Муниципалитет - бул аймактын, ал жерде жашаган калктын жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органынын үчилтиги

Конституция: саясий системанын туруктуулугун кантип бекемдесе болот? Анын ичинде ЖӨБ деңгээлинде

2016-10-04 / Көңүл чордонунда

Конституцияга өзгөртүүлөрдү киргизүүнүн тегерегиндеги талкуулар күч алып барууда. Сунушталып жаткан түзөтүүлөрдүн көптөгөн ченемдери кызуу талаш-тартыштарды жаратты. Ушул макалада Конституцияга киргизилип жаткан өзгөртүүлөрдүн өзөгүндөгү айрым идеяларга кыскача токтолуп, аларды жергиликтүү өз алдынча башкарууну өнүктүрүү идеялары менен салыштырып көрөбүз.

Жергиликтүү өз алдынча башкаруу системасын андан ары өнүктүрүү көз карашынан алганда сунушталып жаткан түзөтүүлөрдө кандай кызыктуу нерселерди тапса болот? Конституцияга өзгөртүүлөрдү киргизүүнүн бирден бир себеби, авторлордун баамында, туруктуу жана узак мөөнөттүү парламенттик коалицияларды түзүү жана фракция лидерлеринин “бийлигин” чектөө үчүн шарттарды түзүү зарылчылыгы болуп эсептелет. Бул сөзсүз түрдө өкмөттүн да туруктуу болуусуна алып келет. Бул үчүн парламенттик коалициянын жана мындан улам бийликтин аткаруу бутагынын туруктуулугун бекемдөө максатында мамлекеттик бийликтин бутактарынын өз ара аракеттенүү принциптерин тактап алуу маселесин чечип алыш керек.Жаңы Конституция боюнча алты жылдан берки иштер көрсөткөндөй, айрым тактоолорду киргизген учурда ал мамлекеттик түзүлүштүн тең салмактуулугун бир кыйла жакшы камсыздай алат. Мамлекеттин саясий системасындагы туруксуздук Жогорку Кеңеш менен өкмөт ортосундагы өз ара аракеттенүү деңгээли жетишсиз болгону менен шартталган. Биринчи кезекте сөз парламенттик коалицияны күчтөндүрүү зарылчылыгы тууралуу жүрүүдө. Коалициялык көпчүлүк кайсы гана фракциялардан куралбасын, юридикалык жагынан алып караганда, Конституцияда коалицияны турукташтыра турган ченемдердин болбогонунан улам каалаган учурда ыдырап кетет деген коркунуч дайыма бар.

Парламенттик коалицияны бекемдөө Бул жерде үч маселе бар:

Жогорку Кеңештин депутаты императивдик мандат менен байланган эмес (Конституциянын 73-беренесинин 1-бөлүгү). Бул болсо депутаттын өз ыктыяры менен жазылган арызы болмоюнча, эч ким аны мандатынан ажырата албай дегенди билдирет (Жогорку Кеңештин депутатын чакырта албайт). Бул болсо депутатка фракциянын чечимдерине баш ийбей коюуга, дегеле аны шайлоого көрсөткөн партия алдында да, шайлоочулар алдында да ар түрдүү милдеттенмелерден эркин сезүүгө жол ачат.2011-2012-жылдары айрым фракция лидерлери Жогорку Кеңештин депутатынын статусу жөнүндө мыйзамга жана “Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин Регламенти жөнүндө” Мыйзамга депутаттардын “эркиндигин” чектеген ченемдерди киргизүүгө аракет жасашкан. Анткен менен бул демилге башка депутаттарда колдоо тапкан эмес. Кайсы бир маанисинде бул аракет 2015-жылы ийгиликтүү ишке ашты. Бул жылы “Кыргыз Республикасынын Президентин жана Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин депутаттарын шайлоо жөнүндө” конституциялык Мыйзамдын 65-беренесине өзгөртүү киргизилген.
Ага ылайык, талапкер добуш берүүдөн кийин депутаттык мандаттар бөлүштүрүлгөнгө чейин талапкерлердин тизмесинен чыгуу жөнүндө Борбордук шайлоо комиссиясына жазуу жүзүндө арыз менен кайрылууга укуктуу. Борбордук шайлоо комиссиясы аны талапкерлердин тизмесинен чыгарып салуу тууралуу чечим кабыл алат. Бул ченемди айрым саясий партиялардын лидерлери 2015-жылдын октябрь айында өткөн парламенттик шайлоодо колдонушту. Лидерлер бул партиялардын тизмесине кирген талапкерлерден депутаттык мандаттан баш тартуу тууралуу арыздарды шайлоого чейин эле жаздырып алышкан. Андан соң, добуш берүүдөн кийин бул арыздарды БШКга беришкен. Мындай “амалкөй” ыкма менен тизмеден чыгарылган керексиз адамдардын тирешүүсүнүн натыйжасында фракцияларда ажырым ого бетер тереңдеди. Жогоруда аталган комбинация “Жергиликтүү кеңештердин депутаттарын шайлоо жөнүндө” мыйзамында эле сыналганын айта кетүү керек. 2012-жылдын 3-августунда №149 Мыйзам менен 51-беренеге төмөнкүдөй толуктоо киргизилген: “Саясий партия тарабынан көрсөтүлгөн талапкерлердин тизмесинде турган талапкер добуш берүүдөн кийин депутаттык мандаттарды бөлүштүргөнгө чейин, тизмедеги талапкердин ордуна (кезектүүлүгүнө) талаптанууну көздөгөн талапкердин макулдугу менен, ошондой эле саясий партиянын жогорку жана аймактык органдарынын макулдугу менен тиешелүү аймактык шайлоо комиссиясына өзүнүн талапкерлердин тизмесиндеги кезектүүлүгүн өзгөртүү жөнүндө арызы менен кайрылууга укуктуу. Аймактык шайлоо комиссиясы саясий партия тарабынан көрсөтүлгөн талапкерлердин тизмесинде турган талапкердин арызына жана саясий партиянын жогорку жана аймактык органдарынын тиешелүү чечимдерине ылайык, шайланган талапкердин талапкерлердин тизмесиндеги кезектүүлүгүн өзгөртүү жөнүндө чечим кабыл алат.
Талапкерлердин тизмесинде турган талапкердин кезектүүлүгүн өзгөртүүгө макулдук берүү жөнүндө саясий партиянын жогорку жана аймактык органдарынын чечимдери саясий партиянын уставында белгиленген тартипте кабыл алынат”. Бул жерде сөз тизмедеги кезектүүлүгүн өзгөртүү тууралуу гана жүргөнү менен, мындан да катаал ченемдерди киргизүү үчүн “өбөлгө” катары өз ролун ойной алды. Партиялардын лидерлеринин басымы алдында мыйзам чыгаруучу 2016-жылдын 21-январындагы №8 “Жергиликтүү кеңештердин депутаттарын шайлоо жөнүндө” Мыйзамга өзгөртүүлөрдү киргизүү жөнүндө” Мыйзамды кабыл алды. Бул Мыйзамга ылайык, саясий партия тарабынан көрсөтүлгөн талапкерлердин тизмесинде турган талапкер добуш берүүдөн кийин, депутаттык мандаттар бөлүштүрүлгөнгө чейин талапкерлердин тизмесинен чыгуу жөнүндө тиешелүү аймактык шайлоо комиссиясына арыз менен кайрылууга укуктуу. Тиешелүү аймактык шайлоо комиссиясы аны талапкерлердин тизмесинен чыгарып салуу жөнүндө чечим кабыл алат. Парламенттик шайлоонун соңку этабында орун алган жаңжалдар саясий партиялардын лидерлеринин депутаттардын үстүнөн өз бийлигин бекемдөө аракетине эч таасир тийгизбеген өңдүү.
Ошондой эле фракция лидерлери өз мүчөлөрү алдында эч кандай милдеттенмелер менен байланган эмес. Фракциялардын чечимдери көп учурда формалдуу. Фракция чыгарган документтерге жана чечимдерге так талаптар жокко эсе (“Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин Регламенти жөнүндө” Мыйзамдын 10-11-беренелеринде тигил же бул чечимдерди канча мүчө колдосо көпчүлүк деп эсептелине турганы жөнүндө эрежелер камтылган эмес, алар болгону бул маселелерди фракциянын кароосуна жиберет). Фракция лидери кол койгон документтерге фракция мүчөлөрү макул болбогон учурлар аз эмес. Анткен менен бул документтерди Жогорку Кеңеш расмий катары кабыл алат. Фракцияларда чечим кабыл алуунун чыныгы коллегиалдуулугун камсыздай турган кошумча талаптарды “Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин Регламенти жөнүндө” Мыйзамга киргизүү аракетинен майнап чыкпай келет. Буга депутаттар-фракция мүчөлөрү өздөрү да (анткени бир нерсе болсо алардын пикири эске алынган эмес деп айтып чыгууга мүмкүнчүлүк болот), фракция лидерлери да кызыкдар эмес (себеби, алар фракция атынан чыгуу укугун монополдоштуруп алышкан). Муну менен фракция лидерлеринин пикирлери фракция мүчөлөрүнүн пикирин алмаштырууда.
Фракция лидерлери коалиция алдындагы милдеттенмелери менен жетиштүү деңгээлде байланган эмес. Фракция лидерлеринин өз фракцияларындагы мүчөлөрдүн пикиринен эркин болушу башка фракциялардын лидерлеринен да эркин болууга түртүп жатат. “Эгерде мен “өзүмдүкүлөрдүн” алдында милдеттүү болбосом, анда эмне үчүн “чоочундар” алдында милдеттүү болушум керек?” деген позицияны байкоого болот. Көп учурда коалициянын тагдырын фракция эмес, анын лидери жана фракциянын чакан бөлүгү гана чечип коет. Ал эми Конституция боюнча, парламенттик көпчүлүк коалициянын бузулушу өкмөттүн отставкасына алып келет. Өкмөттүн кызматтан кетүүсү болсо мамлекеттин аткаруу бийлигинин тигинен карай бүтүндөй кадрдык өзгөрүүлөргө алып келет. Мындай өзгөрүүлөр маалында аткаруу бийлигинин мамлекеттик органдарынын иши үзгүлтүккө учурап, мамлекеттик кызмат көрсөтүүлөрдүн сапаты бир кыйла начарлайт. Конституцияга сунушталып жаткан өзгөртүүлөрдүн бири Жогорку Кеңештин фракция лидерлеринин дал ушундай “волюнтаризмине” чек коюуга багытталган. Сунушталган нормалардын бирине ылайык, коалициядан чыгуу үчүн фракция өзүнүн тизмелик курамынын бери дегенде үчтөн экисинин добушу менен чечим кабыл алууга тийиш. Ушуну менен бирге ар бир депутаттын жеке жоопкерчилигин камсыздоо максатында бул чечимге добуш берген депутаттын ар бири кол коюп бериши керек деп сунушталып жатат.

Эмне үчүн дал ушул Конституцияны өзгөртүш керек болуп турат? Тажрыйбалуу окурманда суроо пайда болушу мүмкүн: фракция лидерлеринин бийлигин чектөө жана коалициянын туруктуулугун камсыздоо тууралуу маселелерди башка жол менен – кадимки мыйзамдарды кабыл алуу жана катаал коалициялык макул-дашууларды түзүү жолу менен чечүү мүмкүн беле? Жооп – албетте мүмкүн болчу. Бирок маселени мындай жол менен чечүүгө тоскоол болгон бир катар жагдайлар бар:

Саясий маданият жана анын “макулдашуу жөндөмдүүлүгү”, “алган милдеттенмелерди так аткаруу” өңдүү маанилүү элементтери азырынча жалпыга милдеттүү стандарт деңгээлине жете элек. Коалицияны түзүү тууралуу макулдашуулар адатта аткарылбайт, ал эми мындай макулдашууларды аткарбаганы үчүн саясий жоопкерчилик юридикалык жоопкерчилик менен бекемделген эмес.

Конституцияда депутаттын иммунитети кепилденгендиктен юридикалык жоопкерчилик да мүмкүн болбойт:

Жогорку Кеңештин депутаты депутаттык ишмердигине байланыштуу айткан ой-пикирлери же Жогорку Кеңештеги добуш берүүнүн жыйынтыктары үчүн куугунтукка алынышы мүмкүн эмес. (72-берененин 1-бөлүгү);
Жогорку Кеңештин депутаты императивдик мандатка байланышпайт. Депутатты кайра чакырып алууга жол берилбейт. (73-берененин 1-бөлүгү).
Жогорку Кеңештин депутаттарынын өзүн өзү чектегиси келбегендиги. Адам катары бул түшүнүктүү, депутат анын эркиндигин чектеген мыйзам долбоорун эч качан колдоп бербейт. Же керемет күч, болбосо тыштан катуу басым (Президент же шайлоочулар тарабынан) гана Жогорку Кеңешти ушундай мыйзамды кабыл алууга түртүшү мүмкүн;
Мындай мыйзам кандайдыр бир керемет күч менен Жогорку Кеңеште өтүп кетсе да, ал каалаган учурда конституциялык эмес деп таанылышы мүмкүн. Каалаган адам Конституциялык палатага мындай мыйзамды жокко чыгаруу тууралуу талап менен кайрыла алат.
Ал эми буга кызыкдарлар өтө көп болот. Алар: фракциялардын лидерлери да, укук коргоочулар да. Депутаттарды чектеген мыйзамды Конституцияга карама-каршы келет деп таануу үчүн Баш мыйзамдын жогоруда аталган беренелери не-гиз болуп берет.

Ошондой эле мамлекет жана анын органдары Конституцияда жана мыйзамдарда аныкталган ыйгарым укуктардын алкагынан чыга алышпайт деген жалпы эреже да буга негиз боло алат (Конституциянын 5-беренесинин 3-бөлүгү). Ал эми Конституция менен депутаттар жана фракцияларүчүн кандайдыр бир чектөөлөр каралбагандыктан, мыйзамдар менен мындай чектөөлөр белгиленбеши керек. Бул логиканы, тилекке каршы Конституциялык палата, ошондой эле юридикалык коомчулуктун басымдуу бөлүгү толугу менен колдойт. Конституциялык палатанын мүчөлөрү жана юридикалык коомчулуктун өкүлдөрү күүлөнгөн либерализм духунда тарбияланып калган жана өзүнүн көз карашын коомго жана элге жигердүү түрдө таңуулап турат.

Алар мамлекетти адамдын жана анын укуктарынын “душманы”, коомду жана эркиндикти “тебелеп салууга” умтулган “левиафан” катары көрүшөт. Ушуну менен бирге алар коомчулуктан бир фактыны жашырып келишет: адамдын укуктарын жана эркиндигин күн сайын туш тараптан тытмаланган, тарпы чыккан мамлекет эмес, күчтүү мамлекет гана камсыздай алат. Ошентип ушул тапта биз, кыргызстандыктар “Кайда барба – Мамайдын көрү” деген учкул сөз менен сүрөттөй ала турган кырдаалда жашап жатабыз. Мындай кырдаалдан чыгуунун жалгыз жолу Конституцияга өзгөртүүлөрдү киргизүү. Буга байланыштуу Конституциянын 70-беренесине парламенттик көпчүлүктүн курамынан фракциянын чыгуусун жөнгө салган ченемди киргизүү сунушталат. Коалициядан чыгуу үчүн фракция өзүнүн тизмелик курамынын бери дегенде үчтөн экисинин добушу менен чечим кабыл алууга тийиш.

Ушуну менен бирге ар бир депутаттын жеке жоопкерчилигин камсыздоо максатында бул чечимге добуш берген депутаттын ар бири кол коюп бериши керек деп сунушталат. Конституциянын 75-беренесине да сунушталып жаткан өзгөртүүлөр да коалициялык көпчүлүктү жана мындан улам өкмөттү да турукташтыруу максатын көздөйт. Ага ылайык, коалициялык көпчүлүктүн бузулушу төраганын ыйгарым укуктарын ырастоо зарылчылыгын пайда кылат. Эгерде Жогорку Кеңеш бери дегенде 60 депутаттын добушу менен төраганын ыйгарым укуктарын тастыктабаса, анда ал кызматынан бошотулат жана жаңы төрага шайланат. Ошентип Жогорку Кеңештин төрагасы көпчүлүк коалициянын жана бул коалиция түзгөн өкмөттүн туруктуулугуна кызыкдар болуш керек. Антпесе, ал парламенттеги жогорку кызмат адамы боло албай калат.

Өкмөт Конституцияга өзгөртүүлөрдү киргизүү тууралуу мыйзам долбооруна ушул макалада каралган сунуштар мамлекетибиздин мыйзам чыгаруу жана аткаруу бийлик органдарынын өз ара аракеттенүүсүн бекемдөөнүн, аткаруу бийлигинин эффективдүүлүгүн арттыруунун чоң концепциясынын бир бөлүгү гана. Парламенттин өзүн бекемдөө тууралуу идеядан өкмөттү бекемдөө идеясы келип чыгат. Анын “атасы” (Жогорку Кеңештеги коалициялык көпчүлүк) туруктуу болуп, мунун арты менен автоматтык түрдө өкмөт да туруктуу болот. Аткаруу бийлиги бирдиктүү максаттарга жетүүдө дагы да мобилдүү жана топтолгон болууга тийиш. Анткен менен колдонуудагы Конституция өкмөткө өлкөдөгү көйгөйлөрдү чечүүдө бирдиктүү жана эффективдүү механизм болууга жол бербей жатат.Аткаруу бийлиги өз түзүлүшүндө так вертикалдын жоктугунан да, өз милдеттерин аткара албай жаткан министрди, жергиликтүү мамлекеттик администрация башчысын (акимди) алмаштырууда конституциялык рычагдын жоктугунан улам бир кыйла чабал болуп турат.

Өкмөттүн жана премьер-министрдин статусун бекемдөө үчүн мыйзам долбоору менен президенттин өкмөттүн пикирин эсепке албастан кабыл алган бюджет же салыктар тууралуу мыйзамдарга “вето” коюу укугун колдонуу мүмкүн эместиги жөнүндө норманы өзгөртүү сунушталат (81-берененин 2-бөлүгүнө түзөтүүлөр). Мындай мыйзамдар кабыл алынбаш керек, кабыл алынган күндө деле аларды президент премьер-министрдин өтүнүчү менен кайра карап чыгуу үчүн кайтара алат. Конституциянын 72-беренесине өзгөртүүлөрдү киргизүү менен премьер-министрдин жана биринчи вице-премьер-министрдин статусун бекемдөө, ошондой эле депутат аткаруу бийлигиндеги кызматта топтогон тажрыйбаны Жогорку Кеңештин ишинде колдонуу үчүн шарт түзүү каралган. Өкмөттөгү иш менен депутаттын ишмердигинин айкалышуусу (компатибилитет) башкаруу формасы парламенттик болгон өлкөлөрдүн басымдуу бөлүгүндө кадыресе көрүнүш болуп калган. Мисалы, эски (батыш) Европада эле компатибилитет 13 өлкөдө колдонулат:

Улуу Британияда, Германияда, Бельгияда, Ирландияда, Португалияда, Испанияда, Австрияда, Грецияда, Финляндияда, Данияда, Норвегияда, Швецияда, Люксембургда. Жаңы Европа өлкөлөрүнөн Венгрия, Польша, Латвия бар. Бул бийликтин эки бутагынын эффективдүүлүгүн жана координациясын арттырууда олуттуу импульс берет. Эгерде депутат мандатынан ажырабастан, өзүнүн депутаттык ишмердигин өкмөттөгү жооптуу кызматта айкалыштыруу мүмкүнчүлүгүнө ээ болсо, анда өкмөттүн көз карандысыздыгы бир кыйла артмак. Премьер-министрдин Жогорку Кеңештин алдына өкмөткө ишеним көрсөтүү жөнүндө маселени жылына бир жолу эмес, жылына эки жолу көрсөтүү укугу тууралуу норма да өкмөттүн автономдуулугун жогорулатууга көмөктөшмөк (86-берененин 1-бөлүгү). Мындан тышкары 87-берененин 5 бөлүгүнө жана 89-берененин 7-пунктуна түзөтүүлөр премьер-министрге өкмөттүн жана жергиликтүү мамлекеттик администрациялардын курамындагы кадрдык маселелерди ыкчам чечүү мүмкүнчүлүгүн берет. Премьер-министрге өкмөт мүчөсүн иштен бошотуу тууралуу маселени коюу, ошондой эле жергиликтүү мамлекеттик администрация башчыларын үчүнчү жактардын катышуусуз дайындоо укугун берүү аткаруу бийлигинин мобилдүүлүгүн арттырып, жергиликтүү бийликтин ишин уюштурууда трайбализмден алыс болууга жардам берет. Аткаруу бийлигинин бардык элементтери чечим кабыл алчу бир борборго – өкмөткө жана анын башчысына так баш ийүүгө тийиш.

Бул жергиликтүү өз алдынча башкарууга кандай таасирин тийгизет? Жогорку Кеңештеги депутаттык коалициялардын жана алар түзгөн аткаруу органдарынын туруктуулугуна байланыштуу көйгөйлөрдү шаардык кеңештерден да көрүүгө болот. Эгерде маселе борбордук деңгээлде чечилсе, анда ал жергиликтүү деңгээлге да олуттуу таасирин тийгизет. Пропорционалдык система боюнча шайланган шаардык кеңештерде да бир партиялык дисциплина менен бирикпеген депутаттык фракциялар бар. Ал жакта да лидерлер өз фракциясынын мүчөлөрүнөн да, шайлоочулар алдындагы милдеттенмелеринен да “эркин” жүрүшөт. Албетте кырдаал чукул арада өзгөрүп кетет деп күтпөш керек. Конституцияга өзгөртүүлөр “Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин депутатынын статусу жөнүндө”, “Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин Регламенти жөнүндө”, “Саясий партиялар жөнүндө” мыйзамдар менен бекемделиши керек. Бул жагынан алып караганда, жогорудагы мыйзамдарга өзгөртүүлөр “Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” жана “Жергиликтүү кеңештердин депутаттарынын статусу жөнүндө” мыйзамдардагы өзгөрүүлөр менен бирге иштелип чыгып, кабыл алынышын каалайт элек. Бул болсо мыйзамдарды бир концепция жана бирдиктүү методика менен бириктирүү мүмкүнчүлүгүн бермек.

Рубрикалар

Архив:

Илимий-популярдуу журнал

Конституция: саясий системанын туруктуулугун кантип бекемдесе болот? Анын ичинде ЖӨБ деңгээлинде

Окшош материалы: