2019-11-19 / Административдик-аймактык реформа

Өнүктүрүү саясат институту ЖӨБЭММА үчүн даярдаган эксперттик пикир. Улуттук стратегиялык изилдөөлөр институтунун (УСИИ) материалдары колдонулду

ААРдин ОҢ ЖАКТАРЫ

Администрациялык-аймактык бирдиктерди бириктирүү (консолидациялоо) бөлүгүндө администрациялык-аймактык реформаларды жүргүзүүнүн эл аралык практикасы жана тажрыйбасы аймактарды консолидациялоонун пайдасына төмөнкү схемада көрсөтүлгөндөй жүйөлөрдү жалпылаштырууга, мындагы дагы ири субулуттук юрисдикцияларды түзүүгө жол ачат. Ошону менен бирге тажрыйба ирилештирүүдөн пайда таба турган топторду бөлүп алууга да жол берет.

Жергиликтүү деңгээлде көбүрөөк кызмат көрсөтүүлөр. Ири администрациялык-аймактык бирдиктерде азыркыдан бир кыйла кеңири функцияларды камсыз кылуу үчүн мүмкүнчүлүктөрү көбүрөөк болот. Ошондуктан аймактарды бириктирүү жергиликтүү деңгээлде көбүрөөк кызматтарды көрсөтүүгө жол берет. Мисалы, ден соолугунун мүмкүнчүлүктөрү чектелүү адамдардын реабилитациялоосу өңдүү адистештирилген социалдык кызматтарды көрсөтүү ар бир айылдын, атүгүл ар бир айылдык аймактын деңгээлинде мүмкүн болбойт. Ал эми мындай кызмат көрсөтүүнү райондун деңгээлинде уюштурса болот. Муниципалитеттин орточо көлөмү менен ИДПга салыштырганда муниципалдык чыгашалардын салыштырма салмагы ортосунда тикелей байланыш бар: аймактардын консолидациясы ишке ашкан өлкөлөрдө муниципалдык чыгашалардын ИДПдагы салыштырма салмагы аймактык дефрагменттөөнүн деңгээли жогору болгон аймактарга караганда жогору. Муниципалдык чыгашалардын ИДПдагы үлүшүнүн өсүшүн бир жагдай менен түшүндүрсө болот: мамлекет ирилештирилген аймактардын карамагына көбүрөөк функцияларды, ыйгарым укуктарды жана ресурстарды өткөрүп берет.

Кызмат көрсөтүүлөрдүн натыйжалуулугу жогорулайт. Масштабдын эффектиси жергиликтүү өз алдынча башкаруу органынын ири бөлүмдөрүндө дагы да арзан, дагы да натыйжалуу кызмат көрсөтүүлөрдү колдонууга жол ачат. Бул практиканын эң эле айкын далили муниципалдык администрациянын чыгашалары тууралуу маселе боюнча берилген (Swianiewicz 2002). Мисалы, чакан бир айыл өкмөтүндө квалификациялуу юристти жалдоого мүмкүнчүлүгү болбойт. Бирок ирилештирилген муниципалитет айлык акы фондун оптималдаштыруунун эсебинен муну жасай алат. Бул өзгөчө муниципалдык ишканалардын маселесинде актуалдуу болуп турат. Бир нече айыл өкмөтү үчүн таштанды жыйноо жана чыгаруу боюнча бир ишкананы кармоо ушундай эле бир нече ишкананы кармаганга караганда рентабелдүү болоору талашсыз.

Муниципалдык кызматтын кесипкөйлүгү артат. ЖӨБ органынын штаты объективдүү себептерден улам чектелүү болгондуктан көпчүлүк айыл өкмөттөрдө муниципалдык кызматчылар бир нече милдеттерди аткарууга мажбур. Ошентип чакан ЖӨБ органдары адистердин универсалдуу болушу үчүн шарттарды түзүп жатат. Мисалы, инвестицияларды тартуу боюнча адис жер түзүү боюнча адис болуп иштейт, кирешелер боюнча адис сатып алуулар боюнча адистин функцияларын аткарат, ал эми жооптуу катчы бир эле маалда жаштар менен иштөө боюнча адистин, кадрлар бөлүмүнүн адисинин ишин аткарат. Ирилештирилген ЖӨБ органдары адамдын саны көбүрөөк болгон штатка ээ боло алат. Бул болсо кууш адистикке ээ персоналды жалдоого шарт түзөт. Мунун натыйжасында муниципалдык кызматчылардын кесипкөйлүгү да жогорулайт. Ошол эле маалда муну тоскоолдук деп да айтсак болот. Себеби ирилештирүүгө чукул арада өтүү жергиликтүү деңгээлде кууш адистикке ээ болгон адистердин тартыштыгын жаратат.

Жарандардын жергиликтүү өз алдынча башкарууга катышууга болгон кызыгуусу артат. Ирилештирилген ЖӨБ органдары көбүрөөк функцияларды аткара алышат, адамдардын күнүмдүк турмушуна көбүрөөк таасир тийгизе алышат. Ошондуктан адамдардын жергиликтүү өз алдынча башкарууга катышууга кызыгуусунун деңгээли жогору болот (Dahl and Tufte 1973).

Дотацияда турган ЖӨБ органдарынын саны кыскарат. Азыркыдан дагы ири администрациялык-аймактык бирдиктерге ээ болгон администрациялык-аймактык түзүлүштөр муниципалитеттер ортосундагы кирешелердеги айырманы кыскартууга, кирешелерди теңдештирүүгө көмөкчү болгон киреше базасын бириктирүүгө жол ачат. Мындай табигый теңдештирүү тигинен теңдештирүү системасына басымды азайтат. Башкача айтканда, теңдештирүүчү гранттардын санын жана көлөмүн азайтып, дотацияда турган муниципалитеттердин санын кыскартат.

Аймактардын өнүгүүсү бир кыйла натыйжалуу болот. Дагы да ири администрациялык-аймактык бирдиктер социалдык-экономикалык өнүгүүнү пландап жатканда, анын саясатын түзүүдө бир кыйла эффективдүү боло алышат. Себеби көбүрөөк ресурстарга, тышкы байланыштарды түзүүдө көбүрөөк мүмкүнчүлүктөргө, дагы да кесипкөй кадрдык курамга ээ болушат. Бул болсо аймактарды өнүктүрүү саясатын пландап, аны ишке ашыруунун мындан дагы жогорку сапатын камсыз кылат.

«Кайсы жерде жашасам, ошол жерге төлөйм» системасына өтүү. Аймактары бириктирилген тутумдарда төлөбөй, буйтап качуу көйгөйү болбойт. Тагыраак айтканда, жергиликтүү кызмат көрсөтүүлөрдү башка юрисдикцияда жашаган (жана жергиликтүү салыктарды төлөгөн) тургундар колдонгон кырдаал түзүлбөйт. Башкача айтканда, консолидация административдик чек аралар менен калкты тейлөө зоналары ортосундагы дал келбестиктерди азайтууга жардам берет. Мисалы, Бишкекке жанаша жайгашкан айылдардын тургундары борбор калаада иштеп же окуп, анын инфраструктурасын колдонот дейли. Бирок алар башка жергиликтүү бюджеттерге салык төлөп жатышат.

ААРди ЖҮРГҮЗҮҮДӨ ПАЙДА БОЛУШУ ЫКТЫМАЛ ТОСКООЛДУКТАР

Ошол эле маалда аймактарды бириктирген учурда утушка ээ болгондор менен катар, реформа кызыкчылыктарына зыян келтириши ыктымал болгон топтор да бар. Алар үчүн өкмөт компенсациялык чараларды пландашы керек. Көлөмү боюнча чакан ЖӨБ органдарды (аймактык фрагментацияны) сактап калууну жактагандардын да өздөрүнүн жүйөлөрү бар.

Айрым мамлекеттик органдардын каршылыгы. Ирилештирилген муниципалитеттерге көп сандагы функциялар жана ыйгарым укуктар берилген учурда гана ирилештирүүнүн маңызы пайда болот. Мындан улам айрым мамлекеттик органдардын бюрократиялык каршылыгы сөзсүз болот. Себеби аларды ыйгарым укуктары штаттык бирдик жана бюджет өңдүү ресурстар менен кошо ирилештирилген ЖӨБ органдарына өткөрүлүп берилет. Мисалы, Эмгек жана социалдык өнүгүү министрлиги өзүнүн райондук башкармалыктарын жоготуп алышы ыктымал. Бул жагдай ведомствону реформага каршылык көрсөтүүгө түртүшү мүмкүн.

ЖӨБ органдарынын жетекчилиги жана муниципалдык кызматчылардын каршылыгы. Эгерде ЖӨБ органдарынын жетекчилиги жаңы перспективаларды даана элестете албаса, алар реформаларга каршылык көрсөтүшү ыктымал. Кайра бөлүштүрүүдө аймактар ресурстарды жогото турган жагдайда бул көрүнүш өзгөчө билинет.

Комплекстүү пландоо тутумунун жоктугу. Комплекстүү пландоо, анын ичинде мейкиндиктик пландоо тутуму болбогон учурда бийликтин деңгээлдери боюнча ресурстарды, анын ичинде салыктарды бөлүштүрүүдө, ошондой эле ирилештирилген жаңы администрациялык-аймактык түзүлүштөрдүн чек араларын аныктап жатканда ката кетирип алуу тобокелдиги жогору болот. Ресурстар башкаруунун ар бир деңгээлинин ыйгарым укуктарына, предметине жараша дыкат пландаштырылышы керек. Атүгүл ресурстар жергиликтүү деңгээлдеги бийлик үчүн өткөрүлүп берилген ыйгарым укуктарды аткарууга бөлүштүрүлүшү керек. Ресурстардын так эмес дифференциацияланышы жергиликтүү өз алдынча башкаруунун ишиндеги натыйжалуулукту азайтып, мунун айынан калктын нааразычылыгы жаралышы ыктымал. Реформаларды ишке ашыруу ырааттуу түрдө жүрүп, пилоттук райондордо башталышы керек. Администрациялык-аймактык реформанын бардык багыттарын бир маалда ишке ашыра баштоо өлкөнү башкаруу тизгинин колдон чыгарып алуу коркунучун жаратат. Өткөөл мезгилдин механизмдери дыкаат даярдалып, модель түрүндө гана эмес, ар бир айылдык аймакка чейин конкреттүү түрдө иштелип чыгууга тийиш. Аймактарды каттоодо (Мамкаттоо) такэместиктер бар болгондуктан жана аймактардын башкы планын даярдоо үчүн каражат жетишпегендиктен айыл өкмөттөрдүн чек араларын аныктоо ишти татаалдаштырат. Бул өтө чоң эмгекти, анын ичинде масштабдуу инвентаризациялоо жумуштарын талап кылат. Бул болсо өз кезегинде өтө көп жана ырааттуу түрдө бөлүнүп турган чыгымдарга байланыштуу болот. Мындан улам чыгымдарды көз карандысыз эксперт тактап, жыйынтыгын жергиликтүү калк менен макулдашуу зарыл.

ЖӨБдүн ишине канааттануу деңгээли чакан муниципалитеттерде салыштырмалуу жогору. Чакан жамааттарда жарандар/шайлоочулар менен жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары ортосундагы байланыш бир кыйла тыгыз. Чакан айылдык аймактарда ар бир жашоочу айыл өкмөт башчысын жакындан тааныйт. Өз ара ишеним бекем, маалыматтардын агымы жөнөкөй, мунун натыйжасында жергиликтүү өз алдынча башкаруу жергиликтүү жамааттын алдында жоопкерчилигин көбүрөөк сезет. Чакан муниципалитеттерде жашаган адамдар жергиликтүү бийлик органдарынын жыйынтыктарына көбүрөөк канааттанганын тастыктаган бир нече изилдөөлөр бар. Көпчүлүк өлкөлөрдө жарандардын жергиликтүү коомдук иштерге кызыгуусу жергиликтүү шайлоого катышуусу менен билинет жана бул көрсөткүч чакан муниципалитеттерде жогору болот (Борбордук жана Чыгыш Европа өлкөлөрүнүн маалыматы боюнча – Swianiewicz 2002). Бирок соңку он жылдын тажрыйбасы көрсөткөндөй, Европа өлкөлөрүндөгү муниципалитеттерди ирилештирген учурда калктын ЖӨБ органдарына болгон ишениминин төмөндөп кетүүсүнүн терс натыйжасы 25-30 жыл мурдагыга салыштырмалуу азыраак билинген.

Мунун бир нече себеби бар:

• муниципалдык кызматчылар жергиликтүү өз алдынча башкаруунун көлөмүнө карабастан өлкө боюнча кесипкөй иштей башташты;
• маалыматты ыкчам жеткирген массалык коммуникациялар катуу өнүгүүдө;
• күнүмдүк жашоо образынын гомогенизациялануусу (бир өңчөй болуусу).

Анткен менен Кыргызстанда жогоруда айтылган үч көрүнүштүн ичинен экинчиси гана байкалууда – маалымат алмашуу күчөдү. Ошондуктан ирилештирүү тууралуу чечим кабыл алып жатканда жарандардын жергиликтүү өз алдынча башкарууга болгон ишеним деңгээлин сактап калуу үчүн кошумча чараларды да ойлонуштуруш керек.

Жергиликтүү өз алдынча башкаруунун жеткиликтүүлүгү. Кыргыз Республикасында транспорттук инфраструктура жана интернет байланышы көп жакшы өнүкпөгөн элет жергелеринде бул чоң көйгөйгө айланышы мүмкүн. Айыл өкмөтүнө чейинки жол аралыгы алыскы айылдарда жашаган адамдарга тоскоолдук жаратууда. Санариптик байланышты жакшыртууга жана коомдук кызмат көрсөтүүлөрдүн электрондук формаларын өнүктүрүүгө мамлекеттик инвестицияларды салуу менен бул маселени чечүүгө болот.

Жергиликтүү жамааттардын иденттүүлүгү. Чакан шаарларда жана айылдарда жергиликтүү өз алдынча башкаруу – бул администрациялык маселелер менен алектенүүгө боло турган гана жер эмес. Бул ошондой эле коомдук турмуш кайнаган жер. Ал жергиликтүү иденттүүлүк сезимин берет. Мындай жамааттарда жергиликтүү өз алдынча башкарууну жок кылуу жергиликтүү коомдук турмушка зыян келтириши ыктымал.

Өз үнүн жеткире албай калуу коркунучу. Жергиликтүү жамаат үнүн жеткире албай калуудан коркот. Мисалы, бюджеттик инвестициялар бөлүштүрүлүп жатканда муниципалдык борбор көңүл сыртында калтырып коюшу ыктымал деп кооптонот. Бүгүнкү күндө мындай көйгөй ири борбордук айылдан жана бир нече алыскы чакан айылдардан турган айылдык аймактардын деңгээлинде бар: негизги инвестициялар борбордук айылга салынып, чакан айылдардын кызыкчылыктары көңүл сыртында кала берүүдө. Ирилештирүү учурунда айыл башчыларынын статусун көтөрүп, ирилештирилген ЖӨБдүн курамындагы айылдарга жалпы бюджеттен белгилүү бир көлөмдөгү каражатты да кошумча бөлүп туруш керек.

Жаңы (бириктирилген) муниципалитеттин аймактары ортосундагы жаңжалдар. Мындай жаңжалды пайда кылышы мүмкүн болгон кырдаалдын кадыресе мисалы: негизги шаар менен борбордук шаарга бириктирилип жаткан чакан шаардын ортосунда тиреш пайда болушу ыктымал. Кыргыз Республикасында калыптанып калган уруучулдук стереотиптер, «тигил же бул уруунун кызыкчылыгы корголбой калды» деген сезимдин пайда болушу бул кырдаалды тереңдетиши мүмкүн. Өзгөчө бул кырдаал кошуна жайгашкан моноэтностук айылдарда түзүлүшү ыктымал. Эгерде алар бирдиктүү полиэтностук муниципалитеттерге чогуу жашоо салт-санаалары жок эле бириктирилсе, кырдаал курчушу мүмкүн (мисалы, кошуна кыргыз жана өзбек айылдык аймактарды бир муниципалитетке бириктирүү өңдүү көрүнүш).

Көзгө урунган терс натыйжа фактору. Ирилештирүүнүн терс жактары ошол заматта эле көрүнөт, ал эми артыкчылыктары убакытөткөндөн кийин гана билинет. Муну менен катар белгилей кетүүчү дагы бир жагдай бар: жашоочулар эч кандай реформаларга ишенбей калышкан. Мындан улам ошол заматта эле администрациялык-аймактык түзүлүштөрдү өзгөртүүнүн себептери тууралуу эң эле начар тыянак чыгарышы ыктымал. Реформа Кыргызстандын жалпы калкына таасирин тийгизгендиктен нааразычылык бийликтин жогорку тепкичтерине да жетиши ыктымал. Калкта бийликке болгон ишеним ойдогудай жогору болбогондуктан, реформанын маңызын көп жакшы түшүнбөгөндүк элди жаңы башаламан иш-аракеттерге түртүшү ыктымал деген тобокелдик бар.

Өткөөл мезгилде экономикалык жоготуулар. Реформаны жүргүзүүгө кеткен чыгымдар административдик мүнөздөгү чыгымдар менен гана чектелип калбайт. Башкача айтканда, жаңы аймактардын пайда болуусуна, райондордун жана айыл өкмөттөрдүн биригүүсүнө байланышкан кайра түзүүлөргө, маалыматты жайылтууга, ошондой эле бул реформадан утулуп жаткан тараптарга дем берүүчү чараларга олуттуу каражат талап кылынат. Мисалы, баштапкы этабында административдик борбор менен алыскы айылдын ортосундагы айырманы азайтуу үчүн бул айылдын инфраструктурасынаолуттуу мамлекеттик инвестицияларды салуу керек. Ошондой эле өзүнүн финансы каражаттарын жаңы гана кошулган дотациядагы айылдарга бөлүп берүүгө мажбур болгон бакубат муниципалитеттердин да нааразылыгын басууга акча талап кылынат.

РЕФОРМАНЫ ЖҮРГҮЗҮҮДӨ ПАЙДА БОЛЧУ ТОСКООЛДУКТАРДЫ ЖЕҢҮҮ ҮЧҮН ШАРТТАР

• Ирилештирүүгө «макулдардын» жана «каршылардын» жүйөлөрүн карап жатканда эң маанилүү нерсе – кескин чараларды көрбөш керек. Ашыкча фрагментация да, ашыкча консолидация да көйгөй жаратышы ыктымал.
• Жогоруда баяндалган тоскоолдуктарды жеңүү үчүн төмөнкүдөй чараларды караштыруу зарыл:
• Өзгөрүүлөрдү жасай турган «башкаруучу борбор» түзүлүшү керек, анын башкаруучулук принциптеринин жана аспаптарынын толук топтому, иштелип чыккан иш-аракеттер топтому бар болушу керек.
• Адамдар реформанын мазмунун терең түшүнүшү керек, б.а., реформа ар бир конкреттүү калктуу конуш үчүн кандай конкреттүү пайда алып келээрин так билиши абзел. Бул өзгөрүүлөр талкууланып, жалпысынан калктуу конуш боюнча 80% учурда, ар бир калктуу конушта жашоочулардын 70 пайыздан ашыгынын макулдугу менен кабыл алынышы керек.
• Ирилештирүүгө байланыштуу кызмат ордун бошото турган муниципалдык жетекчилерди жана кызматчыларды башка иштерге которуу пландалып, аларды кайра окутуу үчүн шарттар камсыздалышы керек.
• Улуттук башкаруу органдарын башкаруунун жаңы технологияларына жана өз алдынчалуулукка багыт алган ЖӨБ менен байланыш түзүүнүн ыкмаларына үйрөтүү иши пландалууга тийиш.
• Масштабдуу маалыматтык өнөктүк жүргүзүлүп, бул реформа кандай максатта жасалып жатканы, калк мындан кандай пайда табаары так жана мүмкүн болушунча түшүнүктүү түрдө жеткирилиши керек.
• Аткаруу аппаратынын жаңы милдеттери иштелип чыгып, кызмат ордунан көтөрүлүү, дем берүү катары кабыл алына тургандай абалга жеткирилиши керек.
• Чек аралаш аймактарда реформага байланышкан тобокелдиктер өз-өзүнчө каралып, талданып чыгууга тийиш.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•