2021-04-30 / Административдик-аймактык реформа

Стефан ПФАФФЛИ, профессор, Люцернадагы Колдонмо илимдер жана искусство университети, Швейцария (методология); Дамира УМЕТБАЕВА, и.д., (жетектөөчү изилдөөчү жана отчеттун жетектөөчү автору); Нурланбек НАЗАРОВ, Замирбек СЫДЫКОВ, Марат РАХМАНОВ, Гульзат АБДЫРАЕВА, Бакыт СУБАНОВ жана Садырбек НУРДАНОВ (талаа изилдөөлөрү боюнча адистер); Кыдыр НАЗАРКУЛОВ (ГМС боюнча адис)

Административдик-аймактык реформа Кыргыз Республикасынын коомчулугу жана бийлиги үчүн сыйкырдуу таякча сыяктуу болуп калды – аны бардыгы эле колдонгусу келет, бирок ал кантип иштээрин жана аны кайсы жерден табыш керектигин эч ким билбейт. Чындыгында, мындай реформалар бар, жүзөгө ашырылууда, кызмат көрсөтүүлөрдүн сапатын жогорулатууга жана жарандардын жашоосун жеңилдетүүгө жардам берүүдө. Кыргызстан үчүн көйгөй өлкөнүн административдик-аймактык түзүлүшүн кандай максаттарда жана кандай принциптердин, көрсөткүчтөрдүн, кызыкчылыктардын негизинде өзгөртүп түзүүгө байланыштуу келип чыккан. “Сыйкырдуу” чечим бар окшойт жана ал “аймактын чек арасын аныктоо үчүн функционалдык зоналаштыруу” деп аталат. Кыргызстандагы функционалдык зоналарды биринчи изилдөө 2019-жылдын этегинде Хельветас жана Өнүктүрүү саясат институту (ӨСИ) ишке ашырган “Жергиликтүү деңгээлде кызмат көрсөтүүлөрдү жакшыртуу” Долбоорунун (ЖДККЖ Долбоору) алкагында жүргүзүлдү. Бул Долбоордун ишинин максаттуу багыттарынын бири катары Жалал-Абад облусу тандалып алынган. 

Методологияны колдонуу менен тандалып алынган калктуу конуштарда функционалдык зоналарды аныктоо изилдөөнүн максаты болгон. Бул методологияны Люцернадагы Колдонмо илимдер жана искусство университетинин профессору Стефан Пфаффли сунуш кылган. Мындан тышкары, илимдердин доктору, жетектөөчү изилдөөчү жана отчеттун автору Дамира УМЕТБАЕВА пилоттук изилдөөнүн, башка академиялык жана саясий отчетторго жасалган анализдин негизинде бул изилдөө келечекте өлкөнүн шартында кандайча жүргүзүлүшү керектиги боюнча сунуштарды иштеп чыкты.

Кыргыз Республикасынын Жалал-Абад облусунун үч району – Сузак, Ноокен жана Базар-Коргон изилденди. Учурдагы функционалдык зоналарды аныктоодо адамдардын ортосундагы социалдык-экономикалык мамилелер жана өз ара аракеттенүү аспектилери (жумушка орношуу, керектөө, саламаттык сактоо, эс алуу, билим берүү) изилденип жаткан райондордогу айылдар менен шаарларды ичинде да, ортосунда да, ошондой эле райондордун ортосунда да каралды. Ошондой эле изилдөө жүргүзүлүп жаткан райондордун ичиндеги ЖӨБ органдарынын ортосундагы муниципалитеттер ортосундагы кызматташтыгы да каралды.

Бул изилдөөнүн жыйынтыктары кайсы муниципалитеттерди бириктирсе боло тургандыгын же бир нече муниципалитеттерге мүнөздүү болгон көйгөйлөрдү биргелешип жана натыйжалуу чечүү үчүн тыгыз кызматташтыкты жүзөгө ашырса болорун Кыргыз Республикасынын Президентине жана Өкмөтүнө көрсөтүүгө мүмкүнчүлүк бериши керек.

“Функционалдык зона” деген эмне?

Регион – география, социалдык-экономикалык география же аймактык экономика сыяктуу илимий дисциплиналардагы негизги жана баштапкы концепциялардын бири. Региондор объективдүү чындык болуп саналат (Басовский, Лауко, 1990-ж. Клапка жана башкалар. 2013: 95), анткени алар географиялык туюнтмасында да чек араларга ээ (аларды формалдуу деп аташат), “аны башка аймактан айырмалап турган уюштуруучулук бүтүндүгү” түрүндө да бар (алар функционалдык деп аталат) (Аблер, Адамс, Гулд, 1972; Грегори жана башкалар, 2009).

Функционалдык аймак негизинен “аймактын бөлүктөрүнүн ортосундагы ар кандай мейкиндик агымдары же өз ара аракеттенүүлөр түрүндөгү (адамдар, товарлар, материал, энергия, маалымат ж.б.) мейкиндиктеги горизонталдык байланыштар” менен шартталган, башкача айтканда кызыкчылыктарга негизделген (Ульман, 1980). Бул агымдар жана өз ара аракеттер борборго же борборлорго багытталган, мисалы, эмгек, калк үчүн кызмат көрсөтүүлөр. Функционалдык региондор аналитикалык региондор деп да аталат, ал өзүнө бири-бирине көз каранды болгон жерлерди камтыйт (Данфорд-2009, Медейруста, 2017) жана бир нече иш-аракеттер же өз ара аракеттенүүлөр орун алат (Форбер жана башкалар. 2015, Томаней, 2009-жылы Медейруста, 2017). Бул жагынан алар административдик региондордон айырмаланат, алар ишмердиктин айрым түрлөрүн башкаруу жана айрым гана кызматтарды көрсөтүү үчүн гана иштейт (Данфорд-2009, Медейруста, 2017).

2002-жылы Экономикалык кызматташтык жана өнүгүү уюмунун (мындан ары – ЭКӨУ) айрым мүчө өлкөлөрүндө жүргүзүлгөн функционалдык региондорду изилдөөдө “функционалдык регион – чек аралары географиялык өзгөчөлүктөрдү же тарыхый окуяларды чагылдырбайт деген мааниде социалдык-экономикалык мамилелердин түзүлүшүнүн натыйжасында пайда болгон аймактык бирдик. Ошондуктан бул аймактарды уюштуруунун функционалдык фактору болуп саналат. Эмгек рыноктору функционалдык регионду аныктоодо колдонулган эң типтүү түшүнүктү аныктайт” (Каттан, 2002: 11).

Ошондой эле бул изилдөө ЭКӨУга мүчө өлкөлөрдүн басымдуу бөлүгүндө функционалдык региондору негизинен жумуш менен камсыз кылуу рыноктору тарабынан аныкталаарын көрсөттү (Каттан, 2002: 4). Мындан улам бир корутунду чыгарууга болот: көптөгөн өлкөлөрдө муниципалитеттер же алардын эквиваленттери жумушчу күчтүн мобилдүүлүгү көз карашынан алганда функционалдык региондорду аныктоочу негизги аймактык бирдиктер болуп саналат. Ошондуктан бул региондордо тышкы дүйнөгө салыштырмалуу жумушчу күчтүн мобилдүүлүгү төмөн же ал тургай жок, анткени региондогу адамдар аймактын ичинде жумуш орундары менен камсыз болушат. Бул болсо ушул аймактардын күнүмдүк жашоонун муктаждыктарын канааттандыруу үчүн өз ресурстарынын эсебинен жасай алуу мүмкүнчүлүгүнө ээ болушуна жардам берет.

Башкаруу системасы үчүн функционалдык регион же функционалдык зона мейкиндикти башкаруунун жана пландаштыруунун аспабы болуп калат (Дзевонски, 1967, Клапкада 2013: 95) жана “аймактык зона же конкреттүү аймак, ал үчүн белгилүү бир мейкиндик планы, өнүгүү же жөнгө салуу планы ж.б. түзүлгөн” (Клапка жана башкалар, 2013: 95).

Функционалдык региондорду (функционалдык зоналарды) колдонуу

Функционалдык региондорду же зоналарды социалдык-экономикалык географияда же аймактык саясатта аймактык багыты бар аймактык саясатта колдонуунун ар кандай жолдору бар. Жогоруда айтылган ЭКӨУ изилдөөсү көрсөткөндөй, уюмга мүчө көпчүлүк өлкөлөр функционалдык региондорду социалдык-экономикалык аймактык талдоо, жергиликтүү эмгек рынокторуна структуралык изилдөө жүргүзүү жана регионалдык айырмачылыктарды баалоо үчүн негиз катары колдонушат. Айрым өлкөлөр бул концепцияны жардамга муктаж “аялуу” аймактарды аныктоо үчүн аналитикалык ориентир катары колдонушат, анткени “ири административдик региондордо аймактык демилгелерди талап кылган структуралык көйгөйлөрдү аныктоо кыйынга турат, себеби алар күнүмдүк кырдаалдардын артында “катылган”. Ошондуктан, “функционалдык региондорго негизделген аймактык талдоо эң так аныктаманы аныктоо мүмкүнчүлүкгүн камсыз кылат жана жардамга муктаж аймактарды аныктоого жардам берет” (Каттан, 2002: 10).

Функционалдык зонаны изилдөө социалдык географияны, экономикалык өз ара мамилелердин өңүттөрүн жана функционалдык зонада бар болгон муниципалитеттер ортосундагы кызматташтыкты чагылдырган жергиликтүү башкаруу структурасынын органикалык эволюциясына өбөлгө болот деген пикирлер бар. Ошондуктан функционалдык аймакка таандык адамдар же алардын саясий өкүлдөрү көбүрөөк пайда табуу үчүн өздөрүнүн жергиликтүү көйгөйлөрүн биргелешип чече алышы керек. Ошентип, функционалдык зоналар жергиликтүү жамааттын иш-аракеттерин жүзөгө ашыруунун, өнүгүү маселелерин чечүүнүн негизи катары колдонулушу керек.

Эгерде башкаруу функционалдык зоналардын алкагында жүргүзүлсө, анда бул ресурстарды (жер, инфраструктура) функционалдык зонанын калкынын артыкчылыктарына жана стратегиялык өнүгүү потенциалына ылайык кыйла натыйжалуу пайдалануу мүмкүнчүлүгүн берет. Ошондой эле жергиликтүү деңгээлде кызмат көрсөтүүлөрдү натыйжалуу жана үнөмдүү көрсөтүүгө көмөктөшөт, ошол эле учурда көйгөйлөр пайда болгондо синергияны жана чыгымдарды бөлүштүрүүнү камсыз кылат. Жалпы региондун масштабында көйгөйлөрдү чечүү боюнча функционалдык потенциалы жогору болгон бул жакшыртылган башкаруу, финансылык децентралдаштырууну өркүндөтүүгө жана кызмат көрсөтүүдө бирдей теңчиликке жетишүүгө мүмкүнчүлүгү бар. Функционалдык региондун алкагында башкарууну өркүндөтүүгө эки жол менен жетишүүгө болот: муниципалитеттер ортосундагы кызматташтыкты чыңдоо же муниципалитеттерди бириктирүү жолу менен. Эки учурда тең функционалдык аймакты изилдөө муниципалитеттер ортосундагы кызматташуу же биригүү үчүн өнөктөштөрдү табууга жардам берет, ошол эле учурда ар дайым жашоочулардын мейкиндиктеги күнүмдүк өз ара аракеттенүүсүнүн аспектилерин чагылдырат.

Эл аралык тажрыйба: Агломерациянын швейцариялык программасы

Швейцарияда борбордогу ири региондор агломерация деп аталат. Агломерация – бул Швейцариянын Федералдык статистикалык башкармасы тарабынан берилген мейкиндик көрсөткүчтөрүнүн жардамы менен так аныкталган шаардык функционалдык зона. Агломерацияларда Швейцариянын калкынын болжол менен төрттөн үчү жашайт жана өлкөнүн экономикалык ишмердигинин 84 пайызга жакыны жүргүзүлөт. Агломерацияларда шаардык транспорттун мүнөздүү көйгөйлөрү, чектелген мейкиндикти үнөмдүү пайдалануу, социалдык көйгөйлөр, ошондой эле таштандыларды, канализацияны башкаруу маселелери жана башкалар бар. Бул агломерациялардын жогорку социалдык-экономикалык маанилүүлүгүнүн натыйжасында, алардын көйгөйлөрү жергиликтүү гана эмес, жалпы мамлекеттик да маанидеги маселе болуп саналат. 

Тилекке каршы, көпчүлүк учурларда агломерациялар административдик жактан өтө майдаланып кеткен. Алар көптөгөн муниципалитеттерден турат жана бул муниципалитеттер кээде ар кандай кантондорго (штаттарга), ал тургай ар кайсы өлкөлөргө да таандык. Мисалы, Вале агломерациясы үч өлкөгө жана төрт кантонго, ал эми Женева агломерациясы эки өлкөгө жана Швейцариянын эки кантонуна таандык. Бул, агломерация деңгээлинде бирдиктүү административдик түзүмдүн жоктугунан, бүтүндөй агломерацияга байланыштуу маселелер боюнча сарамжалдуу чечим кабыл алуу ишин татаалдаштырат. Башкаруудагы ушундай көйгөйлөрдү чечүү максатында 2000-жылдын башында Швейцария өкмөтү Агломерация саясатын киргизе баштаган. Анын максаты шаарларда кызматташтыкты камсыз кылуу болгон, ошондо агломерациялар туруктуу өнүгүү дараметин, башкача айтканда, жерди экономикалык жактан натыйжалуу пайдалануу өтө жыш калктуу конуштар жана жакшыртылган инфраструктура аркылуу, бул шаарларда транспорттук көйгөйлөрдү азайтууга алып келиши керек.

Швейцария Өкмөтүнөн гранттарды алуу үчүн агломерациялардын жетекчилери чогулуп, жок дегенде бүткүл агломерация үчүн мейкиндик пландаштыруу жана транспорт жагынан туруктуу агломерация стратегиясын аныктап, пландаштырылган жана эсептелген агломерацияларды өнүктүрүү программаларын иштеп чыгышы керек болчу. Башында бул программаларды административдик жактан бытыранды болуп саналган бүт аймактар боюнча агломерация органдарынын өкүлдөрү жактырышы керек болчу, андан кийин Швейцариянын Федералдык Өкмөтү тарабынан бекитилүүгө тийиш эле. Трансулуттук агломерациялар болгон учурда кызыкдар кошуна өлкөлөрдүн макулдугун алуу керек болчу. Ошол кезде Швейцарияда көп багыттуу агломерация органдарын түзүү жаңы көрүнүш эле. Гранттар федералдык өкмөт тарабынан бүтүндөй агломерацияларга гана берилип турган, бул агломерациянын башкаруу органдарынын биргелешкен аракетин талап кылган. Демек, агломерация каржылоого катышып, чыгымдарды агломерацияда алгылыктуу бөлүштүрүү жолун табышы керек болчу. Ушул агломерация саясатынын негизинде Швейцариянын көптөгөн шаардык райондору өз аймагын жана ага тийиштүү инфраструктурасын өнүктүрүүнү жана жаңылоону уланта алышты. Агломерация саясаты учурда да уланып жатат¹.   

Швейцариялык агломерация программаларынын мисалы агломерациялар сыяктуу функционалдык зоналардын периметрин аныктоонун башталышы гана экендигин айкын көрсөтүп турат. Агломерацияларга алардын жалпы көйгөйлөрүн биргелешип чечүүгө жана аймакты өнүктүрүүгө мүмкүнчүлүк берген саясатты ишке ашыруу талап кылынат. Ийгиликке жетишүү үчүн төрт өбөлгө талап кылынат: агломерацияны өнүктүрүү стратегиясы, агломерациядагы биргелешкен чечим кабыл алуу түзүмү, ишти баштоого борбордук өкмөттөн акча каражаты жана ишти ийгиликтүү аяктоо үчүн агломерациянын финансылык милдеттенмеси.

Эл аралык тажрыйба: Албанияда муниципалитеттерди ирилештирүү

Албаниядагы административдик-аймактык реформа 2015-жылы жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын санын 308 аймактык жамааттан жана 65 муниципалитеттен 61 муниципалитетке кыскарткан. Реформанын алдында административдик-аймактык бирдиктерди муниципалитеттер ортосундагы кызматташуунун натыйжалуулугун жогорулатуу же муниципалитеттерди бириктирүү жолу менен кеңейтүү керекпи деген чоң масштабдуу талкуулар болду. Бийликтеги саясий партия биригүүнү, оппозициялык партия муниципалитеттер ортосундагы кызматташтыкты жактады. Бирок, башкаруучу партиянын вариантын жактаган акыркы чечим кабыл алынганга чейин өлкө муниципалитеттерди аныктоо боюнча функционалдык принцип боюнча макулдашууга жетишти, алар муниципалитеттер ортосундагы кызматташтыкты жүзөгө ашырышы керек же биригүүгө тийиш. 2013-жылы Албаниянын Түндүк жана Борбордук бөлүктөрүндөгү беш аймакта функционалдык зоналарды изилдөө жүргүзүлгөн. Аны Жергиликтүү өз алдынча башкарууну борбордон ажыратуу жана өнүктүрүү Долбоору жүргүзгөн. Долбоорду Швейцария Өкмөтү каржылап, Хельветас ишке ашырган. Функционалдык зонанын концепциясы изилдөөнүн өзөгүн түзгөн. Изилдөө мейкиндикти аныктоо максатында жүргүзүлгөн. Мында жашоочулардын өз ара аракети, мамлекеттик жана муниципалдык түзүмдөр ортосундагы кызматташтык жеке жана интенсивдүү болгон.

Изилдөөдө экономикалык максаттар (жумушка орношуу, керектөө, базарлар, киреше), социалдык максаттар (саламаттык сактоо, билим берүү) жана ар кандай жергиликтүү мекемелердин кызматташуусу максаттары үчүн мейкиндиктеги өз ара аракеттер талданды. Талдоо көрсөткөндөй, Албаниянын Түндүк жана Борбордук беш регионунда, анын ичинде 133 ЖӨБ органдарында 18ден 24кө чейин муниципалитеттер ортосундагы кызматташтык зоналарын же бириккен муниципалитеттерди уюштурууга болот (Бушат ж.б., 2014). Бул изилдөө чоң мааниге ээ болгон. Бул изилдөө аймактык реформанын критерийлери жөнүндө көпкө созулган талкууга чекит койгондой болду. Функционалдык зонанын концепциясы жаңы жаңы жергиликтүү чектерди орнотууда негизги жана талашсыз аргумент болуп калды (Албаниянын Мамлекеттик башкаруу жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу министрлиги, 2014-жыл.).

Реформадан кийин жаңы муниципалитеттердин алгачкы чоң милдеттеринин бири жергиликтүү деңгээлде жаңы аймактык планды иштеп чыгуу болгон, ал жаңы жергиликтүү өнүгүү стратегиясына (башкы жергиликтүү план) негизделиши керек болчу. Эгерде муниципалитеттерде жаңы, ири муниципалитеттин мындай стратегиялык аймактык планы жок болсо, анда аймакта курулушка мораторий мажбур түрдө киргизилген. Ошондой эле ири муниципалитеттер дагы көп функцияларды аткара алышы керек деп күтүлгөн. Ошондуктан муниципалитеттерге кошумча алты функция өткөрүлүп берилди: социалдык кызмат көрсөтүүлөр, өрттөн сактоо, мектепке чейинки жана жарым-жартылай мектеп билим берүү, токой чарбасын башкаруу, дренаж жана сугат, жергиликтүү маанидеги жолдор. Кошумча функцияларды өткөрүп берүү кошумча ресурстарды – финансыны жана персоналды өткөрүп берүү менен коштолду (Имери, 2018-жыл).

Албаниянын мисалы функционалдык зонанын концепциясы саясий чечимдерди кабыл алган адамдарга жакшы түшүнүктүү болгонун, алар аны жактырганын көрсөтүүдө. Ошондой эле муниципалитеттердин арасында муниципалитеттер аралык кызматташтыкты кеңейтүү же биригүү үчүн мамлекеттик деңгээлде идеалдуу талапкерлерди аныктоодо колдонула тургандыгын көрсөттү. Анын үстүнө, бул жагдай функционалдык зоналарды аныктоо максат эмес экендигин дагы бир жолу көрсөттү. Жергиликтүү жамааттардын кызыкчылыгы үчүн жергиликтүү башкаруу органдарын күчөтүү үчүн мындан аркы иш-чаралар зарыл. Албанияда бул иш-чаралар төмөнкүлөрдөн турган: муниципалитеттердин ири масштабдуу биригүүсү, жергиликтүү өнүгүүнүн жаңы стратегиялары жана аймактык пландары, тийиштүү кадрдык жана финансылык ресурстар менен кошо кошумча функцияларды өткөрүп берүү.

Кыргызстанда функционалдык зоналарды пилоттук изилдөөнүн этаптары

Жалал-Абад облусунун үч району – Сузак, Ноокен жана Базар-Коргон изилденди. Функционалдык зоналарды аныктоо үчүн иш менен камсыз кылуу, саламаттык сактоо, керектөө, билим берүү (орто мектептер жана кесиптик билим берүү мекемелери), эс алуу жана туризм, муниципалитеттер ортосундагы кызматташуу чөйрөлөрүндө өз ара аракеттенүү өңүттөрү каралды. 

Бул изилдөө адамдардын ортосундагы социалдык-экономикалык мамилелерди жана өз ара аракеттенүү өңүттөрүн карап чыгып, изилденген райондордун айыл аймактары менен шаарларынын ичинде, ошондой эле райондор ортосунда жүргүзүлдү. Изилденген райондордо айыл аймактарынын учурдагы муниципалитеттер ортосундагы кызматташтыгы каралды. Үч райондогу функционалдык зоналарды картага түшүрүүдө жумуш, окуу (орто мектептер жана кесиптик-техникалык окуу жайлары), соода, медициналык тейлөө жана көңүл ачуу-эс алуу кызмат көрсөтүүлөрү (спорт, эс алуу жана көңүл ачуу, туризм жана адамдар жашоо циклинин ар кандай маанилүү иш-чараларын жүргүзгөн жерлер) максатында адамдардын муниципалитеттердин жана райондордун ичинде күн сайын жасаган иш-аракеттери жана ары-бери катташы белгиленди. Өз ара аракеттенүүнүн түрлөрү үч категорияга топтолду: 1) социалдык-экономикалык, 2) кызмат көрсөтүүлөргө байланыштуу, 3) башкарууга байланыштуу.

Макаланы толук окуу...

_____________ 

¹ Швейцариялык агломерация саясаты жөнүндө кеңири маалыматты EPB имараттарынын энергетикалык натыйжалуулугу боюнча Европалык Директиванын сайтынан таба аласыз: Агломерация программалары (шаардык жана региондук өнүгүү): https://www. ebp.ch/en/topics/urban-and-regional-development/agglomeration-programs-urban-and-regional-development. жана Аймактарды өнүктүрүү боюнча Федералдык башкармалыктын сайтында: https://www.are.admin.ch/are/de/home/verkehr-und-infrastruktur/programme-und-projekte/pav/3g.html 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•