Муниципалитет Научно-популярный журнал

(2) 88 3 Мая 2019

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ: новые города Кыргызстана, и что мешает их создать?

2019-01-27 / Региональное развитие

«Зеленый рост»1 – это новая парадигма устойчивого экономического роста, которая подразумевает не только заботу об экологии. Этот подход ориентируется на долгосрочные интересы вместо краткосрочных достижений в развитии страны и включает не только вопросы окружающей среды и экономического роста, но и понятие справедливости. Изменения, развитие должны быть устойчивыми, т. е. непрерывными.

Рисунок 1. Операционная схема внедрения «Зеленого роста»

(источник: Green Solutions for Liveable Cities, Sonia Chand Sandhu Ramola Naik Singru John Bachmann Vaideeswaran Sankaran Pierre Arnoux ADB, 2015г.)
 
Переход к модели «Зеленого роста» в городском развитии
Определение «Зеленого роста»
 
Для достижения этих трех целей устойчивого «Зеленого роста», необходим комплексный подход к пространственному, экономическому и социальному планированию и развитию. Кроме того, должен быть консенсус в отношении целей и предлагаемых действий. Редко когда изменения/ развитие могут пройти бесследно (без затрат) для членов сообщества. Однако цель заключается не в том, чтобы программы для некоторых секторов и групп общества всегда имели компромиссный характер, а в реализации программ, которые приводят к реальному улучшению качества жизни для всех. На рис.1 описан процесс улучшения качества жизни в городах, разработанный АБР. Этот переход от текущего состояния городов к желаемому состоянию “комфортного для жизни и устойчивого” города предполагает комплексный подход к планированию развития. Комплексный подход основывается на тщательном анализе и исследовании ситуации, он также предполагает вовлечение заинтересованных сторон через договоренности о совместных действиях по реализации плана, о способах финансирования предлагаемого строительства/улучшения среды. Посредством этих договоренностей достигается устойчивость действий по улучшению качества жизни в городах. Разработка плана устойчивого развития по модели «Зеленого роста» подразумевает комплексный, интегрированный подход к пространственному планированию, который признает, что для достижения целей развития недостаточно планировать пространство/размещение объектов. Все специалисты по планированию должны понимать взаимосвязь пространственных решений, экологических вопросов и социально-экономических форм развития. Для внедрения этого подхода необходимы финансовый план и план институционального развития, а также вовлечение заинтересованных сторон на разных этапах планирования.
 
Принципы «Зеленого роста»
 
Конечная цель подхода «Зеленого роста» к городскому и региональному развитию – это создание здоровой среды проживания, которая предоставляет возможности для самореализации местного сообщества в целом, без ущемления чьих-либо прав. Это видение основывается на трех «столпах»: экономическое развитие, забота об окружающей среде, обеспечение справедливого распределения выгод и издержек (инклюзивность развития). «Зеленый рост» в своей основе - это устойчивый рост, поэтому все три «столпа», в принципе, направлены на поддержание улучшений.
 
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
В городах ниже уровень бедности, потому что большая часть сырья перерабатывается в городах, и здесь же создается добавленная стоимость, которая позволяет инвесторам реинвестировать в покупку собственности и услуг. А значит, создаются новые рабочие места, и у жителей города больше возможностей хорошо заработать. Город может стать центром инвестиций в регионе/области, а регион может получать выгоду за счет удовлетворения спроса города на сельскохозяйственные и другие продукты, производимые в регионе. Но города и другие населенные пункты действуют в условиях рынка и конкурируют за ограниченные инвестиции. Поэтому важно, чтобы города:
 
  •  были привлекательным местом для инвестиций,
  • были конкурентоспособными, используя преимущества своего местоположения и имеющихся ресурсов для производства товаров и услуг по более привлекательной цене,
  • использовали большую часть местных продуктов и ресурсов, чтобы сформировать взаимовыгодные экономические отношения с близлежащими районами, способствуя их развитию.
ЗАБОТА ОБ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ
 
Забота об окружающей среде предполагает не только заботу о биоразнообразии, но также адаптацию к последствиям изменения климата. Она также включает снижение уровня загрязнений воды, почвы и воздуха. Этот компонент также включает:
 
  • эффективное использование ресурсов, с целью сокращения выбросов углеводородов и объемов твердых отходов,
  • планирование городской застройки/кварталов, которая сокращает время поездок по городу,
  • программы, продвигающие использование общественного и не моторизованного транспорта, перемещения пешком и на велосипеде,
  • сохранение открытых пространств, сельскохозяйственных земель и лесов,
  • энергоэффективное строительство,переработку, вторичное использование, сокращение твердых отходов (подход 4R).
ИНКЛЮЗИВНОЕ РАЗВИТИЕ
 
Справедливое развитие, чаще называемое “инклюзивным”, является основополагающим принципом создания удобных для жизни городов. Город должен быть комфортным для всех граждан, а не избранной части. Поэтому наряду с вопросами экологии и экономики, планировщики должны учитывать в своей работе и ориентироваться на такие принципы:
 
  • предлагаемые изменения должны приносить выгоду всем,
  • не предлагаются изменения за счет (притеснения/исключения) бедных и уязвимых групп населения,
  • доступ к базовым услугам должен быть предоставлен всем,
  • блага города и окружающих территорий доступны для всех, включая лиц с ограниченными возможностями здоровья и меньшинства
УСТОЙЧИВОСТЬ
 
В основе «Зеленого роста» лежит также прин цип устойчивости, который подразумевает:
 
  • финансовую устойчивость: стоимость предоставления коммунальных услуг и обслуживания инфраструктуры покрывается оплатой от населения,
  • доступность: услуги доступны всем по приемлемым ценам,
  •  справедливость: справедливое распределение издержек, по принципу “загрязнитель платит” (премиум-цены для больших объемов потребления),
  • прозрачность: прозрачное финансовое управление, особенно на этапе заключения контрактов (выбор подрядчика),
  •  эффективность: “больше ценности за те же деньги”, сокращение отходов посредством цикла “Сокращай (потребление) - Используй повторно - Почини - Перерабатывай”;
  •  эффективное управление активами: обеспечение ресурсов для использования и обслуживания активов.
Обоснование (актуальность) модели «Зеленого роста»
 
«Зеленый рост» способствует экономическому росту, но в то же время улучшает окружающую среду. Он способствует лучшему (проактивному) управлению территорией со стороны органов местного самоуправления. Он направляет разви тие инфраструктуры и территории таким образом, чтобы повысить привлекательность территорий для инвесторов. «Зеленый рост» стремится к синергии с другими территориями, приносящей выгоды обоим партнерам. Он стимулирует инновации и новые технологии решения экологических проблем, сопутствующих урбанизации, таким образом представляя возможности инвесторам и девелоперам участвовать в решении проблем, извлекая для себя выгоду. Он способствует повышению эффективности предоставления коммунальных услуг населению и эффективному обслуживанию инфраструктуры, что в долгосрочной перспективе снижает издержки. Переход к «Зеленому росту» предполагает бережное использование ограниченных ресурсов, защиту биоразнообразия и улучшение качества воды и воздуха. Все это положительно сказывается на здоровье граждан и, соответственно, их продуктивности. Это также ведет к сокращению расходов на лечение как для государства, так и для граждан. Планирование должно также учитывать меняющийся погодный режимы, особенно частоту экстремальных погодных явлений, посредством внесения изменений в нормы проектирования дренажных систем и запрета на строительство на и вблизи склонов с риском схода оползня.
 
Обеспечение инклюзивности городов важно не только с точки зрения возможностей трудоустройства и здоровья, как уже упоминалось в предыдущих пунктах, но и с точки зрения социальной стабильности. Когда в городе обеспечено справедливое отношение ко всем группам, в том числе бедным и уязвимым, значительно меньше причин для социальных волнений. Будет меньше отстающих в успеваемости детей и выше посещаемость, если школы будут для всех, что также снижает риск того, что последующие поколения будут жить за чертой бедностей. И, наконец, НСУР в качестве приоритетов развития выделяет эти три компонента: снижение уровня бедности, экономический рост и охрану окружающей среды, что само по себе является достаточным обоснованием для внедрения принципов «Зеленого роста».
 
Создание условий для перехода к модели «Зеленого роста»
Процесс планирования
 
Реализация в каком-либо городе или районе всех трех элементов политики «Зеленого роста» в равной степени маловероятна. Однако осознание данного факта не умаляет важности принятия такой политики. Политика предполагает, что все территории будут разрабатывать планы, которые будут учитывать достижение целей, предполагаемых тремя элементами. Конечно, достижения в одном из трех элементов политики не должны происходить в ущерб долгосрочным достижениям в других сферах. Нужно будет разработать стратегию, которая признает ограниченность ресурсов, как людских, так и финансовых, а также институциональных и правовых, но при этом будет содержать четкую схему того, как можно улучшить ситуацию во всех элементах. Для этого нужно будет определить четкие целевые ориентиры для краткосрочных и среднесрочных результатов чтобы можно было отслеживать прогресс в достижении долгосрочной цели. Разработка системы мониторинга с учетом SMART1-показателей является обязательной и будет крайне важной в оказании помощи ответственным органам по внесению необходимых коррективов.
 

  

Процесс планирования начинается с согласованного видения города или населенного пункта с последующим анализом текущей ситуации, измеренной для трех элементов по отношению к этому долгосрочному видению. Для выявления пробелов может быть использован SWOT-анализ2. Затем разрабатывают План действий, он направлен в первую очередь на удовлетворение потребностей/сокращение «пробелов», с учетом имеющихся средств, институционального потенциала и правовых и процедурных ограничений. Этот процесс должен происходить с максимальным вовлечением заинтересованных сторон и должен включать в себя интеграцию национальной политики и программ. Как было отмечено в Аналитической записке, подготовленной Институтом политики развития при финансовой поддержке GIZ3 (в которой описывается модель планирования социально-экономического развития, основанного на принципе согласования национальных приоритетов с приоритетами местных общин), существует ограниченность горизонтальной или вертикальной интеграции секторальной политики и программ, а также связей между центральными и местными органами власти в процессе подготовки планов. Соответственно, чтобы это было эффективно реализовано, данную структурную проблему нужно будет решить с правительством.
 
Важной частью этого процесса является разработка территориальных планов развития. Существующие недостатки были описаны в главе 2 данной Аналитической записки. Предложения по изменению системы территориального плани- рования изложены в предлагаемом Положении4 для Закона о территориально-пространственном управлении. Это Положение определяет систему планирования, которая была бы направлена на интеграцию территориального планирования по вертикали и по горизонтали, с особым фокусом на тесной взаимосвязи между реализацией территориальных планов и системой разработки плана, особенно с участием заинтересованных сторон. В нем также признается, что, для реализации территориальных планов, их неотъемлемой и необходимой частью должны стать стратегии, многие из которых касаются действий, предпринимаемых в фискальной, экономической и социальной сферах.
 
Вопросы финансирования
 
Улучшить практику комплексного пространственного планирования невозможно без финансирования развития. Как уже упоминалось выше, МСУ несут все большую ответственность за предоставление услуг, но не имеют достаточных фи-
нансовых возможностей для их выполнения. Необходимо пересмотреть правила сбора налогов, чтобы местное налогообложение могло предоставить местным органам власти определенные полномочия по увеличению доходов по собственному усмотрению, а также использовать налоговые льготы для поощрения инвесторов. Кроме того, большинство муниципалитетов получает небольшую часть от сбора республиканских налогов. Необходимо разработать систему выравнивания для обеспечения того, чтобы области, где проблемы являются наиболее серьезными, а ресурсы ограничены, получали больше субсидий, чем другие области. Увеличение поступлений должно способствовать инвестированию в проекты и программы, отвечающие местным потребностям, а также позволит МСУ увеличить свои капитальные затраты.
 
Основная трудность заключается в обеспечении того, чтобы при определении приоритетов национальных секторальных программ и проектов учитывались нужды МСУ. Можно рассмотреть систему распределения расходов с тем, чтобы муниципалитеты для реализации национальной программы подавали заявки и проходили конкурс, но при условии, что МСУ покрывает часть расходов самостоятельно. Доля расходов, покрываемых МСУ, будет зависеть от оценки благополучия (богатства) района. Необходимо будет разработать систему определения приоритетов для заявителей, с учетом установленных потребностей и потенциальных выгод для сообщества.
 
Институциональные условия
 
Органам, ответственным за планирование, предстоит принять концепцию разделения властных полномочий и функций в секторе территориального планирования. Разделение функций клиента и поставщика услуг/консультанта еще не применяется в Государственном проектном институте градостроительства и архитектуры (Проектном институте), который играет важную роль в определении руководящих принципов территориального планирования и градостроительства, при этом являясь основным поставщиком консультационных услуг для ОМСУ. На уровне центрального правительства нет ведомства, ответственного за рассмотрение и вынесение решений по апелляциям.
 
Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Госстрой) рассматривается как техническое ведомство, напрямую не вовлеченное в формирование политики, которая находится в ведении Министерства экономики. Так как ответственность за контроль строительства вновь была передана Государственному агентству по экологической и технической безопасности, за исключением случаев крупных реконструкций и нестандартных конструкций, которые должны быть утверждены Государственным институтом сейсмостойкого строительства и инженерного проектирования, функции и мандат Госстроя были значительно сокращены. Кроме этого, Проектный институт обязан быть в значительной степени самофинансируемым, а это означает, что он сильно зависит от решений ОМСУ, связанных с разработкой новых генеральных планов и детальных планов или планов зонирования.
 
Ответственность центральных органов власти за территориально-пространственное планирование должна включать в себя аспекты формирования политики, разработки законов и нормативных актов, осуществления контроля за деятельностью в этом секторе и оказание услуг технического апелляционного суда. При разделении обязанностей ответственность за территориально-пространственные планы на районном уровне, а также планы для муниципалитетов, должна быть закреплена за соответствующими ОМСУ. Если это будет закреплено законодательно, то интеграцию территориальных и социально-экономических планов можно было бы существенно облегчить. При этом признается необходимость внесения изменений в законодательство для того, чтобы планы социально-экономического развития (ПСЭР) ОМСУ могли быть дополнены реализуемыми национальными проектами и программами.
 
 
Разделение полномочий и обязанностей скажется на структуре Проектного института, так как его нынешние функции нужно будет разделить путем создания двух независимых органов, один из которых будет заниматься реализацией городских и территориальных планов, а другой будет определять стандарты, политику, законодательство, осуществлять мониторинг и обеспечивать систему обжалований. Та часть Проектного института, которая остается в пределах центрального органа власти при правительстве, также могла бы взять на себя ответственность за аккредитацию компаний, занимающихся городским и территориальным планированием, если это будет сочтено необходимым для целей контроля качества.
 
Специалисты по территориальному и городскому планированию должны осознать важность комплексного городского развития, а также важность других специальностей помимо технических позиций, привлекаемых в настоящее время к разработке планов. Планы должны обосновываться с помощью финансово-экономического анализа. Они должны быть в состоянии готовить бюджеты и предусматривать денежные потоки, которые, при необходимости, выдвигают на первый план накладные расходы предлагаемого проекта. Далее, в процессе разработки плана, специалисты по территориальному и городскому планированию должны уметь мобилизовывать и привлекать к участию заинтересованные стороны, так как это станет важной частью процесса разработки и утверждения планов. Заинтересованные стороны могут вовлекаться через:
 
  •  публичные форумы/встречи в мэрии;
  • анкетирование;
  • проведение консультаций/фокус-групповых дискуссий.
 
По сути, территориальные и городские планировщики должны стать менеджерами городского развития. Это предполагает необходимость организации и предоставления университетами и институтами учебных курсов по территориальному и городскому планированию.
 
Примеры компонентов «Зеленого роста», которые
должны планироваться
 
Что входит в каждый из трех элементов, которые составляют модель «Зеленого роста»? В следующих разделах приведены некоторые предложения.
 
ВОПРОСЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
 
Санитария
 
  •  Развитие системы канализации в районах с высокой плотностью населения и в центральных деловых районах.
  • Улучшенные туалеты в менее плотно заселенных или используемых районах.
  •  Системы сбора, переработки и использования шлама.
  • Упрощенные системы канализации и местные отстойники.
  •  Обучение по вопросам гигиены.

Экономия водных ресурсов

  •  Обучение по вопросам рационального водопользования.
  • Прогрессивная ставка сборов за водопользование.
  • Защита водосборных территорий и водных источников.
  •  Использование дождевой воды.
  •  Увеличение впитывающих поверхностей в городских районах.
Минимизация выбросов парниковых газов
 
  •  Транспорт - сокращение выбросов выхлопных газов; сокращение расстояний для передвижения; улучшение общественного транспорта; поощрение использования транспорта, полагающегося на неископаемые вид топлива (велосипед, ходьба и т.д.); сведение к минимуму или регулирование парковки; плата за использование дорог.
  • Расширение площадей под зелеными насаждениями, восстановление загрязненной земли, правила по защите и охране зеленых насаждений.
  • Архитектурные/инженерные конструкции для сведения к минимуму потерь тепла; сведение к минимуму потребности в искусственном освещении и охлаждении, а также сведение к минимуму отражающих характеристик твердых поверхностей. Из- учение возможности озеленения крыш, вертикальных поверхностей и т.д.
Твердые отходы
 
  •  Четыре R (Reduce – сокращение использования, Reuse - повторное использование, Repair - ремонт и Recycle – повторная пере-работка.
  •  Использование биоразлагаемых отходов для удобрения и выработки электроэнергии.
Контроль наводнений
 
  • Улучшение сбора отходов и очистки дренажных каналов.
  • Увеличение размера дренажных каналов с учетом экстремальных погодных условий.
  •  Защита природных пойм от освоения.
  •  Использование пористых жестких покрытий на территории парковок.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ
 
Концепция конкурентного преимущества
 
  • Месторасположение имеющихся природных ресурсов.
  •  Имеющиеся навыки (университетов и научно-исследовательских институтов).
Понятие синергии в развитии кластеров
 
  • Связки между взаимодополняющими конкурентными преимуществами.
  •  Обновление инструментария существующих специальностей.
  •  Улучшение транспортных и ИКТ коммуникаций между центрами кластеров.
ИНКЛЮЗИВНОЕ РАЗВИТИЕ
 
Вопросы гендера и лиц с ограниченными возможностями
 
  •  Возможности для женщин и лиц с ограниченными возможностями быть услышанными в процессе планирования и принятия решений.
  •  Доступность зданий, государственных учреждений и общественного транспорта.
  •  Права собственности, обеспечение гарантий владения жильем.
Доступ к базовым услугам
 
  • Механизмы ценообразования, обеспечивающие ценовую доступность базового уровнят услуг для всех.
  •  Приоритетное государственное инвестирование в инфраструктуру, которая бы позволила бедным получать услуги.
  •  Расположение общественных учреждений (школ, медицинских центров, отделов полиции и пожарных станций) таким образом, чтобы обеспечить адекватное обслуживание всех категорий населения.
  •  Доступность общественного транспорта для обеспечения доступности мест работы для населения.