Институт политики развития всегда горячо отстаивал интересы местного самоуправления в отношении их финансовой автономии, подвергая критике непоследовательную и поверхностную политику государства в сфере межбюджетных отношений. Многие другие общественные организации и СМИ не раз выступали с достаточно жесткой критикой правительства. Однако пришло время критично взглянуть на самих себя, чтобы вместе с грязной водой не выплеснуть ребенка – не заслонить мнимыми грехами Министерства финансов реальные проблемы финансовой децентрализации. Журнал «Муниципалитет» создан для конструктивного диалога, совместного поиска лучших решений для сбалансированного развития регионов, поэтому мы рады представить не традиционную критику в отношении общеизвестных мест, но попытку нового подхода к критическому осмыслению тенденций и проблем в сфере межбюджетных отношений.

 

Политическим руководством Кыргызской Республики заявлены реформы, направленные на повышение самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах формирования и исполнения местных бюджетов. Одним из решающих этапов данной реформы стал переход на двухуровневый бюджет, предложенный Министерством финансов в законе о республиканском бюджете на 2012 г. 

 

Вокруг вышеназванного события развернулись дискуссии среди органов местного самоуправления, представителей общественных организаций, экспертного сообщества. Предоставленная возможность широкого обсуждения проекта закона, который будет определять условия финансирования программ развития местных сообществ, безусловно, является заслугой Министерства финансов КР. Дискуссии 

приняли широкий размах, анализ нового формата межбюджетных отношений, критика и рекомендации носят зачастую противоречивый характер, вводя в заблуждение общественность и, что особенно важно, круг людей, которые участвуют в принятии решения. В то же время правильное понимание проблем дает возможность точно сформулировать цели и – особенно важно – запланировать задачи и конкретные мероприятия.

 

Несколько странным выглядит тот факт, что Министерство финансов, прекрасно понимающее ситуацию в этой сфере, аргументированно не отвечает на критику, что создает ощущение правильности некоторых экспертных оценок, которые вполне могут оказаться ошибочными. В связи с этим хотелось бы остановиться на наиболее характерных критических замечаниях и проанализировать их.

 

Миф о двух местных налогах

 

Наиболее частым аргументом, характеризующим слабость местных бюджетов, называют малое количество доходных источников, в том числе постоянно упоминается факт, что с введением нового Налогового кодекса осталось только два местных налога из восьми. Так ли это на самом деле? В предыдущей редакции Налогового кодекса было определено 8 видов местных налогов и сборов:

 

• курортный налог;

 

• налог на рекламу;

 

• сбор за парковку автотранспорта;

 

• сбор за вывоз мусора с территории населенных пунктов;

 

• гостиничный налог;

 

• налог за оказание платных услуг населению и с розничных продаж;

 

• налог на недвижимое имущество;

 

• налог с владельцев транспортных средств.

 

Если проанализировать данный перечень, то можно легко обнаружить, что реально выпали из этого списка только курортный налог, налог на рекламу, гостиничный налог. 

 

Остальные виды перешли в категорию общегосударственных налогов (налог за оказание платных услуг и с розничных продаж) или были объединены (как налог на недвижимое имущество и с владельцев автотранспортных средств). При этом выпавшие налоги не имели значительного влияния на рост доходов местного бюджета, более того, многие владельцы гостиниц перешли на систему добровольного патентирования, что также в какой-то степени компенсировало эти потери. Сборы за парковку автотранспорта и вывоз мусора никто не отменял, и они определены Законом «О неналоговых платежах». 

 

Остается непонятной аргументация сторонников тезиса о сокращении количества местных налогов. Более того, непонятно, почему дискриминации подвергаются общегосударственные налоги, которые эксперты упорно не хотят включать в число источников доходов местных бюджетов, тогда как они полностью или частично поступают в местные бюджеты. Однако публично часто приходится слышать расхожую жалобу на то, что местный бюджет опирается только на два налога. 

 

Проблема собственных источников доходов местных бюджетов, конечно, есть, но она заключается в другом: заявленный в 2007 году принцип «один налог – один бюджет», согласно которому 100% налога с продаж поступали в местный бюджет, был несправедливо нарушен, а сам налог подвергся расщеплению между республиканским и местным бюджетом. При этом непонятно, из каких соображений сельские муниципалитеты, у которых налогооблагаемая база по данному виду налога и так небольшая, получили долю в объеме всего 25%. Перевод этого вида налога в разряд общегосударственных ставит под сомнение возможность взыскания в пользу местных бюджетов налога с продаж с таких монополистов, как «Кыргызтелеком», электро- и газораспределительные компании, сотовые операторы. Такого рода возможность для местного самоуправления обсуждалась, когда этот вид налога входил в категорию местных налогов. И факт о том, что принцип «один налог – один бюджет» нарушен, умалчивается. Но данный факт ни в коем случае не означает, что налог с продаж как источник доходов в местный бюджет совсем выпал, тем более что его доля в местных бюджетах в 2012 г. увеличивается до 50%.

 

Миф о слабости земельного налога

 

Далее стоит обратить внимание на два местных налога, один из которых – земельный налог – перешел из категории общегосударственных в местные. Земельный налог на пользование сельскохозяйственными угодьями делится на 5 видов и, как правило, 

при обсуждении вопроса о значимости этого вида налога в структуре местного бюджета, особенно для сельских муниципалитетов, подчеркивается низкий уровень его собираемости. В то же время критики не хотят замечать налог на земли населенных пунктов и несельскохозяйственного назначения, объясняя это тем, что для сельской местности он неактуален. Но так ли это на самом деле? По итогам девяти месяцев 2011 г., сбор земельного налога по землям несельскохозяйственного назначения практически в 2 раза превышает сборы по землям сельскохозяйственного назначения. 

 

При этом необходимо признать, что основная доля налога на земли несельскохозяйственного назначения собрана в городах и курортной зоне озера Иссык-Куль, где органы МСУ научились совместно с ГНС взымать эти налоги с пансионатов. Именно за счет этих налогов доходы местных бюджетов айылных аймаков Иссык-Кульского района выросли в разы. Однако если посмотреть на доходы других сельских муниципалитетов, то там доля этих налогов мизерная. Но разве на территории наших сел совсем отсутствуют промышленные предприятия, базары, зоны отдыха, бензозаправки? Проблема в том, что органы МСУ не умеют прогнозировать и контролировать поступление этих налогов, а ГНС в отношении местных налогов занимает пассивную позицию, так как за их собираемость правительство ответственности не несет. Информация о площадях земель несельскохозяйственного назначения недоступна для органов МСУ. Но без наличия такого рода информации и без партнерства с ГНС невозможно обеспечить полноценный сбор этого налога. Особенность этого вида налога в том, что он не зависит от самой деятельности предприятия, т. е. его дохода. Начисление может производиться на земли не работающих организаций. Впоследствии орган МСУ имеет право инициировать процедуру банкротства этого предприятия и по итогам торгов возместить задолженность по этим налогам в местный бюджет. Очевидно, что ссылки на слабость земельного налога – результат поверхностного анализа, непонимания сущности проблемы.

 

Миф об отсутствии налога на имущество

 

Основная критика экспертов касается туманности перспектив рассматривать в качестве бюджетообразующего налог на имущество по первой группе (жилые дома, квартиры, дачные дома, предназначенные для постоянного или временного проживания, не используемые для осуществления предпринимательской деятельности). Действительно, в связи с социальными обязательствами государства, этот налог вводится постепенно и затрагивает пока только богатых граждан, и он действительно пока не имеет перспектив стать важным источником доходов, особенно в сельской местности.

 

Но при этом ни в одном (!!!) анализе или экспертном заключении не найти 

обоснованного мнения экспертов по остальным трем группам этого вида налога, проблемам администрирования, перспективам. 

 

Практика показывает, что даже в условиях недостаточно отработанных механизмов администрирования по второй и третьей группам, сборы по ним значительно превышают сборы по первой группе. По итогам девяти месяцев 2011 г. сборы по второй и третьей группам в семь (!!!) раз превышают сборы по первой. При этом значительная доля этих сборов приходится на города и особенно г. Бишкек. Почему? Потому что только в городах пока налицо более тесное взаимодействие органов МСУ со службами ГНИ, и только в городах органы МСУ понимают важность налогов второй и третьей групп. Но неужели в сельской местности полностью отсутствуют торговые контейнеры, павильоны, сапожные мастерские, магазины, торговые центры? Аналогично земельному налогу начисление налога на имущество, в том числе по второй и третьей группам, должно производиться и на неработающие предприятия, что даст возможность органам МСУ инициировать процедуру банкротства и получить возмещение по данному виду налога.

 

Органы МСУ не имеют возможности влиять на улучшение администрирования этих видов налога, так как у них нет полномочий получать информацию по коммерческой недвижимости, а структуры ГНИ не видят в органах МСУ партнеров для совместного администрирования. Поэтому значительная часть объектов коммерческой недвижимости выпадает из налогообложения. Напрашивается вывод, что улучшение сбора налога по коммерческой недвижимости значительно перспективней обсуждения вопросов снятия преференций с объектов первой группы. По сбору налога на движимое имущество (четвертая группа) зачастую есть проблема отсутствия доступа к информации (количество зарегистрированных автотранспортных средств в данном муниципалитете), что не дает возможности обеспечить максимальный сбор по данному виду этого налога. 

 

Миф о панацее администрирования

 

Одним из наиболее распространенных требований некоторых экспертов является передача администрирования налогов, поступающих в местный бюджет, налоговым службам органов МСУ. Но насколько оправдано столь радикальное требование?

 

Одним из ключевых вопросов совершенствования бюджетного процесса на местном уровне является способность и возможность органов МСУ обеспечить максимальный сбор доходов из предоставленных законодательством источников. В соответствии с Налоговым кодексом, исключительным правом администрирования всех видов налогов наделяется Государственная налоговая инспекция при правительстве КР. Прямое толкование этой нормы в значительной степени повлияло на снижение возможности органов ОМСУ воздействовать на повышение уровня сборов налогов, а в некоторых городах налоговые службы были исключены из штата муниципалитетов. Наиболее частой рекомендацией по улучшению положения в этой сфере звучит требование о передаче администрирования некоторых видов налогов, в первую очередь местных, органам МСУ. 

 

Вместе с тем с учетом опыта реализации Указа Президента КР «О проведении пилотного проекта по передаче органам местного самоуправления функций администрирования местных налогов и сборов, общегосударственных налогов, полностью поступающих в местные бюджеты» (от 1 августа 2007 года УП № 361) правильней было бы обсуждать вопрос о делегировании органами ГНС некоторых полномочий налоговым службам органов МСУ, которые позволили бы им обеспечить воздействие на максимальный сбор того или иного вида налога. При этом необходимо понимать, что администрирование налога – это широкое понятие, включающее: регистрацию и учет налогоплательщика, сбор налога, принятие отчетов от налогоплательщика, формирование сводных отчетов для вышестоящего уровня, права и полномочия на взыскание налоговой задолженности, требования по отражению информации по налогам в единой базе данных ГНС. 

 

При обсуждении вопроса о предоставлении налоговым службам органов МСУ полномочий по администрированию, необходимо учитывать вопросы целесообразности по тем или иным функциям и полномочиям. Крайне важно при принятии решения по данному вопросу учитывать интересы налогоплательщиков, чтобы исключить усложненность при сдаче отчетов и уплате налогов. Поэтому необходимо предостеречь органы МСУ от стремления получить все полномочия по администрированию, разумнее в настоящей ситуации обсуждать вопрос о делегировании некоторых полномочий, которые позволят улучшить процесс сбора налогов.

 

Критика или критиканство?

 

Вызывает озабоченность, что в рекомендациях экспертов факты часто вырваны из общего контекста проблем, и эти факты интерпретируются не всегда объективно.

 

Слабость местных бюджетов обусловлена целым рядом факторов, которые необходимо рассматривать комплексно, в неразрывной взаимосвязи. Эти факторы определяются не только схемой и дизайном реформы, но возможностями реализовать ее на местном уровне. 

 

В целом реформы по финансовой децентрализации должны основываться на следующих принципах:

 

• Государство создает такую систему межбюджетных отношений и правила формирования и исполнения местных бюджетов, чтобы доходная часть местных бюджетов могла позволить финансировать расходные обязательства по делам местного значения и делегированным государственным полномочиям и, как минимум, обеспечить выполнение определенных социальных стандартов.

 

• Государство обеспечивает органам МСУ реальную самостоятельность в вопросах управления собственными финансовыми ресурсами.

 

• Государство формирует трансфертную политику на условиях обоснованности, прозрачности, возможности прогнозирования, справедливости при распределении ресурсов.

 

• Государство обеспечивает партнерство между государственными органами и органами МСУ по совершенствованию бюджетного процесса, доступу к бюджетной информации, улучшению сбора доходов.

 

• Государство создает условия для повышения потенциала органов МСУ по вопросам управления финансовыми и другими ресурсами.

 

Необходимо отметить, что большинство вышеназванных принципов не требует дополнительных ресурсов. Вопрос достаточности или недостаточности источников доходов должен решаться комплексно, с учетом включения вышеназванных принципов в конкретные программы. В частности, не имеет смысла обсуждать количество источников доходов в местный бюджет, если на местах не обеспечивается возможность их полного сбора, а показатели по ним диктуются вышестоящим уровнем. Главная обязанность государства - создать условия для развития органов МСУ, особенно в сфере самостоятельного управления финансами. Невыполнение государством хотя бы одного из принципов не позволит считать, что реформа достигла своих целей.

 

Отвечает ли сегодняшняя ситуация в отношении местных бюджетов представленным принципам? Существующая и планируемая на 2012 год система межбюджетных отношений и закрепление доходных источников должны обеспечить выполнение минимальных расходных обязательств органов МСУ. Соответствующее требование отражено в методиках формирования выравнивающих и категориальных грантов. Но данных положений явно недостаточно для вывода органов МСУ из дотационной «ямы». Казалось бы, доходная база местных бюджетов содержит достаточно «весомые» собственные источники доходов, но анализ показывает, что на местах не созданы условия для эффективного их сбора и зачисления в доходную часть. Наверное, прежде чем обсуждать необходимость дополнительных источников доходов, государство должно сформировать систему, позволяющую максимально эффективно формировать доходы по уже существующим.