекта Четвертый источник информации - это данные проекта. До проведения анализа данных проекта о воздействии необходимо сказать об инструментариях. Для обеспечения бюджетной прозрачности и подотчетности ОМСУ проект использует разные инструментарии. Одним из инструментариев воздействия проекта является разработанная модель совместного изучения нужд села (СИНС).

Инструменты воздействия проекта СИНС как инструмент эволюционно берет начало от изучения потребностей сообществ до формирования бюджета айыл окмоту с участием населения и делает этот процесс отрытым и подотчетным перед сообществом. В айылных аймаках были проведены мероприятия по внедрению модели СИНС в течение трех месяцев. С помощью этого инструментария проект оказывает влияние на количественные и качественные индикаторы проекта. Результаты, достигнутые этим инструмен- тарием, стали основой для анализа воздействия на прозрачность и подотчетность ОМСУ. СИНС обеспечивает соблюдение стандартов по проведению мероприятий в сообществах, в том числе по общественным слушаниям бюджета айыл окмоту.

Общественные слушания по бюджету айыл окмоту проводятся по определенному стандарту1, разработанному проектом. Это усиливает информационное воздействие на их участников и процесс в целом. Стандарт предусматривает определенные требования по проведению общественных бюджетных слушаний. Все этапы общественных слушаний тщательно документированы и направлены для повышения заинтересованности, мотивации и привлечения максимального количества участников. Это позволяет активно воздействовать на общественное сознание в части информированности населения о бюджете айыл окмоту, мотивации участия каждого члена сообщества в бюджетном процессе. Со стороны ОМСУ – это широкое вовлечение членов сообществ в процесс обсуждения и учет мнения сообществ при формировании бюджета айыл окмоту.

Для пилотных айыл окмоту были подготовлены совместно с членами сообществ буклеты, пригласительные билеты, баннеры, инфографика, другие информационные материалы, предоставлена мультимедийная аппаратура, информационные стенды. Этот набор инструментариев направлен для обеспечения эффективности информирования о бюджете айыл окмоту, открытости и подотчетности ОМСУ и активном вовлечении в бюджетный процесс граждан.

Регулярно проводится мониторинг размещения информации о бюджете айыл окмоту на информационных стендах. Результаты мониторинга отражаются в Муниципальном индексе бюджетной прозрачности (МИБП)2. Это эффективный и простой инструментарий для мониторинга уровня распространения информации о бюджете айыл окмоту со стороны ОМСУ. На сайте Института размещено 166 информационных материалов о проведенных общественных слушаниях3. В целом эти инструментарии и методы обеспечивают воздействие проекта и их устойчивость.

Общественные слушания как инструмент открытости и подотчетности ОМСУ За период с 2012-го по октябрь 2016 года было проведено 91 общественное слушание по бюджету айыл окмоту, в них приняло участие 7778 человек, из них 34% составили женщины. Общественные слушания по бюджету разделены на два отдельных мероприятия: общественные слушания по формированию бюджета айыл окмоту (будущий год) и исполнению бюджета айыл окмоту (отчетный год). Это дало возможность в бюджете айыл окмоту учесть потребности сообществ, с одной стороны, а с другой стороны, провести мониторинг их исполнения со стороны сообщества.

В целях обеспечения обратной связи открытости и подотчетности ОМСУ, проект проводит опросы при поддержке инициативных групп. В 2015 году в рамках проекта было проведено 2 опроса. В 2015 году в 12 пилотных айылных аймаках Чуйской области было опрошено 280 членов инициативных групп. На вопрос, отчитываются ли органы ОМСУ о своей деятельности (по 10 балльной шкале), 89,9% (5-10 баллов) респондентов ответили положительно. В опросе, проведенном проектом в конце 2015 года, участвовало 640 человек. По результатам опроса были получены следующие результаты: ОМСУ открыты – 43,4%, в чем-то открыты – 38,4%, закрыты – 4,2% и ответили «не знаю» – 13,9%. Проектом проводится работа по совершенствованию бюджетного процесса на национальном уровне, которая отвечала бы потребностям сообществ и ОМСУ. Это вопросы, связанные с законодательством КР по бюджетному процессу. Специалистами проекта подготовлены и проведены «круглые столы», рабочие встречи, семинары, пресс-сессии с участием депутатов Жогорку Кенеша, представителей государственных органов, международных организаций. В рамках проекта разработаны учебные модули, публикации в СМИ и другие мероприятия. На национальном уровнепроведено 41 мероприятие.

Повышение потенциала сообществ и ОМСУ Процесс повышения потенциала членов сообществ и ОМСУ также способствует открытости и подотчетности. Через повышение потенциала сообществ и ОМСУ передаются знания об эффективных механизмах и инструментарии для вовлечения жителей сел в бюджетный процесс. Это также способствует внедрению механизмов взаимодействия членов сообществ с ОМСУ и, наоборот, по вопросам бюджета. В обучениях по бюджету принимают участия не только пилотные, но и непилотные айыл окмоту. Это расширяет границы воздействия проекта. За период с 2012 года по настоящее время проведено 79 тренингов по четырем основным темам, связанным с прозрачностью и подотчетностью ОМСУ. Это такие тренинги, как «Открытость и прозрачность деятельности ОМСУ и общественные бюджетные слушания», «Участие граждан в бюджетном процессе», «Формирование и исполнение местных бюджетов», «Прозрачность ОМСУ в управлении муниципальными финансами и собственностью». Было обучено 1683 человека. Через повышение потенциала членов сообществ и ОМСУ проект успешно оказывает воздействие на обеспечение прозрачности и подотчетности ОМСУ.

Наиболее масштабное обучение по бюджету айыл окмоту было проведено ОО «Айыл демилгеси» с октября 2014-го по январь 2015 года в Иссык-Кульской (47 айылных аймаков) и Джалал-Абадской

(49 айылных аймаков) областях по заказу проекта. Было проведено 204 тренинга, обучено 3303 человека, из них депутатов местного кенеша - 92,1%, сотрудников айыл окмоту - 7,8 и членов местного сообщества - 0,1%. Темы тренингов: «Обеспечение прозрачности и подотчетности в деятельности органов МСУ» и «Участие граждан в местном самоуправлении». В тренингах приняли участие 25% пилотных и 75% непилотных айылных аймаков. Практически все айылные аймаки были охвачены в двух областях.

Выводы Результаты анализа данных из четырех разных источников информации свидетельствуют об эффективном воздействии проекта на бенефициариев проекта, в части открытости и подотчетности ОМСУ. Такой анализ воздействия проекта не был бы возможен без регулярного мониторинга и оценки. Мониторинг и оценка как инструмент помогает отслеживать, анализировать происходящие изменения и прогнозировать потребности и запросы сообществ не только в обеспечении прозрачности и подотчетности ОМСУ, но и в системе ОМСУ. В настоящее время, несмотря на положительные сдвиги в деятельности ОМСУ, в части открытости и подотчетности ОМСУ отстают от потребностей и запросов сообществ. Как отметил Посол Швейцарии: «Есть две новости. Хорошая новость заключается в том, что система подотчетности в Кыргызской Республике существует и функционирует. Новость, требующая пристального внимания, заключается в том, что функционирует эта система не в полную силу своих возможностей».

Проекту надо стремиться, чтобы система открытости и подотчетности заработала в полную силу и сократилось отставание ОМСУ от потребностей и запросов сообществ. Проекту необходимо совершенствовать методы и инструменты воздействия на сообщества и ОМСУ, в том числе через реформирование системы открытости и подотчетности ОМСУ. Необходимо формировать систему подотчетности, при которой открытость и подотчетность ОМСУ носила бы устойчивый характер. Так, по данным Национального статистического комитета, личное доверие в ОМСУ выросло в 2 раза, по данным Международного бюджетного партнерства, среди стран бывшего СССР Кыргызская Республика за три года поднялась на 3-е место по прозрачности бюджета, по результатам трех социологических опросов, открытость и подотчетность ОМСУ выросла на 26%. Приведенные результаты из разных источников информации доказывают воздействие проекта на обеспечение открытости и подотчетности ОМСУ в Кыргызстане, и в частно-сти, в пилотных селах проекта. Практика открытости и подотчетности стала неотъемлемой частью деятельности ОМСУ. Это способствует развитию демократии, расширяет границы сотрудничества и доверия между членами сообщества и ОМСУ. Это и есть результаты воздействия проекта.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•