Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Ожидается обновление ряда законов в сфере МСУ

2016-06-02 / Новости Законодательства

(законы КР «О местном самоуправлении», «О статусе депутатов местных кенешей», «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики») Проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» подготовлен в целях совершенствования отдельных норм законодательства Кыргызской Республики в сфере местного самоуправления.

Проект закона предусматривает решение следующих вопросов:

обеспечения стабильности нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления;
повышения роли Союза МСУ и муниципальных ассоциаций, в части предварительного обсуждения с ассоциациями муниципалитетов проектов НПА, касающихся вопросов МСУ;
реализации нормотворческой инициативы
принятия на практике исполнительными и представительными органами МСУ разного вида нормативных актов и нормативных правовых актов (постановлений, решений, распоряжений);
обнародования проектов НПА и официального опубликования принятых НПА.

Так, в соответствии со статьей 9 Закона КР «О местном самоуправлении», при подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти проводят консультации и обсуждение с органами местного самоуправления и их ассоциациями, и союзами местных сообществ в установленном законом порядке. Однако на практике нормотворческие государственные органы при подготовке и принятии проектов НПА не соблюдают данную процедуру, органы МСУ, а также их ассоциации/союзы, остаются неинформированными и вне поля зрения.

Неукоснительное соблюдение требования статьи 9 Закона КР «О местном самоуправлении» привело бы к более сбалансированному и стабильному подходу к нормативным правовым базам МСУ. В настоящее время нормативные правовые акты принимаются с накладками, один за другим, ситуации на местах глубоко не изучаются, мнения представителей органов МСУ остаются неуслышанными, проекты НПА не вносятся в пакетном виде, в последствии принятые отдельные нормативные правовые акты на практике не сочетаются с реалиями жизни. Таким образом, в рамках усиления требований статьи 9 Закона КР «О местном самоуправлении», предлагаем в законодательстве расширить требования к нормотворческим государственным органам в проведении консультаций и обсуждений с ОМСУ и/или их ассоциациями и союзами, отражать в справке-обосновании проекта

В части внесения изменения в статью 14 Закона КР «О местном самоуправлении» следует отметить, что данное изменение направлено для упрощения процедуры нормотворческой инициативы, которое неприменимо в городах областного и республиканского значения, поскольку, согласно действующей редакции статьи 14, правом местной нормотворческой (народной) инициативы обладает не менее одной трети членов местного сообщества, что составляет, например, в городе Бишкеке более 300 тысяч горожан. Анализ деятельности отдельных органов МСУ показывает на разного рода толкования норм Закона КР «О местном самоуправлении». Пункт 6 части 2 статьи 31 Закона «О местном самоуправлении» некоторые депутаты местного кенеша, главы АО трактуют иным образом. Так, отдельные депутаты МК и руководители исполнительного органа МСУ считают, что заслушивание отчета о деятельности соответствующего исполнительного органа местного самоуправления означает заслушивание каждого сотрудника аппарата исполнительного органа МСУ.

В связи с чем предлагают отчитываться перед местным кенешем каждого работника аппарата исполнительного органа МСУ, что неприемлемо и нецелесообразно, так как, в соответствии с п.8 ч.1 ст. 44 и п. 2 статьи 50 Закона «О местном самоуправлении», не реже одного раза в полугодие отчитывается перед местным кенешем сам глава исполнительного органа МСУ (мэр города и глава АО) об общем состоянии дел в городе, айылном аймаке, исполнении бюджета, использовании муниципальной собственности и средств внебюджетного фонда, выполнении программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения.В целях решения вышеуказанного вопроса и правильного применения на практике нормы закона, предлагаем пункт 6 статьи 31 конкретизировать.В настоящее время анализ проведенных сессий айылных кенешей показывает неправильность организации их деятельности и процедуры принятия ими решений. Во многих айылных кенешах процесс проведения сессии аналогичен собраниям. Многие АК зачастую выносят вопросы,рассматриваемые на сессии, без предварительного изучения постоянными комиссиями и подготовки соответствующих заключений и документов по ним.

В результате после долгих спорных обсуждений, без заключения профильных постоянных комиссий, принимаются решения, противоречащие нормам законодательства. Также на практике имеются случаи, когда в городских кенешах члены фракций или коалиции фракций меньшинства стараются входить только в состав постоянных комиссий по вопросам бюджета и финансов, ибо считают, что в состав постоянных комиссий по бюджету и финансам могут входить только представители меньшинств. Кроме этого, на практике имеются случаи, когда фракции городского кенеша не хотят делиться на фракции большинства и меньшинства, предпочитают все объединиться в одну коалицию фракции большинства, для сохранения единства и стабильности, что не четко отрегулировано в законе.В связи с чем, в целях урегулирования вышеуказанных вопросов, предлагаем конкретизировать статью 32 Закона. В соответствии с требованиями статьи 33-1 Закона «О нормативных правовых актах КР», статью 32 Закона «О местном самоуправлении» предлагаем дополнить частью 11.

Поскольку, в соответствии со статьей 33-1 Закона КР «О нормативных правовых актах КР», нормотворческие органы (должностные лица) в порядке, установленном Правительством КР на постоянной основе, проводят мониторинг и оценку принятых ими нормативных правовых актов, с целью выявления эффективности и результативности их действия. К осуществлению мониторинга и оценки нормативных правовых актов привлекаются независимые эксперты и представители гражданского общества. Информация о мониторинге и оценке нормативных правовых актов, свидетельствующая о низкой эффективности и результативности их действия, является основанием для внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты либо принятия новых нормативных правовых актов, более эффективно регулирующих данную сферу общественных отношений.

Изменения, предлагаемые статьей 35, части 9 и 10 статьи 37 Закона «О местном самоуправлении», предполагают устранение дискриминационной нормы для айылных кенешей. Тем самым предлагается установить заработную плату для председателя айылного кенеша, равную с председателями городских кенешей, кроме того, предлагается внедрить дополнительную штатную единицу айылным кенешам - ответственного секретаря АК, с оплачиваемой заработной платой, равной с ответственными секретарями городских кенешей.Данные предложения были озвучены участниками выездного заседания Комитета ЖК КР по правам человека, конституционному законодательству и государственному устройству, проходившего в городе Оше, а также были одобрены выступлениями депутатов Жогорку Кенеша. Далее отдельные территориальные органы Министерства юстиции КР сегодня требуют от органов МСУ направлять им для включения в Государственный реестр НПА только постановления местного кенеша, имеющие нормы права, т.е. НПА общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

В то время как отдельные территориальные органы Министерства юстиции и органы прокуратуры требуют от органов МСУ опубликовывать и направлять для включения в Государственный реестр НПА все постановления местного кенеша, так как считают, что они все являются нормативными правовыми актами.Законодательство везде указывает, что местные кенеши принимают по тем или иным вопросам, входящим в их компетенцию, постановления, но нигде не предусматривает, что местные кенеши могут принять постановления разного характера. То есть постановления, являющиеся НПА, и постановления, относящиеся просто к правовым актам.К сожалению, Правительством КР отрегулированы только порядок обнародования и регистрации НПА местных кенешей, но порядок обнародования и регистрации постановлений МК, имеющих правовой характер, остается неотрегулированным.Органы МСУ остаются в затруднительном положении, поскольку не у всех имеются квалифицированные юристы различающие документы на НПА и правовые акты. На местах возникают спорные ситуации по некоторым документам, например:утверждение местного бюджета, куда можно его отнести - к НПА или ПА, вроде оно отнесено для применения только исполнительному органу МСУ, в то же время им может заинтересоваться неопределенный круг лиц, члены местного сообщества.

Такого рода документов может быть множество на местах. Поэтому нужно четко разделить решения, принимаемые местными кенешами, что предложено в данной редакции законопроекта: вопросы принятия на практике исполнительными органами МСУ разного вида нормативных актов по одним и тем же вопросам (постановлений, решений, распоряжений). К сожалению, Закон КР «О местном самоуправлении» умалчивает, какие виды или формы правового акта должны издавать исполнительные органы МСУ. Единственным документом, регулирующим данный вопрос, является «Типовая инструкция по делопроизводству в КР», утвержденная постановлением Правительства КР от 23 июля 2012 года, №517, где министерствам, государственному комитету, административным ведомствам, местным государственным администрациям, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям рекомендовано осуществлять ведение делопроизводства в соответствии с Типовой инструкцией по делопроизводству в Кыргызской Республике. Однако указанный документ дает только общий перечень распорядительных документов, формирующихся в учреждениях. К распорядительным документам органов МСУ данный документ относит «постановления, решения, распоряжения». Учреждениям, действующим на основе коллегиального управления, относит «постановления (решения) и распоряжения».

При этом в Типовой инструкции не расписывается характер принимаемых распорядительных документов, а также направления, по которым принимаются эти документы. В связи с чем на местах исполнительные органы МСУ принимают разного вида правовые акты по одним и тем же вопросам. Например, если некоторые главы АО в Джалал-Абадской области по вопросам выделения земельных участков принимают «решения АО», то отдельные главы АО Иссык-Кульской области принимают по этим же вопросам «постановления АО». На сегодня нет четких стандартов и форм для единообразного применения и принятия правовых актов исполнительными органами МСУ. Поэтому проектом закона предлагаются решения, принимаемые исполнительным органом МСУ по вопросам, отнесенным к его компетенции, обозначить в форме постановлений и распоряжений, которые вступают в силу со дня их подписания мэром города/ главой айыл окмоту.Кроме этого, считаем необходимым дополнить полномочия главы исполнительного органа МСУ полномочием по отмене принимаемых им правовых актов. Из-за отсутствия такого рода нормы в законодательстве многие главы исполнительных органов МСУ считают себя не уполномоченными в принятии решений по отмене принимаемых ими правовых актов либо считают решение данного вопроса возможным только в судебном порядке.

В статье 41 Закона «О местном самоуправлении» предлагаем пункт 3-1 изложить в иной редакции, в целях устранения противоречия в законодательстве и правильного применения его на практике. В соответствии со статьей 33-1 Закона КР «О НПА КР», нормотворческие органы (должностные лица) в порядке, установленном Правительством КР на постоянной основе, проводят мониторинг и оценку принятых ими нормативных правовых актов, с целью выявления эффективности результативности их действия. К осуществлению мониторинга и оценки нормативных правовых актов привлекаются независимые эксперты и представители гражданского общества. Информация о мониторинге и оценке нормативных правовых актов, свидетельствующая о низкой эффективности и результативности их действия, является основанием для внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты либо принятия новых нормативных правовых актов, более эффективно регулирующих данную сферу общественных отношений.

В данном случае наделение мэрии города полномочием по осуществлению мониторинга и оценки эффективности и результативности принятых городским кенешем программ СЭР города и социальной защиты населения считаем неправильным. Поскольку программа СЭР города и социальной защиты населения разрабатывается мэрией города и реализуется ей после утверждения городским кенешем. В этом случае закон обязывает мэрию города мониторить и оценивать самое себя, что нецелесообразно и противоречит концепции принятого закона.В пункте 8 части 1 статьи 44 предлагаем слова «не реже одного раза» заменить словами «один раз». Так как трактовка действующей нормы предполагает представление отчета исполнительным органом МСУ перед местным кенешем не менее одного раза в шесть месяцев. Многие местные кенеши, исходя из данной нормы, требуют представления отчета у главы исполнительного органа чуть ли не каждый месяц, отдельные местные кенеши - каждый квартал, при этом создавая определенные трудности в деятельности исполнительного органа. В связи с чем считаем более оптимальным и целесообразным представление отчета исполнительного органа перед местным кенешем один раз в полугодие. В статьях 41 и 47 Закона «О МСУ» предлагаем уточнить пункт 3-1 и 1-1, в целях правильного применения его на практике.В данном случае необходимо уточнить три вопроса, касающихся данного пункта:

перед кем глава айыл окмоту публично представляет отчет или информацию;
глава айыл окмоту публично представляет отчет или информацию;
каким образом население может ознакомиться с информацией главы айыл окмоту.

По первому вопросу необходимо уточнить, что глава айыл окмоту о результатах выполнения программы СЭР территории представляет не отчет, а информацию перед местным сообществом, т.е. перед населением, ибо отдельные айыл окмоту могут его трактовать по-разному. По второму вопросу необходимо уточнить, что айыл окмоту представляет перед местным сообществом не отчет, а информацию о результатах исполнения программы СЭР территории, а перед местным кенешем представляет отчет один раз в полугодие об общем состоянии дел в айылном аймаке, исполнении местного бюджета и использовании муниципальной собственности, выполнении программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения. По результатам предоставленного отчета местный кенеш принимает решение о признании отчета главы АО удовлетворительным или неудовлетворительным. В случае признания отчета главы АО неудовлетворительным, депутаты местного кенеша могут выразить недоверие главе АО.

При этом необходимо отметить, что законодательство пока не предусматривает право местного сообщества об официальном признании отчета айыл окмоту неудовлетворительным и выражать недоверие главе АО.По третьему вопросу: необходимо уточнить и дополнить положение о необходимости информирования населения до мероприятия и после него, о результатах исполнения айыл окмоту программы СЭР территории, т.е. у местного сообщества должен быть доступ к информации для ознакомления ним и представления замечаний и рекомендаций по нему, что не было отражено в данной норме.Согласно статье 111 Конституции и статье 6 Закона «О МСУ», систему органов местного самоуправления образуют:

местные кенеши (айылные и городские) - представительные органы местного самоуправления;
айыл окмоту, мэрии городов - исполнительные органы местного самоуправления.

Тем самым следует отметить, что требования законодательства по отдельным вопросам, как для мэрии города, так и для айыл окмоту, должны быть установлены в равной мере, поскольку законодательство наделяет городские и сельские муниципалитеты равными статусами.В этой связи предлагаем в статье 50 Закона «О МСУ» главу айыл окмоту наделить полномочием о предоставлении в течение трех месяцев со дня его избрания айылному кенешу проекта программы социально-экономического развития территории.В некоторых представительных органах МСУ отдельные депутаты местного кенеша отказываются входить в состав постоянных комиссий и принимать участие в их работе, т.к. считают требование статьи 7 Закона, носящей необязательную форму для них. В этой связи в статье 7 Закона КР «О статусе депутатов местных кенешей» предлагаем уточнить обязанности депутатов местного кенеша об обязательном вхождении их в состав соответствующих постоянных комиссий и осуществлении депутатской деятельности.

В соответствии с требованиями статей 22 и 23 Закона КР «О нормативных правовых актах в Кыргызской Республике», не только принятые НПА но и проекты НПА представительных органов МСУ подлежат общественному обсуждению посредством обнародования и обеспечения доступа местного сообщества к тексту проекта НПА. Срок общественного обсуждения проектов НПА составляет не менее одного месяца со дня его обнародования. При этом Закон требует обнародовать проекты НПА на официальном веб-сайте органов МСУ, сайтах государственных органов или в местных газетах. Данная проблема касается также и обнародования принятых НПА, в частности, при официальном опубликовании принятых НПА на официальных сайтах государственных органов и органов МСУ и в местных СМИ. Однако опубликование на официальных вебсайтах органов МСУ, госорганов или опубликование в местных СМИ проектов НПА или принятых НПА полноценно не достигает самой цели обнародования, т.е. не дает возможности местному населению ознакомиться с текстом проекта НПА для внесения своих рекомендаций или ознакомиться с текстом принятого НПА для использования на практике.

Поскольку не во всех районах доступна интернет-связь, а подавляющее большинство населения в труднодоступных и высокогорных районах не имеет возможности пользоваться компьютерной техникой. Кроме того, органам МСУ для открытия и поддержания веб-сайтов на должном уровне требуются дополнительные расходы и штатный сотрудник, что не в состоянии делать многие дотационные органы МСУ. Более того, областные и районные газеты выпускаются, как правило, не чаще чем 2 раза в месяц. Доставляются они в отдаленные муниципалитеты в лучшем случае спустя 5-10 дней. В этой связи для полноценного решения задачи по улучшению способов официального опубликования проектов и принятых НПА органов МСУ, учитывающих их возможности и ресурсы, а также обеспечивающих реальный доступ граждан к информированию, необходимо упростить способы официального опубликования НПА органов МСУ и их проектов посредством размещения их текста в специальных местах обозрения (информационных досках, стендах), определяемых местным кенешем.Данный способ позволит обеспечить реальный доступ местного населения к принятым или принимаемым нормативным правовым актам органов МСУ, а также улучшит на самом деле информированность населения, сэкономит время и ресурсы органов МСУ.

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Ожидается обновление ряда законов в сфере МСУ

Похожие материалы: