2012-01-31 / Участие граждан

Судьба управленческих решений, крупных проектов, успех любого значимого социально-политического действия и в целом проводимой политики органов местного самоуправления зависят от поддержки со стороны населения.

Айнура Балакунова, Анара Мусаева, Институт политики развития

Почему изучать мнение населения выгодно?

Решение дел местного значения немыслимо без диалога органов местного самоуправления с заинтересованными группами и слоями населения. Судьба управленческих решений, крупных проектов, успех любого значимого социально-политического действия и в целом проводимой политики органов местного самоуправления зависят от поддержки со стороны населения. Чтобы быть более эффективной, деятельность органов местного самоуправления должна опираться на мнение населения, его авторитет и силу. При этом должен учитываться принципиальный вопрос: используют ли органы местного самоуправления общественное мнение в процессе подготовки и принятия управленческих решений в вопросах местного значения и в бюджетном процессе?

Применительно к демократическому обществу ответ должен звучать положительно. Однако реальная практика сталкивается с трудностями. С одной стороны, подготовка и принятие решений по вопросам местного значения должны основываться на учете приоритетных интересов и запросов населения. В этом плане органы МСУ стремятся привлечь к выработке решений - прямо или косвенно – широкую общественность. Но, с другой стороны, принимаемые решения должны быть компетентными, ориентированными на решение проблем по существу на основе определенных рациональных предпосылок.

Изучение мнения населения дает возможность органам местного самоуправления планировать свои расходы и получить поддержку у населения в рациональном распределении имеющихся ресурсов. Изучение мнения и обеспечение участия населения в вопросах местного значения является важным средством эффективного выполнения функций и полномочий органами местного самоуправления. Кроме этого,органы местного самоуправления могут узнать мнение населения о качестве оказываемых услуг. Изучение общественного мнения также является одним из действенных инструментов гражданского общества,с помощью которого население может выражать доверие или недоверие органам местного самоуправления. Поэтому органы местного самоуправления сами должны стараться не только учитывать общественное мнение, но и формировать его в соответствии своим внутренним ресурсам и возможностям.

Когда сообщество чувствует, что его мнение важно для органов местного самоуправления, люди охотно участвуют в решении вопросов местного значения. Это дает гражданам возможность самим определять, какие проблемы должны решаться в первую очередь и как именно их нужно решать. Предлагая пути решения, население частично берет на себя ответственность за развитие местного сообщества. Это разделение ответственности весьма полезно органам местного самоуправления и в построении диалога, и в поиске ресурсов.

Сущность приоритета при дефиците ресурсов

Ресурсы всегда ограничены, особенно на уровне местного самоуправления, что связано с относительно централизованной бюджетной системой Кыргызстана. Проще говоря, денег не хватает никогда. Ни одному органу государственного управления, ни одному муниципалитету. И вообще денег не хватает ни одному бюджету в мире, так как потребности человека растут быстрее, чем возможности их удовлетворять. В связи с этим возникает необходимость регулярно принимать решения о том, на удовлетворение каких нужд тратить средства в первую очередь. Или – что приоритетнее. Отсюда в сфере управления местным бюджетом вытекает необходимость постоянной приоритезации проблем и потребностей, чтобы наилучшим образом отвечать ожиданиям населения, быть ему подотчетным. Другими словами, налицо необходимость учить органы МСУ и население жить по средствам и искать пути увеличения доходной части местного бюджета. Приоритезация также помогает планировать свои капитальные расходы. Тщательно спланированные капитальные расходы помогают находить источники финансирования.

Что такое СИНС (PRA)?

Сегодня остро стоит задача найти оптимальный механизм взаимодействия органов местного самоуправления и общественности (населения), определить эффективные пути и способы привлечения населения к принятию управленческих решений и к контролю за качеством оказываемых услуг. При всей важности взаимодействия органов МСУ и общественности до сих пор не предложены эффективные механизмы решения этой проблемы. Органы местного самоуправления бросаются из крайности в крайность. С одной стороны, имеет место заигрывание с общественным мнением, различного рода популистские шаги. С другой стороны, при разработке важнейших вопросов социально-экономического планирования, обеспечения продвижения крупных инноваций, при принятии и реализации важных управленческих решений по вопросам местного значения потенциал общественного мнения используется не полностью.

Современные реалии требуют использования специальных методик, обеспечивающих согласование интересов различных групп. Одним из таких инструментов является методика Совместного изучения нужд села – СИНС (Priority Rural Assessment, дословно: оценка сельских приоритетов), которая включает в себя процесс совместного сбора местной информации, ее анализа и планирования.

СИНС (PRA) – это постоянно совершенствующаяся группа методов и подходов, которые позволяют людям анализировать свой жизненный опыт, условия существования и способствуют обмену накопленным опытом и знаниями. С помощью СИНС сельское и городское население может определять свои приоритеты и самостоятельно принимать решения, определяющие условия их жизни.

СИНС – это комплекс мероприятий, который можно представить в виде последовательности действий, каждое из которых имеет свою цель:

• изучение ситуации;

• определение проблемы;

• анализ проблемы: причинно-следственная связь и пути решения;

• определение приоритетных проблем;

• согласование приоритетных проблем;

• разработка плана действий по проблемам.

Практика применения СИНС – сельские комитеты здоровья

Применение СИНС в Кыргызской Республике основано на уверенности, что сообщества способны усилить контроль за условиями собственной жизни. Но чтобы научиться этому, сообществам необходима мотивация и поддержка на протяжении значительного периода времени. Рассмотрим, как это происходит на примере вопросов здоровья жителей села.

Первичная медико-санитарная помощь со стороны Групп семейных врачей (ГСВ) и фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП) оказывается практически во всех сообществах. Следовательно, ГСВ и ФАП являются идеальными институтами для обеспечения первоначальной поддержки сообществ в управлении своим здоровьем. В дальнейшем они могут стать партнерами сообществ по работе, направленной на укрепление здоровья граждан. Поэтому работа по проведению СИНС первоначально была «привязана» к ГСВ и ФАПам. С их помощью сообщества вначале анализировали свои приоритетные проблемы по вопросам укрепления здоровья. Очень важно было начать работу с тех проблем, которые наиболее важны для людей. Только в этом случае они соглашались потратить свое время и энергию для улучшения ситуации. Также при опросе людей об их приоритетах, складывались равноправные партнерские взаимоотношения с ФАПами и ГСВ, отличные от тех, которые складываются между преподавателем и студентом, когда первый учит другого здоровому образу жизни.

Анализ проводился при использовании СИНС (PRA), в результате чего выявились факторы, влияющие на состояние здоровья (детерминанты здоровья) и наиболее часто встречающиеся, и тяжелые заболевания. Персонал ГСВ и ФАПов содействовал проведению такого анализа.

Как правило, анализ проводится в группах, численностью около 10 человек, живущих рядом, и охватывает почти все село. Обучение персонала ГСВ и ФАПов использованию инструмента (СИНС) PRA включает всестороннее изучение того, как действовать, выступая в качестве партнеров для жителей села, потому что именно такие взаимоотношения являются фундаментальными для работы с сообществами.

В результате проведения СИНС-мероприятий возникли сельские комитеты здоровья (СКЗ) – группы добровольцев, которые координируют действия по здравоохранению в своих селах. В 2011 году 1417 СКЗ работали во всех областях Кыргызской Республики, в 70 процентах расположенных в этих областях сел1. СКЗ группируются в 43 районных комитета по охране здоровья (РКЗ). В 2010 году эти РКЗ сформировали Национальную ассоциацию СКЗ (НАСКЗ), чтобы представлять объединенные интересы СКЗ. На уровне сел СКЗ проводят большой объем работы по информированию сообществ относительно профилактики заболеваний, вакцинации, создают группы анонимных алкоголиков, организуют бани, борются за грудное вскармливание и здоровое питание, выявляют больных гипертонией.

Связи СКЗ с органами местного самоуправления стали укрепляться с 2010 года (например, в Нарынской области 53% СКЗ подтверждают тесное сотрудничество с МСУ, в Таласской – 68 %). Однако пока этот процесс идет не достаточно активно, так как не все органы МСУ готовы рассматривать СКЗ в качестве равноправного партнера, тем более что СКЗ нередко обращаются в МСУ с просьбами или предложениями по здравоохранению, что,по мнению многих руководителей МСУ, выходит за рамки их компетенции и полномочий. В то же время прогрессивные руководители МСУ, понимая, что здоровье людей – это важнейший фактор развития местного сообщества, охотно идут на сотрудничество с СКЗ, внося свой вклад в проекты СКЗ, даже в виде софинансирования, когда речь идет о грантах. Многие СКЗ также сотрудничают с органами МСУ по общественным инициативам (например, День генеральной уборки села).

Практика применения – бюджетный процесс

В рамках Проекта «Голос граждан и подотчетность органов местного самоуправления: бюджетный процесс» в целях участия населения в бюджетном процессе Институт политики развития применил различные подходы и инструменты СИНС, такие, как анкетирование и сессии, в трех пилотных айылных аймаках – Ивановском (Чуйская область), Ленинском (Джалал-Абадская область) и Торт-Кульском (Иссык- Кульская область). С помощью различных подходов местное сообщество изучало ситуацию, анализировало проблемы и определяло свои приоритеты.

Всего было проведено 51 мероприятие по вовлечению сообществ в обсуждение и принятие решений по делам местного значения, в которых приняли участие 2068 человек, 893 из них - женщины.

Проведенное совместное изучение нужд сообщества позволило выявить основные проблемы, которые необходимо решать в первую очередь.

Для более полного понимания способов проведения изучения потребностей населения, Институт политики развития решил опробовать различные варианты СИНС.

В Ивановском АА: проведение СИНС-сессий для целевых аудиторий: женщин, молодежи, бизнеса, фермеров, безработных, пенсионеров, представителей организаций гражданского общества. Всего было проведено 11 встреч с населением по выявлению приоритетов и последующих встреч с активистами по выяснению причинно-следственных связей и планированию совместных действий для улучшения ситуации. Параллельно был проведен опрос (анкетирование) по выявлению приоритетов. Примечательно, что результаты встреч и результаты анкетирования показали идентичные проблемы и приоритеты населения.

В Ленинском АА: проведение опроса с последующим проведением двух встреч по определению причинно-следственных связей выявленных проблем и разработке планов действий по их решению. Во время встреч было получено подтверждение результатов опроса.

В Торт-Кульском АА: проведение 26 встреч по выявлению приоритетных проблем и по выработке планов действий их решения. В Торт-Куле встречи проводились с населением, представляющим территории АА, без «привязки» к социальным группам.

Итак, выявив свои приоритетные проблемы, сообщества проанализировали их, чтобы выяснить причины, последствия и пути решения данных проблем. Особое внимание уделялось наличию собственных ресурсов. Результатом проведенной работы стала разработка совместных планов действий по решению проблем. Для обеспечения устойчивости и вовлечения граждан в решение дел местного значения были созданы инициативные группы. В инициативные группы вошли лидеры местных сообществ, представители аппарата АО и депутаты АК. Координирующую роль работы инициативных групп на себя взяли представители аппарата АО и депутаты АК.

Успех и устойчивость дальнейшей деятельности этих групп зависят от того, как и в каких нормативных актах будут закреплены формы и методы работы сообщества в отношении дел местного значения, проблем, при решении которых органам местного самоуправления необходимо в обязательном порядке учитывать мнение населения. Предполагается, что требования к работе органов МСУ с инициативными группами и местным сообществом по обеспечению участия населения в делах местного значения и в бюджетном процессе будут внесены в Устав айылного аймака.

Сравнение СИНС и социологических опросов

Комплекс СИНС-мероприятий помогает охватить все слои населения, и есть возможность провести его силами сотрудников аппарата айылного аймака.

Анкетирование – социологический опрос общественного мнения привлекателен тем, что эта процедура имеет достаточно солидную научную базу. Реализация современных научных методик позволяет получить оценочный результат, весьма близкий к прямому волеизъявлению. Привлекательность этой формы также в том, что проведение социологических опросов позволяет выявить не только усредненное мнение населения в целом, но и мнение в разрезе возрастных, профессиональных, национальных и других подгрупп населения, что весьма важно в случае необходимости принятия решения в условиях конфликтной ситуации. Однако серьезным недостатком этого варианта является затратность в проведении. Не так сложно разработать анкету и собрать ответы на нее среди населения, но для об работки и анализа данных требуются навыки и ресурсы, которых в настоящее время у органов местного самоуправления явно недостаточно. Поэтому после сравнения методов Институт политики развития пришел к выводу о целесообразности применения СИНС-мероприятий. В то же время практика показала, что у метода СИНС есть наряду с большим числом достоинств и ряд недостатков. Остановимся подробнее на преимуществах и недостатках СИНС.

Преимущества и недостатки СИНС:

Преимущества:

• более привычный, по сравнению с опросом, метод, как для населения, так и для органов МСУ;

• более простой в использовании (обобщенные результаты обсуждений просто фиксируются фасилитатором и не требуют длительной обработки специально подготовленными специалистами в отличие от использования метода проведения опросов или анкетирования);

• во время прямых встреч и коллективных обсуждений население более открыто выражает свои приоритеты и дает оценку работе органов МСУ, качеству предоставляемых услуг;

• получение информации через живое общение дает возможность насыщения информации необходимыми специфическими индивидуальными деталями, что невозможно учесть при использовании общих инструментариев – опросов или анкетирования;

• активные участники встреч при обсуждении проблем сразу могут определить и причинно-следственную связь и предложить пути решений. Стремясь высказать мнение на публике, выявляются лидеры мини-групп, которые в дальнейшем могут стать активными участниками решения проблем (разработка и реализация планов действий);

• непосредственное общение во время встреч уже является фактом информационного обмена и обратной связи между населением и органами МСУ;

• эмоциональный настрой на общение и сотрудничество, возможность быть услышанными и получить ответы на вопросы ведут к повышению уровня доверия к органам власти;

• участие не только первых лиц аймака, но и депутатов способствует пониманию того, что решения принимаются в муниципалитете не единолично;

• участие депутатов способствует повышению их реального авторитета в глазах сообщества и более правильному пониманию своей роли самими депутатами;

• менее затратный метод с точки зрения прямых дополнительных затрат на приобретение или изготовление анкет и услуг по обработке информации.

Наряду с явными преимуществами есть определенные недостатки (выявленные из практики и предполагаемые):

• участие «дежурных активистов» во всех мероприятиях;

• высокая вероятность того, что могут быть упущены пожелания и приоритеты определенных территорий АА (особо отдаленных от центра);

• отсутствие мотивации у айыл окмоту и местного кенеша качественно проводить встречи с населением на регулярной основе;

• отсутствие знаний и умений у представителей айыл окмоту и местного кенеша по организации и проведению эффективных интерактивных встреч с населением;

При ближайшем рассмотрении оказывается, что указанные выше недостатки носят организационный характер и преодолимы путем выполнения несложных шагов:

• убеждение и обучение органов МСУ и населения;

• совместное практическое проведение меро приятий (закрепление знаний путем наставничества);

• выработка «привычки» вовлечения населения в принятие решений, в том числе в бюджетный процесс: обеспечение СПРОСА – граждане знают о своих правах, и качественного ПРЕДЛОЖЕНИЯ – органы МСУ понимают зачем, знают как и вовлекают население в управление;

• усиление требований законодательства (на национальном и местном уровне) по вовлечению населения в принятие решений.

Следующие шаги – сельские сходы и бюджетные мероприятия

После того, как с помощью СИНС сообщество выявило приоритетные проблемы, определило причинно-следственные связи, возникает реальная конкуренция между приоритетами различных групп. Иными словами, для жителей одного села в аймаке приоритетом является питьевая вода, для жителей другого – уборка мусора. Или для женщин важнее открытие дополнительной группы в детском саду, а для предпринимателей – проведение инвентаризации свободных муниципальных земель для предоставления их под бизнес. А бюджет один и средств в нем не хватает. Поэтому сообществу аймака в целом придется делать выбор – решение какой проблемы необходимо профинансировать в первую очередь. Для этого после точечных встреч по изучению потребностей (СИНС) проводятся сходы (большие собрания), где граждане сообща определяют, решению какой проблемы отдать предпочтение в первую очередь.

Поселенческие, квартальные собрания (сходы)населения по итогам – необходимый шаг для уточнения обобщенного мнения населения и конечного определения приоритетов. Чтобы сходы были эффективными, а их решения носили обязательный характер, в соответствующем нормативном акте должна быть детально регламентирована организация проведения сходов. В частности, необходимо определить порядок установления правомочности сходов; установить гарантии, что сходами будет охвачено население всех обособленных частей территории (поселений, кварталов, внутригородских микрорайонов и т.д.); определить, какая часть населения (как каждой из обособленных частей территорий, так и территории в целом) должна принять участие в собраниях (сходах), чтобы имелось основание для утверждения о состоявшейся процедуре выявления мнения населения и определения приоритетов.

Сходы завершают первый этап гражданского участия – определение приоритетов. Далее идет совместная работа по решению выявленных приоритетных задач, которая включает новый комплекс мероприятий, начинающийся общественными слушаниями. Но об этом мы расскажем в февральском номере журнала «Муниципалитет».

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•