Начиная с июня 2012 года, Проект «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс» (далее – Проект), финансируемый Правительством Швейцарии и выполняемый Институтом политики развития (ИПР), начал тесное сотрудничество с 13 пилотными айылными аймаками (АА) Иссык-Кульской и Джалал-Абадской областей.

 

За период совместного сотрудничества усилиями руководителей, сотрудников, депутатов и лидеров сообщества и при участии специалистов ИПР проведено множество мероприятий, о которых мы неоднократно писали в журнале «Муниципалитет».

 

Основными этапами работы стали: выявление в ходе СИНС-сессий приоритетных проблем каждого села; создание инициативных групп по решению выявленных проблем; разработка планов совместных действий (ПСД) на ближайшие 2 – 3 года по решению этих проблем. Также состоялся обмен опытом с Чуйскими сельскими муниципалитетами, проведено обучение сотрудников айыл окмоту, депутатов местных кенешей, лидеров сообщества по следующим темам: «Законодательные основы МСУ, права и обязанности органов МСУ», «Общественные бюджетные слушания», «Разработка проектов (инвестиционных)», «Финансово-экономические основы МСУ», «Обеспечение прозрачности в управлении общественными ресурсами (местными бюджетами и муниципальной собственностью)», «Обеспечение конституционных прав граждан на участие в формировании местных бюджетов. Участие местных сообществ в решении дел местного значения». Состоялись общественные слушания по исполнению бюджета за 2012 год, сходы по приоритезации проектов; проходят общественные слушания по проекту бюджетов на 2014 год; разработаны пакеты проектных документов по выявленным проблемам для поиска источников софинансирования.

 

Основным результатом работы стали первые положительные изменения в сообществах, возникшие на основе тесного конструктивного диалога между органами МСУ и населением, следствием которого явилось сотрудничество в решении дел местного значения в рамках плана совместных действий (ПСД). Масштаб мероприятий, выполненных в рамках ПСД, отличается от аймака к аймаку, но все они схожи в том, что конкретные проблемы, вопросы местного значения, перестали быть только делом одной из сторон, пришло понимание, что решить их можно лишь общими усилиями, с участием населения.

 

Во всех аймаках установлены информационные доски, на которых размещена полная информация об исполнении бюджета за 2012 год – так решился вопрос открытости и прозрачности бюджетного процесса и деятельности органов МСУ в айылных аймаках. В некоторых селах решены проблемы освещения улиц (Ак-Чийский, Аралский, Багышский, Кок-Ташский, Липенский, Сумсарский аймаки) и питьевой воды (Аралский, Бешик-Жонский, Бостеринский, Кок-Ташский, Сумсарский, Тогуз-Тороузский аймаки), построены мосты (Ак-Чийский, Аралский, Бостеринский, Жаны-Жолский, Липенский, Сакалдинский, Тогуз-Тороузский аймаки), очищены и восстановлены арычные каналы (Аралский, Багышский, Бел-Алдинский, Бешик-Жонский, Сакалдинский, Тогуз-Тороузский, Улахолский аймаки), отремонтировано отопление в школах (Жаны-Жолский аймак), построены детские площадки (Бостеринский аймак) и многое другое.

 

Что такое ПСД?

 

Основная идея ПСД (Плана совместных действий) – активизировать сотрудничество органов МСУ и сообществ в решении вопросов местного значения через открытость и прозрачность. Практика реализации ПСД в течение 8 месяцев - с октября 2012 года по май 2013 года - доказывает, что данная идея вполне жизнеспособна и воплощается в реальные практические решения и существенные положительные изменения в айылных аймаках.

 

Содержание каждого ПСД индивидуально и отражает местные приоритеты, уровень готовности органов МСУ и населения к сотрудничеству, местные ресурсы, а также идеи и планы по мобилизации ресурсов для решения таких важных дел местного значения. Уровень детализации каждого ПСД также индивидуален, но в целом такой план содержит и те задачи, которые уже поставлены перед органами МСУ республиканскими (страновыми) программными документами, которые отражены в планах социально-экономического развития. И в то же время ПСД является детальным планом действий, дающим полную картину того, какие шаги и кому необходимо предпринять для решения того или иного вопроса. Разброс мероприятий по содержанию начинается с необходимости письменного обращения в РЭС, к примеру, и заканчивается подачей заявки потенциальным инвесторам или донорам на софинансирование; от проведения собраний до организации и проведения работ методом «ашар»; от подготовки информации о бюджете для вывешивания на информационном стенде до проведения тендера на закупку товаров или услуг. В целом, ПСД помогает систематизировать работу по предоставлению местных услуг, решению дел местного значения и других вопросов, не относящихся к прямой компетенции органов МСУ, но являющихся приоритетными для населения при участии всех заинтересованных сторон: населения, депутатского корпуса и работников айыл окмоту. Именно такой подход совместного обсуждения и планирования совместной деятельности помогает обеспечить дальнейшее участие в самой деятельности всё тех же сторон.

 

Проект «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс» провел качественный и количественный анализ того, каким образом могут решаться приоритетные проблемы в селах; как сообщества могут принимать участие в решении дел местного значения; как органы МСУ справляются с поставленными задачами, активно работая с инвесторами, спонсорами, привлекая донорские организации, более эффективно и целенаправленно используя ограниченные ресурсы местных бюджетов, мобилизуя местные ресурсы. Анализ проведен на основе информации, предоставленной самими аймаками, и за достоверность представленных данных несут ответственность органы местного самоуправления указанных муниципалитетов. Основные количественные результаты представлены в Таблице 1.

 

Далее мы подробно расскажем о том, каковы выявленные приоритетные проблемы и как сообщества в сотрудничестве с органами МСУ их решают.

 

Самые распространенные приоритетные проблемы АА

 

В ходе СИНС-сессий население в каждом аймаке определило различное количество приоритетных проблем села. Ранжирование приоритетных проблем по частоте встречаемости (см. Диаграмму 1) показало, что ГЛАВНЫМИ ПРИОРИТЕТАМИ практически для всех 13 АА являются: прозрачность деятельности органов МСУ (в основном, прозрачность местного бюджета), вопросы молодежи (спортзалы, дома культуры, оборудование), внутренние дороги, питьевая вода.

 

ВТОРЫМИ по частоте встречаемости стали: доступ к дошкольному и школьному образованию, освещение улиц. ТРЕТЬЯ группа: поливная вода; арыки, каналы, дренажная система; сельское хозяйство (пастбища, улучшение породы скота, сбыт сельхозпродукции, агро- и ветслужба, посевные работы); мусор; здравоохранение (капитальный ремонт, оборудование); мосты. И ЧЕТВЕРТУЮ группу составили следующие вопросы: санитарно-экологическое состояние (отсутствие бани, вред от урановых отходов и хвостохранилищ), развитие местной экономики (малые предприятия, сфера услуг, привлечение инвесторов). Другие вопросы занимают незначительное место в ряду основных приоритетов.

 

Однако частота встречаемости (распространенность) проблем еще не означает, что эти проблемы являются самыми актуальными для аймака. Например, отсутствие муниципального транспорта может быть самым важным только для одного аймака, но для этого муниципалитета транспорт – самая жизненно важная проблема. Поэтому мы решили проанализировать самые актуальные приоритеты отдельно.

 

Самые актуальные (жизненно важные) приоритетные проблемы АА

 

Как распределились выявленные приоритетные проблемы по степени их важности и значимости для айылных аймаков? В Таблице 2 представлено распределение приоритетов по аймакам (рассматриваются шесть первых мест).

 

Итак, на первом месте по важности (актуальности) оказались следующие проблемы: внутренние дороги – в 5 АА; питьевая вода – в 4 АА; прозрачность деятельности МСУ, включая местный бюджет, – в 1 АА; состояние арыков и каналов – в 1 АА; мусор – в 1 АА; санитарно-экологическое состояние – в 1 АА.

 

На втором месте: внутренние дороги – в 2 АА; освещение улиц – в 3 АА; дошкольное образование – в 2 АА; поливная вода – в 2 АА; мосты – в 2 АА; прозрачность деятельности МСУ, включая местный бюджет, – в 1 АА.

 

На третьем месте: внутренние дороги – 2 АА; питьевая вода – 2 АА; дошкольное образование – в 2 АА; прозрачность деятельности МСУ, включая местный бюджет, – в 1 АА; школьное образование – в 1 АА; освещение улиц – в 1 АА; поливная вода – в 1 АА; мусор – в 1 АА; мосты – в 1 АА; отсутствие мельницы – в 1 АА.

 

Итак, проблемой номер один для большинства АА на сегодняшний день являются «внутренние дороги», которые чаще и больше упоминаются, занимая первые 3 места в общем перечне приоритетных проблем. Проблемой номер два является «питьевая вода». Проблемой номер три являются «освещение улиц» и «дошкольное образование». И проблемой номер четыре являются «прозрачность деятельности МСУ, включая местный бюджет», «поливная вода» и «мосты». Под номером пять идет проблема «мусор».

 

Уровень решения выявленных приоритетных проблем

 

Для решения 128 приоритетных проблем в каждом АА был составлен свой ПСД, состоящий из 486 мероприятий, из которых на сегодня выполнены 282 мероприятия, что составляет 58% исполнения плана. Количество мероприятий в каждом ПСД разное, так, в Сумсарском АА их 17, в Аралском – 58. Уровень исполнения плана за 8 месяцев также может существенно отличаться: в Улахоле выполнено 34% мероприятий, в Сумсаре – 88% (см. Диаграмму 2). Необходимо отметить, что уровень выполнения зависит от разных факторов, включая активность работы органов МСУ, степень вовлеченности населения, а также сложность поставленных задач. Особенностью планов стало то, что они включают ДЕЙСТВИТЕЛЬНО приоритетные проблемы, а не только те, которые можно решить быстро и дешево. Поэтому в ПСД некоторых аймаков оказались такие сложные вопросы, как снабжение чистой питьевой водой или капитальное строительство. У аймаков еще есть время повысить уровень выполнения ПСД, так как все они разработаны на двухлетний период - 2012-2013 годы.

 

Каковы вклады сторон в решение приоритетных проблем айылных аймаков?

 

Общий объем вкладов в реализацию ПСД по 282 мероприятиям 13 пилотов составляет 54 593 100 сомов, из них вложения местного бюджета составили 15 550 500 сомов (28,4% от общего объема), вклад населения – 3 360 200 сомов (6,2%), инвестиции третьих сторон – 35 682 400 сомов (65,4%), в том числе из республиканского бюджета – 10 млн.сомов. На Диаграмме 3 показаны расходы каждого АА на реализацию ПСД. Если ранжировать пилотные муниципалитеты по объему вкладов, то они делятся на 4 основные группы:

 

• 1 группа – вклады свыше 5 млн. сомов (Кок-Ташский, Липенский, Бостеринский АА);

 

• 2 группа – вклады от 3 до 5 млн. сомов (Аралский, Багышский, Сакалдинский, Сумсарский, Жаны-Жолский АА);

 

• 3 группа – вклады от 1 до 3 млн. сомов (Бел-Алдинский, Беш и к - Ж о н с к и й ,Тогуз-Тороузский АА);

 

• 4 группа – вклады менее 1 млн. сомов (Ак-Чийский,Улахолский АА).

 

Без учета Кок-Ташского АА, который основную сумму в размере 10 млн. сомов получил из республиканского бюджета на строительство школы, лидирующие места также занимают Бостеринский и Липенский айылные аймаки, чьи вклады в реализацию ПСД превысили 5 миллионов сомов. Интересно отметить, что по своим размерам и экономическому потенциалу это очень разные аймаки. Так, фактическое исполнение местного бюджета Бостеринского айылного аймака в 2012 году составило 48,7 млн.сомов (самодостаточный муниципалитет), тогда как бюджет Липенского аймака за аналогичный период составил только 17,6 млн. сомов – более чем в два раза меньше (дотационный муниципалитет). Однако их вклад в решение приоритетных проблем сопоставим. В то же время происхождение этих инвестиций – разное. В Бостери основные средства на решение местных приоритетных проблем выделялись из местного бюджета, а в Липенском местном бюджете средств намного меньше, и потому здесь аймак активизировал работу по привлечению внешних инвестиций. Структура происхождения инвестиций в решение приоритетных проблем через ПСД представлена на Диаграмме 4.

 

Вклад местных бюджетов

 

Из Диаграммы 4 видно, что наибольший вклад местного бюджета – у Бостеринского АА (Кок-Ташский АА не включен) (что неудивительно, так как данные муниципалитеты были единственными из пилота в 2012 году самодостаточными аймаками, тогда как все остальные пилоты – дотационными). Данные аймаки вложили из местного бюджета в реализацию ПСД значительные суммы: Бостеринский АА – 5 969 000 сомов и Кок-Ташский АА- 5 100 000 сомов. Возможности данных муниципалитетов объясняются тем, что их местные бюджеты пополняются за счет больших налоговых отчислений, собираемых с коммерческих организаций. Например, Бостеринский АА успешно собирает налоги с пансионатов, домов отдыха и частных гостиниц, а Кок-Ташский АА увеличил доход местного бюджета за счет инвестора «Казахмыс Голд Кыргызстан», который, кроме налоговых отчислений, дополнительно инвестировал 2 250 000 сомов.

 

Однако даже дотационные аймаки находят в местных бюджетах ресурсы для инвестирования средств в решение приоритетных проблем, что видно на примере Багышского, Сумсарского, Сакалдинского и Тогуз-Тороузского аймаков. Самую большую активность по привлечению внешних инвестиций (или инвестиций от третьих лиц) проявили Липенский, Жаны-Жолский, Аралский аймаки.

 

Вклад местных сообществ (населения)

 

Необходимо отметить, что наибольший вклад населения показывают Сакалдинский, Багышский и Бел-Алдынский айылные аймаки, что говорит о хороших навыках руководителей органов МСУ данных муниципалитетов по мобилизации населения на решение приоритетных проблем. Инвестиции населения включают денежный и трудовой вклады, но, к сожалению, большинство муниципалитетов не указали трудовой вклад, хотя таковой наверняка имеет место в каждом аймаке. Чаще всего этот вклад подразумевает труд методом «ашара» (ремонт дорог – рассыпка и выравнивание гравия, очистка каналов и арыков, помощь в строительстве объектов, копание ям). Например, в Бостеринском АА (Иссык-Кульская область) методом «ашара» построено 50 малых мостов на арыках для полива (участвовало 258 человек), отремонтировано 10 км дорог с участием около 200 человек. В общей сложности в решение приоритетных проблем непосредственный вклад своим трудом внесли более 700 человек, но вся эта работа не описана в денежном выражении. В Таблице 3 приведены данные по тем муниципалитетам, которые сумели отразить вклад населения и инвестиции третьих сторон в денежном выражении.

 

Вклад малого и среднего бизнеса (частных предпринимателей)

 

Хочется отметить и поставить в пример частных предпринимателей, которые внесли свой вклад в развитие своей малой Родины, например, в Сумсарском АА (Чаткалский район, Джалал-Абадская область) с помощью депутата местного кенеша и члена Инициативной группы Ч. КУРМАНТАЕВА установлено уличное освещение в шести местах на сумму 5 000 сомов. В Кок-Ташском АА (Ала-Букинский район, Джалал-Абадская область) предприниматель Н. ЭГЕМОВ затратил 50 тыс.сомов на восстановление участка земли в 0,5 га после селей (произведена засыпка новой землей и посажены саженцы). В Аралском АА (Тюпский район, Иссык-Кульская область) частный предприниматель Ш. ТОЛОБАЕВ предоставляет свое овощехранилище всем жителям айылного аймака для хранения картофеля, а во дворе дома жителя К. ТУРГАМБАЕВА установлен аппарат для выжимания сока, услугами которого пользуется все население АА (в этом году планируется установить такой аппарат во всех селах аймака). Замечательным примером стал опыт спонсорского вклада со стороны предпринимателей и простых граждан. Изюминка этого опыта в том, что выпускники школ прошлых и последних лет, вместо пышных праздников, решили впредь вкладывать собственные средства в решение проблем села. Так, например, выпусники одного года по договоренности ремонтируют одну улицу, другие выпускники берут обязательства отремонтировать какой-либо соцобъект и так далее. Еще больше средств – 787 500 сомов – вложили в свое село жители Сакалдинского АА, в частности, выпускники 1975 года засыпали дороги, объемом 75 машин гравия; выпускники 1976 года засыпали гравием 2 км дороги на сумму 56 тыс. сомов. Положительный опыт в этой сфере есть в Бел-Алдинском АА (Токтогульский район,Джалал-Абадская область) и Багышском АА (Сузакский район, Джалал-Абадская область).

 

Вклад крупного бизнеса

 

Необходимо особо отметить огромный вклад крупных инвесторов, таких, как добывающие компании «Кумтор Оперейтинг Компани» (через Фонд развития) и «Казахмыс Голд Кыргызстан», которые оказывают существенную помощь в развитии всему региону. Например, в Сумсарском АА компания «Казахмыс Голд Кыргызстан» приобрела 400 м труб для установки водопроводных сетей с колонками, выкопаны траншеи протяженностью 1 км. Для борцовского зала приобретены ковры на сумму 60 тыс. сомов. Ярким примером эффективных взаимоотношений местного самоуправления с инвестором является тесное сотрудничество Кок-Ташского АА с компанией «Казахмыс Голд Кыргызстан», которая кроме налоговых отчислений осуществляет спонсорскую помощь для решения проблем села в рамках ПСД: на ремонт дорог выделено 500 тыс. сомов; на решение проблем доступа к питьевой воде – 1 млн. 700тыс. сомов; на развитие предпринимательства (расширение швейного цеха и покупку швейных машинок) – 50 тыс. сомов. Фонд развития Иссык-Кульской области (финансирование «Кумтор Оперейтинг Компани») выделил Ак-Чийскому АА 389 тыс. сомов на завершение многолетнего строительства актового зала, в Липенском АА фонд выделил 2 млн. 700 тыс. сомов для строительства насосной станции.

 

Вклад донорских организаций

 

Было бы несправедливо умолчать о вкладе международных донорских организаций, при помощи которых в селах часто решаются самые сложные и затратные проблемы. Чаще всего сельским сообществам оказывается помощь со стороны АРИС и ПРООН, встречается упоминание Фонда «Хабитат». Также по результатам конкурса Проекта «Голос граждан и подотчетность органов МСУ», 9 миллионов сомов выделено для 9 аймаков на реализацию разработанных ими проектов для решения приоритетных проблем. Семь (7) проектов будут финансироваться Правительством Швейцарии и два (2) Германским обществом по международному сотрудничеству - GIZ, которое присоединилось к призовому фонду конкурса для поддержки активных местных сообществ и разработанных ими в сотрудничестве с органами МСУ проектов.

 

В общей сложности, донорские организации осуществили грантовую помощь пилотным АА (в рамках реализации ПСД) на сумму 14 980 600 сомов, но необходимо отметить, что, кроме этой суммы, доноры осуществляли материальную поддержку различным оборудованием (оргтехника, стройматериалы и др.).

 

Выводы

 

Судя по вкладам местного бюджета, населения и инвестиций третьих сторон в решение актуальных проблем местных сообществ, сформулированных в Планах совместных действий (ПСД), можно говорить о результатах, достигнутых не только в самих пилотах, но и о результатах Проекта ГГПОМСУ в целом, с помощью которого органы МСУ и сообщество активизировали, аккумулировали все свои силы и возможности для совместной работы на условиях открытого и прозрачного сотрудничества.

 

Данные доказывают, что деньги – это не ВСЁ! При сравнении уровня реализации ПСД (см. Диаграмму 2) и вложенных средств, выраженных в сомах (см. Диаграмму 3), мы можем увидеть подтверждение этому. Не всегда вклад в деньгах прямо пропорционален уровню решения проблем. Не менее важным является процесс, качество выполнения работы, использование передовых методов управления, эффективное использование всех имеющихся местных ресурсов, в том числе и мобилизация, которая возможна только при наличии доверия сторон друг к другу. В нашем случае мы говорим о доверии населения к органам МСУ и согласии между представителями двух ветвей местного самоуправления – айыл окмоту и местного кенеша. А такое доверие есть, так как решения принимаются открыто при участии всех сторон.

 

Анализ реализации ПСД показывает не только объем выполненных работ, но и многие особенности процесса выполнения. Например, оперативность решений некоторых глав айыл окмоту и депутатов местных кенешей; умелый профессиональный подход, выстраивание взаимоотношений с населением и инвесторами грамотных руководителей органов МСУ; патриотизм и неравнодушие простых жителей села; активность и самоотверженность лидеров местных сообществ, на которых, собственно, держится немалая часть этой работы. В каждом аймаке ситуация складывается по-своему, одинаковых историй нет: где-то на первый план выходят сильные руководители, которые приняли идею сотрудничества с населением и активно используют энергию людей для реализации планов. В других местах тон задают активисты сообщества, подталкивая менее прогрессивных руководителей к более активному диалогу с населением. Но, так или иначе, опыт Проекта за 8 месяцев на цифрах, на фактах доказывает, что только диалог, сотрудничество, партнерство дают результат. По отдельности ни население, ни органы МСУ не способны изменить жизнь в селах к лучшему. 

 

И это только начало пути, муниципалитетам предстоит огромная работа – завершить реализацию ПСД и приобрести еще больше положительного опыта в решении дел местного значения.

 

Проект ГГПОМСУ обращается ко всем представителям органов МСУ (руководителям и сотрудникам) нашей страны, получающим ежемесячно журнал «Муниципалитет». Результаты анализа сотрудничества органов МСУ и населения, представленного в данной статье, – это не просто сухая статистика отчета, это фактический, живой пример того, как можно улучшать жизнь в селе уже сегодня. Это показатель того, что каждый ответственный работник местного самоуправления, а тем более депутат местного кенеша, в силах влиять на ситуацию, улучшая жизнь своего сообщества.

 

Лирическое отступление автора

 

Что изменилось? Мы видим, как радуются дети новым возможностях в открывающихся группах сельских детских садов; как освещаются сельские улицы, как производится уборка мусора в отдаленных горных селах; как со знанием дела финансовые сотрудники айыл окмоту готовят краткое описание бюджета; как вооруженные знаниями депутаты требуют от айыл окмоту работать по закону, решать судьбу общественных объектов на территориях не по личному усмотрению главы или указке «сверху», а по справедливости; как теперь жители умеют добиваться ответа на самые сложные вопросы о распределении средств местных бюджетов; как они проводят оценку работы органов МСУ и вместе с ними обсуждают проблемы, и находят пути их решения. Для нас очевидно, что МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ в КЫРГЫЗСТАНЕ – это реальная возможность и активизация местных сообществ! Настоящее МСУ имеет право и место в Кыргызской Республике. Именно через органы МСУ местные сообщества влияют на условия и качество своей жизни. Конечно, за всем этим стоит большой каждодневный труд многих граждан, труд с верой в перемены к лучшему, в свое дело. Но все трудности работы с лихвой компенсируются огромным удовлетворением, радостью от сознания того, что этот труд дает шанс изменить хотя бы что-то в жизни наших сел. Общение с настоящими сегодняшними героями – простыми жителям самых отдаленных сел - дает неимоверный заряд энергии. Когда меня спрашивают о том, счастливый ли я человек, то ответ всегда один – да, я счастлива, так как благодаря этой работе имею возможность увидеть многие уголки нашей страны, встретить мудрых, добрых, искренних и открытых людей; вложить частичку своего труда, чтобы этим людям стало немного комфортнее и уютнее жить в Кыргызстане.

 

Гуляим ШАМШИДИНОВА,

специалист по лучшей практике Проекта ГГПОМСУ