Автор: Алтынай МОЛДОЕВА, специалист по гендерной и социальной включенности Проекта УУМУ

Органы местного самоуправления ежедневно сталкиваются с необходимостью решать проблемы и удовлетворять потребности самых разных групп в сообществе. Кто-то требует громче и имеет возможность влияния, обладает правовыми знаниями и может защитить свои права, а кто-то в силу различных обстоятельств страдает, но молчит. Политики  требуют от органов МСУ выхода из дотации и развития местной экономики, создания рабочих мест и запуска производств. Жители требуют от органов МСУ современных детских садов, предприниматели – хороших дорог и коммуникаций. Часто в этом хоре побеждают голоса политиков и представителей бизнеса. Первые слышны лучше, так как обладают властью, вторые являются “кормильцами” бюджета и создают рабочие места, обеспечивают местность товарами и услугами. Меньше всего слышно тех, кто ни властью не обладает, ни денег в казну не приносит. Так стоит ли тратить ограниченные время и ресурсы местного самоуправления на “отстающих”? Какие еще факторы, кроме чувств сострадания и справедливости, должны сподвигнуть органы МСУ заниматься проблемами уязвимых групп?

Различные политические и экономические доктрины по-разному оценивали необходимость заниматься отстающими группами. Социалистическая система опиралась на принципы социальной справедливости и равенства, стремясь к тому, чтобы бедных и уязвимых не было вовсе. Часто это приводило к перекосам: все население становилось одинаково бедным, а проблемы уязвимых замалчивались, и сами они для общества как будто не существовали (например, люди с инвалидностью). Капиталистическая система стремилась к тому, чтобы как можно меньше ресурсов тратить на уязвимых, направив все силы на развитие предпринимательства и бизнеса, полагая, что общество самостоятельно, почти без участия государства, позаботится об уязвимых из чувства сострадания. Современное видение гармоничного развития общества и государства зак лючается в том, что государство прикладывает усилия, чтобы создать уязвимым группам такие условия, при которых они смогут сами решать большинство своих проблем. Реалистичность такого подхода повышается при нынешнем уровне научно-технического прогресса. если раньше человек с инвалидностью был ограничен в выборе профессий и не мог заниматься многими видами деятельности, то теперь, с развитием технологий, инвалидность больше не является препятствием для высокого уровня жизни, если человек обладает образованием и высокотехнологичными навыками, например, в цифровом пространстве.

Для местного самоуправления крайне важно, чтобы на территории сообщества были созданы условия для развития отстающих групп по нескольким причинам.

Во-первых, создание условий для развития - социального, культурного, правового, экономического – повышает качество человеческого капитала, усиливает конкурентоспособность территории.

Во-вторых, снижает социальную напряженность, сокращает число конфликтов, приводит к оздоровлению сообщества и делает его более гармоничным и устойчивым к внешним вызовам.

В-третьих, сокращает социальную нагрузку на бюджет, поскольку отстающие уязвимые группы, получая знания и навыки, могут более активно вносить собственный вклад в решение социальных проблем.

В-четвертых, повышает уровень благосостояния сообщества в целом, что ведет к экономическому росту и комплексному развитию сообщества и территории.

Понятно, что происходит все это не сразу, и для достижения многих эффектов требуются время и значительные усилия. Но важно понимать, что без этих усилий получить вышеперечисленные блага для сообщества и власти еще труднее, если вообще возможно. 

Изучение опыта  развитых стран показывает, что даже самый бурный рост экономики почти никак не отражается на благополучии наиболее уязвимых групп, пока они получают только социальную помощь от бюджета, налоги в который принес бизнес. Только вовлечение уязвимых групп в экономические и социальные процессы, включение их в «оборот человеческого капитала» может изменить ситуацию. Утверждение о том, что из бедности выводят не социальные пособия, а социальные услуги, уже никем не оспаривается. То же самое и в отношении политики местного самоуправления – никакие праздники, марафоны, распределение гуманитарной помощи не повлияют существенно на положение уязвимых групп. Вывести из положения уязвимых могут только условия для их развития, включение их в активную социальную и экономическую жизнь.

Эта политика официально признана на уровне всей цивилизации и не является изобретением отдельной группы или страны. Впервые идея  о необходимости инклюзивного развития, охватывающего всех членов общества, была озвучена на Давосском экономическом форуме, и источником ее стало не государство и не  общество, а крупный бизнес. Именно крупные  предприниматели, составляющие основу мировой экономики, первыми осознали, что колоссальные траты государственных бюджетов на пособия не сокращают бедность, что нужно радиально изменить роль государства в этой сфере и развернуться от пассивного распределения к активному включению.

Этот подход встретил поддержку и признание в обществе и международных институтах управления. Так появился призыв – «Не оставлять никого позади!», адресованный в равной степени государствам, народам, бизнесу и самим уязвимым людям. Он сформулирован, в том числе, в Целях устойчивого развития (ЦУР), как всеобщий призыв к действиям по искоренению нищеты, обеспечению защиты нашей планеты, повышению качества жизни и улучшению перспектив для всех людей во всем мире. Эти 17 Целей были приняты всеми государствами-членами ООН в 2015 году. Кыргызская Республика, наряду с другими странами ООН, взяла на себя обязательство по вкладу в достижение глобальных ЦУР, а также мониторингу их достижения. 

Постепенно призыв трансформировался в принципы и наборы мер политики, реализуемые на различных уровнях¹:

• действия на глобальном уровне по обеспечению более эффективного руководства, выделению большего объема ресурсов и принятию более продуманных решений;
• действия на местном уровне, охватывающие необходимые преобразования политики, бюджетов, учреждений и нормативно-правовой базы правительств, городов и местных органов власти;
• действия людей, в том числе со стороны молодежи, гражданского общества, средств массовой информации, частного сектора, профсоюзов, представителей научных кругов и других заинтересованных сторон.

Работая в партнерстве с государственными органами на национальном и местном уровнях, а также с неправительственными организациями гражданского общества, Проект «Улучшение услуг на местном уровне» стремится внести свой вклад в достижение Кыргызской Республикой стоящих перед ней задач через действия на местном уровне, а также оказывает поддержку действиям людей, направленным на улучшение уровня жизни в стране.

При планировании своей деятельности Проект уделяет большое внимание соблюдению принципов гендерного равенства и социальной инклюзии. При этом Проект придерживается концепциии Швейцарского агентства по развитию (SDC), представляющей собой руководство по успешному отражению принципа “Не оставлять никого позади” (Leave No One Behind) во всех аспектах и на всех этапах работы проектов развития, осуществляемых при поддержке Правительства Швейцарии².

Принцип “Не оставлять никого позади” гласит, что уровень развития общества измеряется благополучием самых слабых его членов. «Оставленными позади» считаются группы, исключенные из устойчивого развития или не имеющие доступа к минимальным стандартам уровня жизни. 

В рамках обязательства “Никого не оставлять позади” приоритетное значение придается усилиям по сокращению бедности и исключения из жизни общества. При этом бедность рассматривается как явление многомерное и может выражаться в пяти измерениях: экономическая бедность,  человеческая бедность, политическая бедность, социально-культурная бедность, бедность в условиях чрезвычайной ситуации (см. рисунок 1).

Рисунок 1. Измерения бедности согласно концепции Швейцарского агентства развития (SDC).

Бедность может проявляться в более чем одном из этих измерений, усугубляя уязвимое положение человека или группы лиц и исключая их из процесса развития. Соответственно, и борьба с бедностью должна быть направлена на повышение уровня жизни граждан во всех указанных измерениях.

Преодоление исключения отдельных лиц или групп граждан из жизни общества и процесса развития требует в первую очередь понимания причин такого исключения. 

Возможные основания для исключения:

• национальность;
• происхождение (географическое, семейное, социальное);
• ограничения здоровья;
• религия;
• пол и/или гендер;
• возраст;
• раса;
• экономический статус;
• другие ограничения.

Стратегия борьбы с многомерной бедностью и реализация на практике принципа “Не оставлять никого позади” основаны на обеспечении доступа узявимых групп к ресурсам и условиям развития, которые сконцентрированы в трех ключевых направлениях:

• доступ к рынкам (земля, жилье, труд, финансирование);
• доступ к услугам (социальная защита, информация, энергия, транспорт, образование, здравоохранение, вода);
• доступ к пространствам (политическое, физическое, культурное и социальное).

Для местного самоуправления в Кыргызстане в каждой из этих сфер есть возможность действия и улучшения ситуации. Доступ к рынкам на муниципальном уровне может означать как буквальное открытие муниципальных рынков (базаров) с предоставлением торговых мест для уязвимых групп, так и более сложные, комплексные меры. Например, доступ к рынку труда может быть обеспечен за счет включения уязвимых домохозяйств в цепочки добавленной стоимости, содействия вовлечению их в производство сырья. Поясним на примере. Вместо того, чтобы подарить бедной семье корову для производства молока в целях потребления, полезнее подарить корову, которая включится в производство сырья для местной молокоперерабатывающей фабрики. Вместо того, чтобы раздать уязвимым рыбу, полезнее научить их выращивать мальков для местного рыбоводческого хозяйства. 

Доступ к рынку земли означает справедливое и прозрачное распределение земли, содействие для объединения бедных семей в кооперативы, вовлечение граждан в пространственное планирование. Доступ к финансовым рынкам, или финансовое включение, означает проведение мероприятий по повышению финансовой грамотности, развитию у них навыков планирования семейного бюджета, предоставлению начальных знаний о предпринимательстве, убереганию от необдуманных займов.

Доступ к коммунальным услугам (услугам жизнеобеспечения) более понятен и лучше развит в муниципалитетах Кыргызстана, однако в данном направлении также требуются дальнейшие усилия. Например, в айылных аймаках широко распространена практика установления льготных тарифов для уязвимых групп на оплату коммунальных услуг. Но это тупиковый путь, поскольку льготные тарифы плохо влияют на поставщика услуги и, значит, в конечном итоге сокращают доступ к услуге в целом, кроме того, не стимулируют льготников к разумному потреблению. Более эффективный путь монетизация льгот или поощрение за разумное потребление.  

Многое еще предстоит сделать органам МСУ для обеспечения доступа уязвимых к услугам и пространствам, необходимым для социального, культурного, правового, информационного развития. У органов МСУ есть ресурсы и мощности для этого, но не хватает знаний и практики. Стоят полупустыми сельские библиотеки, лишь по праздникам открываются клубы, спортивные объекты обслуживают только мужчин. Весь этот актив надо переосмыслить, разобраться в потребностях уязвимых групп и переформатировать социальную, культурную, спортивную, досуговую сферы работы местного самоуправления, чтобы максимально наполнить ее такими услугами, которые помогут уязвимым группам перестать быть таковыми или хотя бы смягчить свое уязвимое положение. 

Процесс инклюзивного развития только начинается. Но чем быстрее органы местного самоуправления Кыргызстана вслед за всем миром начнут разворачиваться от пассивного распределения помощи в сторону активного включения уязвимых групп в развитие, в активную социальную и экономическую жизнь, тем быстрее поднимется общий уровень жизни, и в стране появится множество аймаков, где живут счастливые люди.

^{______________}

¹ https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/decade-of-action/ 

² https://www.shareweb.ch/site/Poverty-Wellbeing/leave-no-one-behind/Shared%20Documents/sdc-guidance-leave-no-one-behind_EN.pdf