Муниципалитет Научно-популярный журнал

7-8 (105-106) 9 Сентября 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Органы МСУ лучше слышат громкий голос граждан

2020-09-09 / Новости Проекта ГГПОМСУ
Органы МСУ лучше слышат громкий голос граждан

Рубрика подготовлена Нургуль ДЖАМАНКУЛОВОЙ, специалистом по связям с общественностью Проекта ГГПОМСУ, ИПР. Общая редакция – Сабины ГРАДВАЛЬ, заместителя руководителя Проекта ГГПОМСУ, ИПР.

Проект ГГПОМСУ в течение 2011-2020 гг. работал с местными сообществами и органами МСУ в Джалал-Абадской, Иссык-Кульской, Нарынской, Ошской и Чуйской областях, помогая местным сообществам активнее принимать участие в управлении местными бюджетами, а органам МСУ – более эффективно управлять местными бюджетами в интересах граждан. Проект ГГПОМСУ на основе конкурса выбрал по одному целевому муниципалитету в каждом районе указанных областей, но некоторые виды поддержки предоставлял всем органам МСУ Кыргызской Республики.

В целевых муниципалитетах Проект ГГПОМСУ активно содействовал внедрению Модели участия граждан в МСУ, которая помогла органам МСУ вовлечь граждан в выявление приоритетных проблем, совместное планирование решения вопросов местного значения, распределение местных бюджетов, в соответствии с приоритетами граждан, совместный мониторинг и оценку работы органов МСУ. Нецелевые МСУ – это все остальные органы МСУ в областях, где работал Проект ГГПОМСУ. Они также получили многие виды поддержки, включая возможность участия в грантовой программе и конкурсах Проекта.

Для оценки воздействия Проекта был проведен раздельный анализ результатов исследования в целевых и нецелевых муниципалитетах. В целом исследование показало, что в целевых муниципалитетах, попавших под воздействие Проекта ГГПОМСУ, изменения в лучшую сторону происходили быстрее, чем в нецелевых, а изменения в худшую сторону, соответственно, происходили медленнее. Ниже приводятся данные по отдельным аспектам развития органов МСУ и взаимодействия их с гражданами, по которым исследованием были выявлены значимые различия между целевыми и нецелевыми МСУ. По остальным вопросам исследования значимых различий не выявлено.

Работа на всех фронтах

Под воздействием Проекта ГГПОМСУ традиционные формы участия граждан в развитии местных сообществ эволюционировали в закрепленные законодательством современные механизмы гражданского участия. При содействии Проекта в законодательстве (Бюджетный кодекс КР, набор типовых документов и положений, утвержденных Правительством, Министерством финансов и ГАМСУМО) закреплен логически связанный набор механизмов участия граждан в МСУ: совместное изучение нужд сообщества, приоритезация потребностей и совместное планирование, участие в бюджетном процессе, совместный мониторинг и оценка и поддержка инициатив граждан из местного бюджета. Начиная с 2012 года, все механизмы были отработаны с участием более 100 муниципалитетов в пяти областях страны (кроме Таласской и Баткенской областей), проект зафиксировал около 250 тысяч продуктивных контактов граждан с органами МСУ. Под прямым воздействием Проекта существенно усилились подотчетность и прозрачность органов МСУ, в которых Проект ГГПОМСУ привил практику использования новых форматов бюджетной информации: инфографики, краткого описания бюджета и онлайн-гражданского бюджета, которые в 2019 году использовал 71% органов МСУ по всей Кыргызской Республике. В целевых МСУ более чем вдвое – с 32 до 78 баллов – выросли значения Муниципального индекса бюджетной прозрачности. Под воздействием грантовой программы Проекта органы МСУ улучшили свои навыки привлечения и управления инвестициями; решили 129 местных проблем, улучшив условия жизни 530 тысячам человек, и создали 129 рабочих мест. Вырос кадровый потенциал руководителей органов МСУ, улучшивших навыки муниципального управления и взаимодействия с сообществом, получивших доступ к большому объему практической и методической информации (Проект провел 38 тысяч человеко/тренингов более чем по 20 темам).

Диаграмма 1. Динамика доли граждан, испытывающих по отношению к органам МСУ оптимизм и вдохновение, в целевых и нецелевых МСУ Проекта ГГПОМСУ

При поддержке Проекта ГГПОМСУ были улучшены правовые и институциональные условия работы органов МСУ: повышен статус муниципального служащего, создана система повышения квалификации, правительством признана необходимость финансирования делегированных полномочий, началось фактическое разграничение полномочий между государственными органами и органами МСУ, сформулирована и реализуется государственная программа развития МСУ; установлен процесс согласования проектов законов с органами МСУ; обеспечены административные и финансовые условия работы местных кенешей; частично упорядочены проверки органов МСУ и др.

За годы работы Проект предоставил многочисленные консультации по всем аспектам развития МСУ Аппарату Президента КР, Жогорку Кенешу КР, Правительству КР, Государственной кадровой и налоговой службам, министерствам финансов, экономики, социального развития, ГАМСУМО и другим государственным органам; добился учета интересов органов МСУ в национальных стратегических документах (национальные стратегии развития, государственные программы развития МСУ, концепция межбюджетных отношений, концепция административно-территориальной реформы и др).

За годы работы Проекта отдельные целевые муниципалитеты Проекта 11 раз признавались лучшими органами МСУ в своих районах, не менее 70 муниципальных служащих и руководителей целевых органов МСУ получили звания «Отличник муниципальной службы» и «Отличник местного самоуправления».

Жители целевых МСУ больше верят в возможности своих органов МСУ

Большие усилия Проекта были направлены на то, чтобы целевые органы МСУ чаще и внимательнее относились к проблемам и пожеланиям граждан. Проект предоставил гражданам новые возможности быть услышанными органами МСУ через внедрение механизма Совместного изучения нужд сообщества: всего состоялось более 68 тысяч контактов органов МСУ с гражданами для выявления проблем местного сообщества; граждане включили в планы совместных действий около 800 своих предложений, которые в той или иной мере были решены через местные бюджеты. Проект помог усовершенствовать традиционную форму взаимодействия граждан с МСУ – сходы, которые были регламентированы Уставом местного сообщества в отношении требований к легитимности и других условий, которые в 2020 году активно применяются целевыми и нецелевыми органами МСУ.

Диаграмма 2. Динамика доли граждан, испытывающих по отношению к МСУ разочарование и раздражение, в целевых и нецелевых МСУ Проекта ГГПОМСУ

Поэтому в 2020 году граждан, испытывающих оптимизм и вдохновение по отношению к органам МСУ, в целевых муниципалитетах Проекта ГГПОМСУ стало больше, чем в нецелевых. Хотя целевые муниципалитеты начали с более низкого старта в 2012 году, но добились двукратного роста оптимизма и вдохновения граждан в 2018-м, тогда как в нецелевых МСУ доля таких граждан выросла только на треть.

Диаграмма 3. Динамика доли граждан, наблюдающих коррупцию в целевых и нецелевых муниципалитетах Проекта ГГПОМСУ за период с 2018 по 2020 гг., процентов

Та же картина наблюдается в отношении доли граждан, испытывающих по отношению к МСУ разочарование и раздражение, – в целевых МСУ эта доля снижалась быстрее, чем в нецелевых. Однако в период с 2018 по 2020 год динамика негативного восприятия граждан органов МСУ ухудшалась быстрее, что связано с большими ожиданиями у граждан, возникшими по отношению к органам МСУ, в том числе и под воздействием Проекта ГГПОМСУ.

Граждане считают, что коррупции в целевых МСУ меньше

При поддержке Проекта ГГПОМСУ повысилась прозрачность органов МСУ, особенно в отношении раскрытия бюджетной информации. Информация о сделках с муниципальным имуществом всех МСУ стала открытой путем размещения на сайте Госрегистра. Проект сформировал политические условия для дальнейшего повышения прозрачности органов МСУ, включив несколько соответствующих вопросов в Национальный план действий «Открытое правительство».

В результате в целевых муниципалитетах Проекта ГГПОМСУ с 2012 года наблюдается постепенное уменьшение – на 4,6% к 2020 году – доли респондентов, считающих, что в их айыл окмоту очень высокий уровень коррупции. В нецелевых муниципалитетах доля респондентов, дающих такую оценку своему айыл окмоту или мэрии, уменьшилась с 2012 года только на 0,8%.

В целевых муниципалитетах Проекта ГГПОМСУ, по сравнению с нецелевыми, снизилось число жителей, наблюдающих проявления коррупции в управлении бюджетом (с 20 до 16%) и в процессе государственных закупок (с 13,3 до 10,4%). В то же время эти показатели в нецелевых органах МСУ выросли: увеличилось число жителей, наблюдающих проявления коррупции в управлении бюджетом (с 17,2 до 18,4%) и в процессе государственных закупок (с 9,6 до 12,5%).

В целевых и нецелевых муниципалитетах Проекта ГГПОМСУ также наблюдается тенденция более четкого самоопределения граждан в отношении их удовлетворенности объемом и качеством информации о местном самоуправлении: растет число определившихся – удовлетворенных полностью, и сокращается число тех, кто удовлетворен частично или затрудняется ответить. При этом в целевых МСУ Проекта ГГПОМСУ доля тех, кто полностью удовлетворен информацией, растет быстрее, чем в нецелевых. Так, в целевых МСУ доля полностью удовлетворенных информацией о местном самоуправлении в 2020 году, по сравнению с 2018 годом, выросла более чем в два раза, тогда как в нецелевых – только на треть.

Целевые муниципалитеты Проекта ГГПОМСУ демонстрируют более высокие темпы роста доли граждан, которые считают, что органы МСУ открыты в своей деятельности перед общественностью. За период с 2018 по 2020 год данный показатель в целевых МСУ вырос на 22%, в нецелевых – только на 14,3%.

Уровень участия граждан в управлении в целевых МСУ сохранился, тогда как в целом по стране снизился

В результате прямого воздействия Проекта ГГПОМСУ на органы МСУ, 49 (100%) целевых и 298 нецелевых МСУ (66% от общего числа сельских МСУ) учитывают приоритетные потребности граждан в бюджете. Обязательное требование вовлекать граждан в бюджетный процесс и учитывать их потребности в планировании впервые установлено в Бюджетном кодексе КР. В результате количество органов МСУ, проводящих бюджетные слушания, по сравнению с 2016 годом выросло в 19 раз: если в 2016 г. слушания провели только 17 органов МСУ или около 4% от общего количества, то в 2019 г. слушания провели уже 330 органов МСУ или почти 70%. Требования по изучению нужд сообщества и включению их в местные программы развития вошли в методику разработки программ, утвержденную Министерством экономики КР. И поэтому, несмотря на общее для Кыргызстана снижение уровня участия граждан в общественных слушаниях по бюджету, в целевых муниципалитетах Проекта ГГПОМСУ этот показатель остался почти на уровне исторического максимума 2020 года – выше 20%. По сравнению с нецелевыми МСУ, где уровень участия в слушаниях упал на 2% и стал даже ниже среднего по Кыргызстану, снижение участия в целевых МСУ оказалось несущественным – на полпроцента. Важно отметить, что в целевых МСУ среди участников слушаний выросла доля женщин, тогда как в нецелевых этот показатель, к сожалению, уменьшился.

Как в целевых, так и в нецелевых МСУ Проекта ГГПОМСУ растет уровень участия граждан в собраниях, общественных слушаниях не только по бюджету, но и по тарифам, по услугам и другим вопросам местного значения. Однако есть существенное качественное отличие этого роста, возникшее под влиянием Проекта ГГПОМСУ: в целевых муниципалитетах активнее растет популярность продуктивных форм участия, позволяющих не просто получить информацию или высказаться (собрание), но оказать реальное влияние на решение органа МСУ (слушания и разработка или выбор проекта для финансирования). Возникновение этого различия логично в связи с тем, что Проект ГГПОМСУ помог органам МСУ целевых муниципалитетов внедрять больше продуктивных форм участия, в рамках которых граждане получают обратную связь от органов МСУ и видят изменения в соответствии со своими приоритетами и пожеланиями.

Особенно заметно влияние Проекта в отношении участия граждан в разработке или выборе проектов, претендующих на финансирование из местного бюджета или за счет внешней помощи. Это объясняется тем, что Проект ГГПОМСУ помог существенно усилить адресность работы МСУ путем внедрения планов совместных действий, поскольку с помощью таких планов органы МСУ стали более обоснованно привязывать мероприятия к конкретным группам, улицам и т. д. Ежегодно около 100-150 острых проблем местных сообществ решались через эти планы совместными усилиями граждан и МСУ. Планы так же улучшили навыки сотрудников органов МСУ в планировании.

Тайирбек ЖАЙЧИБЕКОВ, глава Чон-Алайского АА: «Планы совместных действий помогли органам МСУ повысить эффективность управления местным бюджетом: средства не разбрасываются на решение незапланированных «пожарных» задач, как это было до практики совместного планирования. План облегчает среднесрочное планирование, так как приоритезация с участием населения помогает распределить вопросы на несколько лет вперед.  Упорядочилась работа внутри айыл окмоту – сотрудники видят свои конечные цели».  Вовлечение сообщества в совместное планирование существенно усилило возможности органов МСУ в привлечении инвестиций, так, например, в 2018 году в Чуйской области объединенные усилия МСУ и сообщества привлекли 129 миллионов сомов или 74% необходимых для финансирования совместного плана средств из других источников. В целях повышения статуса планов совместных действий, в 2019 году Проект ГГПОМСУ начал трансформировать планы совместных действий, учитывающие все потребности населения, в официальные программы социально-экономического развития, адаптируя Методику Министерства экономики КР.

Жители целевых МСУ получили больше возможностей для решения насущных проблем

Прямое воздействие Проекта ГГПОМСУ на местное сообщество позволило укрепить традиционные формы гражданского участия: инициативные группы всегда возникали в селах для решения местных проблем, но Проект помог оформить статус инициативных групп, конкретизировал формы их взаимодействия с органами МСУ таким образом, чтобы органы МСУ отвечали на вызовы, поставленные инициативными группами. Так, порядок создания и взаимодействия групп, способ добиваться решения проблемы через участие в бюджетном процессе и совместное с органами МСУ планирование развития впервые получили правовую основу путем закрепления в уставах местного сообщества.

До 2014 года уставы по-разному толковали права и обязанности членов местных сообществ и могли противоречить действующему законодательству. Поэтому Проект помог уравнять права членов различных сообществ в КР путем приведения уставов в соответствие с законодательством, а также включения в устав механизмов реализации прав членов сообщества, не описанных в другом законодательстве (например, механизм реализации права на участие в открытой сессии местного кенеша). В результате в среднем 35 активистов в каждом целевом МСУ (всего более 1700 человек) объединились в почти 190 инициативных групп и решили свои проблемы вместе с МСУ.

Проект ГГПОМСУ косвенно помог придать практический смысл декларированному в Конституции праву участия граждан в МСУ, поскольку инициативные группы стали своеобразной «школой» гражданского участия и позволили многим местным активистам поверить в возможность перемен, новые способы самовыражения в местном самоуправлении (около 500 участников инициативных групп в целевых МСУ из целевых сообществ стали депутатами местных кенешей, муниципальными служащими, участниками совместного мониторинга, получили награды от государственных органов за вклад в развитие своего аймака и др.).

Проект содействовал нормативному определению возможности граждан получать поддержку своим инициативам из местного бюджета путем внедрения официально закрепленного механизма «Местная инициатива». Выросла ответственность местных сообществ, граждане готовы участвовать в решении большего числа вопросов: по сравнению с 2012-м, в 2019 году активность сообществ в отношении реализации местных инициатив выросла более чем в три раза, увеличившись с 31 до 100 инициатив.

Результаты исследования показали, что в целом уровень участия жителей целевых и нецелевых муниципалитетов Проекта ГГПОМСУ в общественных делах своего города или села не отличается и в 2020 году составляет почти 65%, что почти на 9% больше, чем в 2018 году. Однако в целевых муниципалитетах быстрее растет доля тех, кто уже имеет практический опыт участия в общественной жизни, чем в нецелевых МСУ. Так, по сравнению с 2015 годом, в целевых муниципалитетах доля граждан, уже принимавших участие в общественных делах, выросла на 20%, тогда как в нецелевых – только на 11%.

Растет уровень желающих принять участие в работах по благоустройству своего города или села. В 2020 году доля ответов, подтверждающих готовность такого участия, составила более 70%, увеличившись, по сравнению с 2018 годом, на 9,7%. Более того, на 10,7% выросла доля граждан, фактически уже принявших участие в работах по благоустройству города или села, достигнув в 2020 году 36,7%.

Более высокий уровень готовности граждан принять личное участие в благоустройстве в целевых МСУ объясняется тем, что при помощи Проекта ГГПОМСУ органы МСУ улучшили свои навыки привлечения и управления инвестициями; решили 129 вопросов, улучшив условия жизни 530 тысячам человек, и создали 129 рабочих мест. Проект создал прецедент для власти и партнеров Кыргызской Республики по развитию, впервые в истории страны реализовав грантовую программу через местные бюджеты, что значительно усилило контроль за целевым расходованием грантовых средств, благодаря применяемым строгим процедурам государственных закупок, одновременно тренируя органы МСУ, обучая их управлять бюджетными и внебюджетными инвестициями.

Гендерное равенство в целевых МСУ

В целом сфера ответственности органов МСУ – вопросы местного значения – адресованы всем жителям сообщества, а потому формально могут быть признаны гендерно-нейтральными, но фактически органы МСУ способны оказать воздействие на равенство женщин и мужчин.

Проект ГГПОМСУ стремился создать условия для гендерного равенства результатов работы органов МСУ, путем включения гендерных условий в механизм Совместного изучения нужд сообщества, где обязательным условием является квота не менее 30% участников одного пола. В результате участие женщин в выявлении приоритетов и планировании работы МСУ росло: от 35% в 2012 году до почти 50% в 2019-м. Под воздействием Проекта органы МСУ отреагировали на приоритетные потребности женщин, включив в совместные планы действий по решению вопросов местного значения 47% гендерно-чувствительных мероприятий (школы, детские сады, питьевая вода, культура, уличное освещение, парки и др.).

Проект ГГПОМСУ целенаправленно влиял на положение женщин через грантовую программу: 68% грантовых проектов были направлены на решение гендерно-чувствительных вопросов (87% в Ошской области); 27 тысяч женщин получили пользу от грантовых проектов (51% от общего количества); 43% рабочих мест, созданных грантовыми проектами, заняли женщины. Для достижения этого результата Проект ввел специальный критерий в систему оценки заявок – количество и доля женщин, участвовавших в выявлении приоритетной проблемы, на решение которой направлен Проект.

В конкурсе «Местная инициатива» «женские» инициативы заняли 50% призовых мест и получили поддержку своих 80 инициатив из 154. К слову, женщины оказались более успешными в поиске софинансирования своих инициатив, пользуясь привлеченными от третьих сторон финансами в среднем на 6% чаще, чем мужчины. Сами женщины, участвуя в Проекте, получили новые возможности быть услышанными и самореализоваться. Так, росла доля женщин в составе инициативных групп: от 36% в 2012-2015 гг. до 43% в 2016-2020 гг. Многие сумели добиться личностного роста, например, стать депутатами местного кенеша или продолжить свою социализацию в группах совместного мониторинга и оценки, например, доля женщин в мониторинговых группах выросла с 37% до 44%.

Женщины смогли заявить о себе через конкурс «Местная инициатива», 54% заявок на который были написаны и представлены женщинами. Кондитер Лариса КУСОВА из Боролдойского АА до 2015 года в качестве местного активиста много критиковала МСУ, но не понимала, что может изменить. При поддержке Проекта Лариса стала разбираться в местном самоуправлении и решилась баллотироваться в депутаты местного кенеша. За четыре года депутатской работы она сумела навести порядок в отношении нарушителей правил сообщества, добилась строительства моста, в качестве председателя постоянной комиссии по социальным вопросам активно решает проблемы уязвимых групп.

 

Похожие материалы: