Муниципалитет Научно-популярный журнал

12 (134) 28 Декабря 2022

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Сфера услуг требует коренных перемен

2017-03-01 / Услуги МСУ
Сфера услуг требует коренных перемен

Как граждане оценивают деятельность государства? Вопрос непростой. В условиях политизированного общества можно давать оценку широкому спектру факторов, например, политических, экономических, социальных. Но, увлекаясь глобальными проблемами, многие забывают о главной роли государства – создавать комфортные условия проживания для населения. Главным признаком комфортности является равный доступ граждан к общественным благам и разнообразным, качественным, устойчивым услугам. При этом важно понять, какова роль и, что немаловажно, ответственность государства в лице государственных органов и органов местного самоуправления в организации этих услуг. Положениями Национальной стратегии устой-чивого развития Кыргызской Республики на период2013-2017 гг. определено, что модернизация системы государственного управления будет ориентирована на удовлетворение потребностей граждан в услугах. То есть в центр национальной политики по услугам поставлен человек. Первые шаги в этом направлении уже сделаны.

Принятый Закон «О государственных и муниципальных услугах» задает рамки поведения государственного/муниципального чиновников, в случаях, когда они сами непосредственно оказывают услуги, и которые не носяткоммерческого характера, например, услуги по выдачи административных актов, справок, услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.д. Положения этого Закона защитили гражданина от «самодеятельности» исполнительных органов власти от навязывания гражданам ненужных им услуг, особенно платных. Логика реформ показала, что необходимо приступить к следующему этапу реформ и сформировать направления развития тех видов услуг, которые нужны для создания комфортных условий проживания, которые возникают в результате производственно-хозяйственной деятельности поставщика услуг, но обязательства по их организации возложены на государственные и муниципальные органы.
В их числе услуги по питьевому водоснабжению, водоотведению, газификации, благоустройству, озеленению, санитарной очистке, вывозу ТБО и т.д. В настоящее время законодательством определен перечень отдельных видов услуг, который привязан к доставке коммунальных ресурсов до жилья граждан, и носящих название «коммунальных услуг» в соответствии с Жилищным кодексом КР. Ранее, при Советском Союзе, деятельность государства была направлена на развитие жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) как экономической отрасли, включающей в себя объекты государственного жилья, инфраструктуру государственных поставщиков услуг и граждан, проживающих в государственных домах (за небольшим исключением в отношении кооперативных домов). Массовая приватизация жилья вывела из понятия ЖКХ главную составляющую – государственное жилье, и структура стала рассыпаться. Государство уже не могло планировать и контролировать действия по сохранности жилищного фонда, а значит, и централизованную поставку коммунальных услуг.В условиях, когда главный объект ЖКХ, т.е. жилье, стало частным, поставщик коммунальных услуг тоже должен был выйти в свободное рыночное плавание. Но если смотреть на главный нормативный правовой акт по жилищным вопросам – Жилищный кодекс КР, то возникает ощущение, что время остановилось. Около половины всех норм Жилищного кодекса имеет отношение к государственному и муниципальному жилью, которого фактически уже не осталось!
А все нормы по организации управления многоквартирными домами носят рекомендательный характер, где повсеместно указано слово, что граждане «могут» выполнять какие-то действия, но если не захотят, то и не надо! Интересно, что Жилищный кодекс практически не регулирует сферу частного домовладения.Обратим внимание, что в Жилищном кодексе понятие «коммунальные услуги» имеет следующее определение – это услуги, которые обеспечивают необходимую благоустроенность жилых помещений применительно к условиям соответствующегонаселенного пункта, качество которых соответствует установленным санитарным и техническим требованиям. То есть определение привязано к жилищу, а не к интересам человека. Кроме этого, коммунальным услугам посвящено всего 4 статьи, причем перечень этих услуг закрытый, это:
 
  • вывоз твердых бытовых отходов;
  •  водоотведение (канализация);
  • техническое обслуживание внутридомовых сетей и инженерного оборудования, в том числе и лифтового оборудования, многоквартирного дома снабжающими или специализированными организациями.
В то же время потребности граждан в услугах по жизнеобеспечению имеют больший диапазон и направлены на удовлетворение потребностей граждан, указанных, прежде всего, в Законе «О самоуправлении», отраслевых законах в сфере энергетики, водопользования и т.д. В их числе: газоснабжение, электроснабжение, благоустройство территории, озеленение, освещение общественных мест и др. При этом все эти услуги являются обязательствами государственных органов и органов местного самоуправления перед гражданами.Система предоставления услуг, ответственность по предоставлению которых несут государственные органы и органы местного самоуправления, должна быть основана на единых принципах по их организации. Эти принципы включают в себя следующее:
 
  • направленность на удовлетворение запросов граждан;
  • разграничение полномочий и ответственности заказчика и поставщика услуги;
  • наличие конкретного результата, удовлетворяющего потребителя;
  • регламентация деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по организации услуг.
Настало время дать новое определение понятию «коммунальная услуга», в основе которого лежит необходимость удовлетворить потребности гражданина в части получения отдельных видов общественных благ, связанных с сферой жизнедеятельности человека. Например, есть смысл рассмотреть следующее определение. Коммунальная услуга – это услуга, обеспечивающая комфортные условия проживания и жизнедеятельности гражданина, организация которой находится в рамках компетенции и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления. Коммунальная услуга предоставляется по запросу физических и юридических лиц или как обязательство государственных органов и органов местного самоуправления.Такое определение позволит расширить сферу коммунальных услуг за счет услуг озеленения, благоустройства общественных мест досуга и отдыха, по ремонту внутренних дорог и т.д.
Организатором системы предоставления коммунальных услуг является государственный орган или орган местного самоуправления, который реализует свою деятельность в этой сфере в рамках своей компетенции и действующего законодательства.Организация предоставления услуг должна основываться на хозяйственно-договорных отношениях между заказчиком коммунальных услуг и поставщиком услуг, а также между поставщиком и потребителем услуги. Государственные органы и органы местного самоуправления не должны выступать в роли непосредственного поставщика коммунальных услуг. Такой подход позволит обеспечить единство государственной политики в части развития «сервисного» государства и выстроит взаимосвязь с ранее принятым Законом «О государственных и муниципальных услугах».Перечень коммунальных услуг, организация которых находится в полномочиях и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления, должен определяться законодательством Кыргызской Республики, решениями Правительства Кыргызской Республики и решениями местных кенешей. Критерии отнесения услуг к статусу коммунальных услуг:
 
  • наличие запроса со стороны физических и юридических лиц,
  • наличие компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,
  • возможность стандартизации услуги,
  • возможность передачи услуги на аутсорсинг,
  • предоставление услуги в рамках хозяйственно-договорных отношений.
В отсутствии четкого разграничения полномочий государственных органов, органов местного самоуправления и поставщиков услуг, названные субъекты выполняют несвойственные им функции, что снижает эффективность взаимодействия, и в целом негативно влияют на организацию системы предоставления услуг. В частности, на уровень местного самоуправления передаются функции по обеспечению граждан услугами без оценки способности органов МСУ оказать эту услугу, устойчивости услуги и самого поставщика услуг, степени удовлетворенности граждан услугами.Поэтому в целях продолжения политики развития «сервисного» государства, необходимо определить основные направления развития государственной политики в сфере услуг по жизнеобеспечению, которые включали бы в себя: правовые, управленческие, финансово-экономические аспекты системы организации услуг.В числе задач правового характера важно разграничить полномочия и ответственность государственных органов и органов МСУ в сфере организации коммунальных услуг.Предлагаются следующие критерии разграничения полномочий:
 
  •  местонахождение источника коммунального ресурса1,способность удовлетворить требования населения по заявленным услугам,
  • уровень достаточности полномочий государственных органов/органов местного самоуправления,
  • наличие ресурсов на соответствующем уровне управления для обеспечения экономической и финансовой устойчивости услуги.
В соответствии с установленными критериями, за государственными органами закрепляются обязательства по формированию политики и организации сферы услуг, которые носят монопольный характер, при котором источники предоставления этих услуг не привязаны к административным гра-ницам городов и айылных аймаков, ценообразование которых имеет единый характер на всей территории страны. В соответствии с этими критериями для государственных органов определены сферы регулирования следующих видов коммунальных услуг:
 
  • электроснабжение,
  • газоснабжение,
  •  телефонная связь,
  •  Интернет.
Кроме этого, услуги в сфере питьевого водоснабжения и водоотведения в части капитального строительства и финансирования основных фондов также являются обязательствами государственных органов. За органами местного самоуправления закрепляются обязательства по формированию местной политики для организации тех коммунальных услуг, источник предоставления которых находится на территории города или айылного аймака, финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета, тарифов, собираемых с населения, других источников в рамках компетенцииорганов МСУ. Для органов местного самоуправления определены следующие сферы коммунальных услуг:
 
  • питьевое водоснабжение (текущее обслуживание);
  • водоотведение (текущее обслуживание);
  • теплоснабжение;
  • санитарная очистка территории;
  • вывоз твердых бытовых отходов;
  •  благоустройство и озеленение мест общественного пользования;
  • содержание муниципальных дорог;
  • содержание и благоустройство объектов досуга в парках, спортивных сооружений и мест отдыха.
В числе управленческих задач главным вопросом является выбор метода управления услугами. В настоящее время муниципалитеты для организации предоставления коммунальных услуг видят лишь один метод – создание муниципального предприятия, искусственно выращивая монопольного поставщика услуг. У органов местного самоуправления отсутствуют навыки по альтернативным моделям управления с вовлечением частного сектора в сферу коммунальных услуг. Ключевой задачей по реформированию системы предоставления коммунальных услуг должно стать создание конкурентных, благоприятных условий по вхождению на этот рынок частного сектора. Создание такого рода условий будет осуществимо при наличии трех ключевых факторов: соответствующая нормативная правовая база, позволяющая создавать привлекательные условия для бизнеса; наличие политики ценообразования, привлекательной для частного сектора; правовая защита по исполнению договорных обязательств между заказчиком, в лице исполнительных органов власти, и поставщиком услуг. При этом важно понимать, что бизнес не готов в настоящее время рисковать и инвестировать средства в коммунальную инфраструктуру, пока не будут созданы привлекательные, устойчивые условия для получения прибыли.
Поэтому сложно ожидать, что в краткосрочном периоде появится достаточное число частных компаний с собственными основными средствами, которые смогут в полной мере обеспечить поставку коммунальных услуг. Поэтому перевод системы предоставления коммунальных услуг на аутсорсинг будет иметь определенное разнообразие методов аутсорсинга: концессия, лизинг, аренда государственного или муниципального имущества, которые можно рассматривать как переходный этап к «чистому» аутсорсингу. Новые подходы по управлению государственным или муниципальным имуществом должны основываться не только на получении прибыли от их эксплуатации, но в большей степени на использовании его в целях предоставления гражданам доступных и качественных услуг.При передаче на аутсорсинг важно соблюдать баланс интересов исполнительных органов власти по обеспечению граждан необходимыми коммунальными услугами и интересов бизнеса получить прибыль.К сожалению, действующее законодательство не позволяет в полной мере применять вышеуказанные методы для создания приемлемого инвестиционного климата, конкурентной среды в сфере коммунальных услуг, что в целом сдерживает развитие в этом направлении.
Существующая система ценообразования стоимости услуг, как на национальном, так и на местном уровне, в значительной степени дискредитирована ложной, необоснованной системой преференций, что создает условия для неминуемого банкротства поставщика услуг. Ситуация усугубляется тем, что разрывы между расчетной стоимостью услуг и принятыми тарифами не покрываются, основные средства не обновляются, что прямым образом влияет на преждевременный износ и разрушение коммунальной инфраструктуры. В этих условиях эффективность новых инвестиций в коммунальную инфраструктуру падает. Существующее антимонопольное законодательство имеет ограниченное воздействие на систему ценообразования, устанавливая только верхний предел цен, при этом не покрывая весь спектр коммунальных услуг. Система ценообразования стоимости услуги должна быть построена таким образом, чтобы потенциальный поставщик услуг был уверен в рентабельности своего предприятия, при этом не имеет значения, является он государственным (муниципальным) предприятием или предста-вителем бизнеса. Законодательно должен быть установлен новый порядок формирования стоимости услуг и утверждения тарифов, при котором возникающие разрывы между стоимостью услуг и утвержденным тарифом будет обеспечиваться за счет обязательного субсидирования как посредством средств государственного бюджета, так и из других источников.
Необходимо прекращать практику дотирования муниципального предприятия, а переходить на систему субсидирования получателя услуг. Фактор устойчивости коммунальной услуги, основанный на системе ценообразования услуги, должен стать важным аспектом государственной инвестиционной политики. Должны быть созданы условия для правовых, административных гарантий частному сектору по исполнению договорных обязательств между заказчиком услуг, в лице исполнительных органов власти, и поставщиками услуг. Государственные органы должны будут предоставить органам местного самоуправления методическую помощь для осуществления процедур отбора поставщиков услуг, формирования договорных отношений, осуществления контрольных функций. Передача большинства вопросов организации коммунальных услуг на уровень местного самоуправления не сопровождалась в свое время созданием соответствующего потенциала, как органов местного самоуправления, так и поставщиков услуг, предоставлением необходимых материальных и финансовых ресурсов, созданием соответствующей методической основы. В этих условиях сфера коммунальных услуг стала финансироваться по остаточному принципу и не заняла в структуре местных бюджетов передовых позиций. В то же время итоги многочисленных исследований показали, что приоритетными запросами граждан являются услуги в сфере: питьевого водоснабжения, благоустройства и озеленения территории, внутренних муниципальных дорог, вывоза твердых бытовых отходов и т.д.Возникающее несоответствие вызывает социальную напряженность в обществе, недоверие к органам местного самоуправления, которые не способны в полной мере ответить на возникающие запросы.
Ситуация усложняется тем, что в условиях ограниченных ресурсов органы местного самоуправления, как правило, применяют единственный способ организации услуг – создание муниципального предприятия. При этом в условиях ограниченности средств местного бюджета, низкой собираемости тарифов, а также малого объема абонентской базы, такого рода муниципальные предприятия изначально обречены на банкротство. Тарифная политика на местном уровне в большей степени построена на согласовании цен с местным сообществом и депутатами местного кенеша, чем на основе обоснованного расчета, тем более что на местах отсутствует методическая база по расчету стоимости услуги. Взаимоотношения заказчика, в лице органа местного самоуправления, и поставщика услуг сопровождаются, как правило, формальными договорами без указания обоснованного объема услуг и его стоимости. Зачастую деятельность муниципального предприятия не сопровождается передачей на договорной основе муниципального имущества, вследствие чего теряется контроль за его состоянием и эффективностью использования. Вышеназванные причины привели к тому, что на местах практически отсутствует налаженная, устойчивая система организации услуг. Ситуация, которая имеет место в сфере коммунальных услуг, требует принятия кардинальных решений, в числе которых – разработка программного документа, где могут быть определены следующие задачи.
 
  • Создать нормативную правовую базу в сфере коммунальных услуг, которая включала бы в себя вопросы:
  • формирования реестра коммунальных услуг с утвержденными стандартами услуг,
  • регулирования вопросов передачи услуг на аутсорсинг посредством концессии, лизинга, аренды государственного/муниципального имущества,
  • порядка ценообразования стоимости услуги, в целях создания привлекательных условий для вхождения частного сектора на рынок коммунальных услуг,
  • положения о реализации муниципального заказа на конкурсной основе, за исключением особых случаев, определенных законодательством.
  • Разработать пакет методических документов для организации системы предоставления коммунальных услуг на уровне местного самоуправления.
  • Закрепить требование к местным кенешам о необходимости принятия решения о порядке расчета стоимости услуг на основе нового законодательства и типовой методики.
  •  Повсеместно внедрить практику договорных отношений по оказанию услуг с поставщиками услуг, основанных на достижении конкретного результата.
Принятые решения позволят заложить фундамент для дальнейшего развития сферы коммунальных услуг, с учетом развития рыночной экономики и повышения ответственности государства по обеспечению граждан общественными благами.
 

Похожие материалы: