2012-01-31 / Ресурсы МСУ

На 2012 год у многих доноров большие планы в отношении местного самоуправления: значимые проекты начинают выполнять Программа развития ООН, Агентство США по международному развитию, АРИС, другие донорские организации.

В течение 2011 года донорская помощь местному самоуправлению в Кыргызской Республике активизировалась после затишья 2008-2010 годов,связанного с политическими тенденциями в стране. На 2012 год у многих доноров большие планы в отношении местного самоуправления: значимые проекты начинают выполнять Программа развития ООН, Агентство США по международному развитию, АРИС, другие донорские организации. Поэтому вопрос качества и координации донорской помощи по данному направлению приобретает особую актуальность.

Решение вопросов регионального развития напрямую связано с дальнейшим развитием местного самоуправления, укрепления его экономического,финансового, инфраструктурного потенциала. Необходимо признать, что, в связи с объективными трудностями, в значительной степени вопросы становления местного самоуправления, развития местных сообществ, поддержки муниципальной инфраструктуры решались в рамках донорской помощи международных организаций и финансовых институтов. Донорская помощь в сферу развития регионов и местного самоуправления по масштабам соизмерима с поддержкой таких значимых областей, как образование, здравоохранение, финансовый сектор, поэтому некоторые наблюдения будут наверное важны и полезны.

На разных этапах развития местного самоуправления философия донорской помощи понималась по-разному. Во многом это зависело от текущей ситуации, а также от общих тенденций в вопросах координации и управления финансовыми ресурсами, полученными от доноров. При этом весь поток донорской помощи можно условно разделить на два направления.

Первое направление – финансовая помощь, направляемая в рамках соглашений между Правительством Кыргызской Республики и международными финансовыми институтами и организациями. Как правило, инициаторами таких соглашений выступает Правительство КР, хотя на практике часто бывает, что международные организации, взяв за основу озвученную потребность,«настойчиво рекомендуют» нашему Правительству те или иные пути решения. В дальнейшем мы более подробно остановимся на проблемах такого рода сотрудничества.

Второе направление – помощь, оказываемая международными организациями на основе собственного анализа ситуации в стране и рамках собственных программ и планов. Этот пласт донорской помощи трудно поддается анализу на предмет оценки воздействия и результативности, потому что, как правило, организации, исполняющие данные проекты, неохотно идут на контакт с государственными организациями в части представления реальных результатов или возможности совместной оценки. Такое поведение обусловлено прежде всего тем, что такого рода помощь является полностью грантовой, не обременена обязательствами перед государством, и донор считает, что свободен в части выбора цели проекта, дизайна, методов реализации.

На начальном периоде, в условиях становления местного самоуправления в КР, отсутствия опыта, потенциала людей, работающих в этой сфере, такая практика была оправдана и объяснима. Более того, именно благодаря помощи международных организаций местное самоуправление в Кыргызской Республике, несмотря на проблемы развития в последние годы, остается примером реформ как минимум для некоторых стран СНГ. К настоящему времени Кыргызстан уже имеет определенную модель МСУ, которая хотя и нуждается в совершенствовании, но в целом отвечает особенностям менталитета и традициям нашего общества.

Вероятно, что с приходом новой формации политиков и их приверженностью к продолжению реформ в системе МСУ, необходимо внести коррективы в понимание донорской помощи для развития регионов и местного самоуправления.

Прежде всего, необходимо определить, что мы понимаем под термином «координация донорской помощи» для проектов, реализуемых на основании соглашений с правительством КР. Существуют несколько моделей, которые приемлемы в понимании этого термина:

1) донорские организации сами организуются для оказания более эффективной помощи стране,

2) смешанная форма, когда доноры и государство согласовывают направления поддержки и следуют им в рамках определенных соглашений,

3) доминирующую роль в координации берет на себя государство, выстраивая донорскую помощь под свои стратегии.

Важно отметить, что в последние годы были достигнуты значительные успехи в координации донорской помощи по проектам, реализуемым по Программам государственных инвестиций (ПГИ), особенно в рамках Стратегии помощи стране, которая принимается на трехлетний период и объединяет усилия Всемирного банка, Азиатского банка развития, ООН, МВФ, правительств Швейцарии, Германии, Великобритании, Европейской комиссии. Не умаляя роли правительства КР в этом процессе, необходимо отметить инициативу самих донорских организаций, которые также заинтересованы в достижении эффективности финансовых вливаний и зачастую «подгоняют» наше правительство для ускорения вопросов координации. В настоящее время заметна тенденция, когда государство демонстрирует стремление работать по второй модели и даже в какой-то степени проявляет склонность к переходу к третьей модели. Такое стремление представляется оправданным и наиболее перспективным. Каковы аргументы?

Кыргызстан уже пережил период, когда «примерял» на себя ту или иную модель развития местного самоуправления и даже был «полигоном» для определенных экспериментов. Несмотря на имеющиеся проблемы, в целом у нас имеется апробированная модель, наилучшие результаты которой мы видели в 2007-2008 гг., и никто не мешает вернуться на эти позиции и продолжить реформы. Государство имеет право заявить о своей готовности следовать определенной стратегии и выстраивать донорскую помощь под свои приоритеты.

С определенного момента часть финансовой помощи по ПГИ направляется на кредитной основе, что требует тщательного анализа на предмет целевого назначения и использования этих средств.

Имея в целом сформированную модель МСУ,необходимо более тщательно подходить к вопросам детальной доработки тех или иных вопросов, например: механизмы делегирования государственных полномочий, оценка качества муниципальных услуг, улучшение бюджетного процесса, повышение потенциала сотрудников ОМСУ и в целом становление муниципальной службы и т. д. Эти более детальные вопросы, которые характеризуют устойчивость системы МСУ, требуют точечного воздействия со стороны донорских организаций, которое не должно исказить или негативно влиять на саму идею.

Существует еще одна проблема, которая в значительной степени снижает эффективность использования донорских ресурсов. Как правило, при формировании проекта выдерживается определенная последовательность. При этом доноры искренне заинтересованы в участии представителей государственных органов на всех стадиях проектного цикла, представленных на рисунке внизу. Заинтересованный и профессиональный подход со стороны представителей нашего правительства в обсуждении проектов на ранней стадии значительно снизил бы риски неудачной реализации и позволил бы более точно выставить акценты на тех или иных проблемных вопросах. К сожалению, практика показывает крайне пассивное поведение представителей государственных органов не только на стадии оценки проблемы, но и во время переговоров при обсуждении целевых индикаторов, общего дизайна, распределения ресурсов. Зачастую в ущерб интересам дела, в погоне за сиюминутными благами в виде оборудования, автотранспорта, поездок за рубеж принимаются невыгодные для страны решения.

Что касается непосредственно воздействия донорской помощи для развития местного самоуправления, то пришла пора сместить некоторые акценты в ее использовании. В качестве примера можно привести чрезмерное увлечение последние 10-12 лет проектами, связанными с Развитием по инициативе сообществ (РИС). Понимая полезность и значимость участия граждан в процессах принятия решений, мы вынуждены признать, что поставили органы местного самоуправления в положение, когда усиленная активность граждан не встречает адекватной ответной отдачи от органов МСУ по вполне объективной причине: отсутствие финансовых ресурсов, низкий потенциал сотрудников ОМСУ и др. Низкая активность местного самоуправления на фоне высокой активности гражданских групп, создаваемых донорами, провоцирует противопоставление организованных групп сообществ и органов МСУ, не имеющих ресурсов и практики исполнения проектов. Правильнее было бы включить органы МСУ непосредственно в реализацию проектов, с использованием опыта участия граждан и создавая при этом реальное партнерство населения и органы МСУ. В свое время излишняя увлеченность концепцией РИС поставила под угрозу вопросы снабжения населения питьевой водой через СОППВ, которые также создавались с участием граждан, а сами системы водоснабжения в принудительном порядке передавались этим общественным организациям.

Вероятно, что усилия правительства в реализации Среднесрочной программы развития на 2012- 2014 гг. невозможны будут без участия донорских организаций. Отрадно, что в самой Программе уже заложены задачи, которые должны стать приоритетными на ближайший период и послужить основой для обсуждения с донорами вопросов оказания помощи по тем или иным направлениям.

Возникает вопрос: кто должен осуществлять общую координацию такого рода донорской помощи? На сегодняшний день полномочным представителем правительства КР в этих вопросах выступает Министерство финансов КР (Минфин), которое,несмотря на небольшой штат, в целом справляется с этими функциями, но в ограниченном объеме. В частности, приоритетом для Минфин является контроль исполнения финансовых процедур соглашений, обеспечение софинансирования программ,соблюдение процедур закупок, отчетность. По объективным причинам Минфин не может влиять на вопросы целесообразности проекта, его целей и задач и т. д. Вместе с тем Минфин не имеет полномочий по воздействию на соответствующие государственные органы по их эффективному участию на всех стадиях проектного цикла, а также на отслеживание исполнения индикаторов результата.

Напрашивается вывод, что данные вопросы должны быть отнесены к компетенции другого государственного органа, уполномоченного реализовывать государственную политику в сфере местного самоуправления. Коль скоро таковым органов будет Государственное агентство по строительству и региональному развитию (ГАСРР), оно должно обладать: мандатом (от правительства) для такой работы, 2) уверенностью доноров, что потенциал организации позволяет выполнять координацию, 3) наличием авторитета международных организаций, 4) активностью самой организации.

Также ГАСРРу должны быть переданы полномочия: 1) по представлению правительства КР в переговорах с донорскими организациями, 2) по формированию рабочих или экспертных групп при подготовке проекта, 3) по мониторингу исполнения проекта и достижения основных индикаторов.

Особого обсуждения заслуживают вопросы координации донорской помощи, которая поступает в Кыргызскую Республику напрямую от международных организаций, вне Программы государственных инвестиций. Как ранее отмечалось, эта помощь поступает, как правило, полностью на грантовой основе в рамках целевых программ самих донорских организаций. Безусловно, значителен вклад этих международных организаций в развитие местного самоуправления. Но необходимо признать, что обеспечивать общую координацию деятельности таких организаций малоперспективно, в связи с особенностями организации проектов и их источников финансирования. Вместе с тем именно в таких проектах наблюдается значительное количество дублирующих программ и мероприятий, а зачастую и противоречий по трактовке тех или иных положений в определенных дисциплинах. Поэтому важно обеспечить если не полную координацию, то, как минимум, задать определенную направленность проектам и территории освоения. Такая работа могла бы осуществляться посредством периодически проводимых встреч проектов под эгидой ГАСРР, а также с использованием мотивационного аспекта. Каждый проект заинтересован в положительной реакции бенефициария в лице государственного органа или ОМСУ. Важно убедить доноров, что партнерство с агентством по формированию дизайна проекта, его приоритетов послужит залогом успешной реализации. При этом агентство не должно опускаться до мелочной опеки и тем более запрашивать себе определенные преференции. Такого рода поведение сразу вызовет недоверие доноров и, соответственно, поставит под сомнение дальнейшие контакты.

Надо признать, что со стороны донорского сообщества в 2011 году предпринимались собственные усилия по координации таких проектов. Проводились регулярные информационные встречи сначала донорских агентств, затем к ним присоединились и подрядчики – исполнители грантовых проектов. Важно, чтобы в 2012 году эта практика не просто продолжилась по желанию международных организаций и неправительственного сектора, но и получила партнерскую базу, координационное участие со стороны новообразованного государственного агентства по строительству и региональному развитию.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•