2019-04-04 / Услуги МСУ

24 апреля 2019 года в Бишкеке состоялся семинар на тему «Развитие сервисной модели предоставления услуг в Кыргызской Республике».

Мероприятие организовано с целью презентации модели публичных услуг в Кыргызской Республике, отвечающей современным требованиям «сервисного характера», органам местного самоуправления и государственным органам управления, а также потребностям населения и местных сообществ. «В 2018 году при поддержке Проекта «Улучшение услуг на местном уровне» (по Проекту УУМУ был разработан План мер по оптимизации системы услуг на местном уровне на 2018 – 2023 годы и утвержден совместным Приказом от 23 августа 2018 года Министерства экономики КР и Государственного агентства по делам МСУ и межэтнических отношений (ГАМСУМО). Дополнительно, на основании обращения Министерства экономики КР, Проектом PSI была оказана поддержка в реализации утвержденного Плана, а именно – в разработке модели «публичных услуг», которая входит в Задачу №1 Плана мер. В октябре прошлого года Министерство экономики КР приняло решение провести первый установочный семинар с целью обсуждения методических подходов к развитию сервисной модели предоставления услуг в КР с учетом национального и зарубежного опыта», – сказала Асель МАМБЕТОВА, руководитель Проекта УУМУ. В ходе семинара участникам, в лице представителей государственных органов, членов проектной группы, экспертов и представителей донорских организаций (всего 63 участника), были представлены результаты работы экспертной группы:

• «Модель публичных услуг в Кыргызской Республике: концептуальные подходы», эксперт – ТРЕТЬЯКОВ А.В.

• «Административный тип услуг новой модели публичных услуг в Кыргызской Республике», эксперт – МУРЗАЕВ С.К.

• «Гуманитарный тип услуг новой модели публичных услуг в Кыргызской Республике», эксперт – МАДЕЮЕВ А.Н.,

• «Услуги жизнеобеспечения новой модели публичных услуг в Кыргызской Республике», эксперт – БАЛТАГУЛОВ Д.Т.

• Вопросы финансовых механизмов новой модели публичных услуг в КР, эксперт - ЧЕКИРОВ А.А.

Основу действующей модели системы предоставления государственных и муниципальных услуг составляет Закон КР «О государственных и муниципальных услугах» от 17 июля 2014 года, № 139. Данный Закон КР закрепил правовое определение понятию «государственная и муниципальная услуга», определил принципы взаимоотношений ключевых субъектов системы предоставления государственных и муниципальных услуг (получателя и исполнителя услуги) и основные составляющие его организационного и правового механизма, которые включают:

• систему реестров государственных и муниципальных услуг;

• стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг;

• административные регламенты производства государственных и муниципальных услуг;

• способы доступа к государственным и муниципальным услугам; • мониторинг и оценку качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Определение понятий «государственная и муниципальная услуга», данное в Законе, имеет несколько особенностей. Одним из них является «исполнение запроса юридических и физических лиц». Из сферы регулирования этого Закона выведен большой спектр видов деятельности органов власти по обеспечению услугами жизнеобеспечения (питьевое водоснабжение, теплоснабжение, вывоз твердых бытовых отходов, дороги и т. д.), относящийся к обязанностям органов власти разных уровней. Иначе говоря, из круга услуг выведен большой перечень услуг, за которые ответственны органы МСУ в рамках вопросов местного значения, согласно Закону КР «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 г., № 101. Здесь можно также отметить, что Закон КР «О государственных и муниципальных услугах» исполнителями услуг определяет лишь учреждения, исключая государственные и муниципальные предприятия, оказывающие инфраструктурные услуги. В результате число услуг, включенных в базовый реестр муниципальных, составляет лишь 12 наименований.

Закон не регулирует ряд других отношений, с которыми юридические и физические лица обращаются в государственные и муниципальные органы власти. Например, деятельность по исполнению лицензионно-разрешительных функций. Все виды деятельности органов публичной власти регулируются Законом КР «О лицензионно-разрешительной системе» от 19 октября 2013 года, № 195. Данный вид взаимоотношений имеет с предоставлением государственных и муниципальных услуг больше сходства, чем различий. Это реестр видов лицензий и разрешений (около 100), установленный порядок обращения юридических и физических лиц, регламентация подготовки результата, мониторинг и оценка, перевод в электронный формат, предоставление услуг по принципу «Единого окна» и через портал электронных услуг и т.д.

ВЫВОД. Сегодня Единый реестр государственных и муниципальных услуг, в основном, охватывает услуги социального и административного характера, предоставление которых регулируются также законами КР «Об основах административной деятельности и административных процедурах», «Об основах социального обслуживания населения КР», «Об образовании» и другими. Таким образом, действующая система предоставления услуг регулируется не единообразно, из-за различной ее правовой базы, в результате население, бизнес и общество в целом не всегда получают те услуги, в том качестве и объемах, в которых нуждаются. Это снижает доверие к органам публичной власти всех уровней, препятствует повышению уровня благосостояния граждан Кыргызской Республики. РЕКОМЕНДАЦИЯ. Решение этих и других проблем видится в развитии системы предоставления услуг, за которые ответственны органы публичной власти, путем достройки действующего организационно-правового механизма предоставления государственных и муниципальных услуг в направлении сервисной модели.

Подходы, принятые в новой модели предоставления услуг. 

Одним из подходов к решению указанных выше проблем являются идеи и положения Концепции сервисного государства и теории общественных благ, использование их категорий и понятий. Сервисная идея развития государственной/муниципальной системы основывается на классической схеме: «производитель услуг – потребитель», где устойчивость и легитимность государственных институтов связана с эффективностью выявления и реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей1 . В «сервисной» организации управления доминирующим показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей». Для этого обосновывается необходимость использования комплексного подхода к нормированию целей и задач управленческой деятельности (системная взаимосвязь административных, экономических, социальных, информационных, правовых форм, методов, способов и приемов). Ответственность за жизненное обеспечение и безопасность возлагается на государство, которое призвано гарантировать удовлетворение потребностей и интересов отдельной личности и их групп.

Более общее представление об услугах, за которые ответственны органы публичной власти, дает теория общественных благ2 . Блага, как известно, это материальные и нематериальные средства, удовлетворяющие различные потребности, приносящие пользу как отдельным лицам, так и обществу в целом. Существует обширный видовой состав благ. Большая их часть имеет характер услуг для личного потребления. Доступ к ним требует индивидуального обращения потребителей к поставщикам и платы за их получение. Примерами таких услуг являются выдача справок, разрешений; регистрация, обучение, абонементное библиотечное обслуживание. В сфере социальной защиты населения - это назначение и выплата различных пособий (по безработице, беременности, малообеспеченным семьям и т.д.), изготовление и предоставление протезов, предоставление санаторно-курортных путевок отдельным категориям граждан и другие. Немалую долю таких благ составляют государственные услуги. Есть блага или услуги, в которых имеется общественная потребность. Их особенность – в коллективном потреблении, в предоставлении их всем желающим свободно и в равной степени. Здесь можно выделить две их разновидности: требующие и не требующие обращения потребителей к поставщикам. Примерами первого типа являются услуги питьевого водоснабжения, вывоз твердых бытовых отходов и другие. Вследствие совместного получения таких услуг, их называют также коммунальными. Немалую их часть могут предоставлять некоммерческие и частные организации. Примерами второго типа общественных благ служат: законодательство, оборона, правопорядок, школьное образование, автомобильные дороги, телерадиовещание и другие. На местном уровне – это уличное освещение, светофоры, парки, музеи, библиотеки и другие. Такие услуги, создаваемые публичными органами власти и их организациями, являются чисто общественными благами.

Этот тип общественных благ не обладает признаками, присущими государственным и муниципальным услугам, а именно – заявительному порядку обращения за получением услуги и предоставлению ее для конкретного лица. Рассмотренное выше разграничение благ дает представление о многомерности понятий «государственная и муниципальная услуга» и необходимости учета особенностей деятельности по обеспечению потребителей различными их видами. Это дает возможность введение понятия «публичная услуга», понимаемого как общественнозначимое благо, предоставляемое физическим и юридическим лицам по их запросу, в рамках обязательств государства, и направленное на реализацию их прав, удовлетворение законных интересов либо исполнение обязанностей, возникающих в результате гражданско-правовых отношений. Общественно-значимые блага – это блага, потребление которых физическими и юридическими лицами представляет общий интерес, поэтому является обязанностью государства, органов публичной власти.

Таблица 1. Виды общественных благ. 

Таким образом, термин «публичные услуги» шире термина «государственные услуги» и охватывает его. Их могут оказывать как государственные, так и негосударственные структуры. Главное, что их объединяет, – это заинтересованность общества в их предоставлении, общественный интерес, социальная значимость. Например, все заинтересованы в поддержке незащищенных категорий населения, устойчивом водоснабжении, укреплении здоровья и занятиях спортом, получении образования и медицинской помощи и т.д. Кто будет выполнять такие услуги? Вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств, при этом одним из основных критериев здесь является эффективность исполнения. Следовательно, если государственные услуги предполагают непосредственное их исполнение государственными структурами, то публичные услуги государственные органы могут оказывать самостоятельно, либо организовать их исполнение с привлечением сторонних организаций.

Концепт сервисной модели предоставления публичных услуг. 

Теоретическим и методологическим основанием модели является понятийный аппарат «сервисного государства», «публичной власти», «общественных благ» и «публичных услуг». Все эти понятия имеют взаимопроникающий характер.

Сервисное государство. В сервисном государстве смысл и назначение государства заключается в служении индивиду. Из этого следует, что практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной (публичной) услугой. Сервисное государство – это особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод.

К публичным услугам будем относить деятельность публичной власти (государственных и муниципальных органов управления), опосредующую любую активность индивида либо группы, связанную с реализацией ими своих прав и обязанностей и создающую для них конечные блага.

Общественные блага. В «сервисной» организации управления доминирующим показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей». При этом потребности могут быть частными и публичными (общественными, коллективными). Для удовлетворения этих потребностей производятся частные, коллективные и общественные блага. Критериями выделения того или иного типа благ являются два свойства: исключительность и конкурентность. Благо является частным, если, будучи потребленным одним лицом, оно не может одновременно потребляться другими лицами, т. е. присутствуют как конкурентность в потреблении, так и возможность исключить доступ к благу (исключительность в пользовании). Благо является коллективным (клубными), если существует возможность обеспечить исключительность в пользовании благом при отсутствии конкурентности в потреблении этого блага для членов сообщества (коллектива, клуба). Благо является общественным, если, будучи потребленным одним лицом, оно остается доступным для потребления другими лицами, т. е. отсутствуют исключительность в пользовании и конкурентность в потреблении данного блага (национальная оборона, общественная безопасность, экология). Чистые частные блага в предлагаемой модели не рассматриваются, так как эти блага обеспечивает рынок, а не публичные органы власти. В то же время модель предполагает использовать для производства услуг расширенное представление о потребностях и соответствующих им благах: Чистые общественные блага. Товары и услуги, которые производятся в общественном секторе и служат для удовлетворения публичных интересов. Жизнеобеспечивающие блага. Насущные (жизнеобеспечивающие) – те, которые должны получать все члены общества. Коллективные (клубные) блага. Социально необходимые и публично значимые. Отдельные виды деятельности общеэкономического значения в качестве публичных услуг3 .

Публичная власть. За эти блага, так или иначе, ответственна публичная власть (государственные и муниципальные органы управления). Публичная власть отвечает (несет ответственность) сегодня и в будущем за: наличие, доступность (в широком смысле), качество и безопасность услуг. Для этого публичная власть:

• организует производство и предоставление публичных услуг населению;

• взаимодействует в этом вопросе с бизнесом и гражданским сектором;

• организует процессы контроля, мониторинга и оценки услуг; • применяет различные формы финансирования, в том числе смешанные.

Публичные услуги.

Модель выделяет три типа услуг:

• материальные (блага физической среды);

• гуманитарные (блага внутренней среды человека);

• административные (блага правовой среды).

Публичная услуга – это общественное благо, создаваемое действиями государственных органов и ОМСУ, по поддержке жизни и деятельности человека (группы), в реализации им/ими своих конституционных прав и обязанностей. Публичная услуга – деятельность государственных органов и органов МСУ, направленная на удовлетворение запросов юридических и физических лиц в получении ими общественного блага, реализацию их конституционных прав и обязанностей перед обществом.

Общие критерии публичной услуги.

• наличие запроса на услугу от юридического, физического

• наличие законодательно закрепленного обязательства, полномочия, компетенции государственного органа или органа МСУ;

• наличие обязательства государственного органа/органа МСУ перед гражданами по обеспечению безопасности, охране здоровья, охране окружающей среды.

Критерии отнесения к типам услуг. 

• Услуги жизнеобеспечения.

Критерии: общественное благо характеризует объективное (имеет количественные характеристики: объем, вес и т.д.) улучшение среды для жизни и деятельности человека.

• Гуманитарные услуги. Критерии: общественное благо характеризует развитие и поддержание духовного, интеллектуального и физического состояния человека.Достижение стандарта общественного блага зависит от участия самого человека.

• Административные услуги. Критерии: Общественное благо устанавливает правовые основания для жизни и деятельности человека.

 

ТРЕТЬЯКОВ А., МУРЗАЕВ С. МАДЕЮЕВ А., БАЛТАГУЛОВ Д., ЧЕКИРОВ А.А. по заказу Проекта УУМУ

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•