2020-12-18 / Услуги МСУ

Асылбек ЧЕКИРОВ, консультант Проекта УУМУ //

Деятельность органов МСУ Кыргызской Республики направлена на решение вопросов местного значения, установленных законодательством о местном самоуправлении. Результатом решения отдельных вопросов местного значения являются услуги.

Местное сообщество доверило своим органам МСУ организовать предоставление услуг таким образом, чтобы граждане могли бы получить максимально доступные, качественные услуги. При этом население оплачивает эти услуги в виде налогов и сборов в местный бюджет или непосредственно исполнителю услуги. Таким образом, способность власти организовать предоставление населению наилучших услуг за их деньги и определяет эффективность работы органов МСУ.

Основа успешной работы органов МСУ по вопросам организации предоставления услуг – использование экономических методов. То есть там, где это возможно, органы МСУ должны создать для юридических и физических лиц такие благоприятные экономические условия, которые будут стимулировать их заниматься предоставлением услуг и получать от этого нужный результат.

Государственная политика в развитии местного самоуправления акцентирует внимание на сфере услуг. Так в разделе «Развитие местного самоуправления» Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на период 2018-2040 годы указана «задача усиления системы управления на местном уровне в части организации устойчивой системы предоставления услуг», сказано о необходимости создания «правовых, методологических основ для формирования рынка коммунальных услуг. Органы местного самоуправления выступают заказчиками при организации системы предоставления услуг».

Партнерство власти с частным сектором за счет развития конкуренции способствует улучшению доступа населения к услугам, повышению ее качества. Такого рода партнерство позволит оптимизировать и снизить излишние затраты местного бюджета, а также сэкономит средства потребителей услуг. В целом, такой подход даст новый импульс развитию муниципального хозяйства за счет привлеченных инвестиций, инноваций частного сектора, повысит уровень взаимодействия частного сектора с органами МСУ.

К сожалению, в Кыргызской Республике новые экономические подходы применяются не часто. Органы МСУ решают для себя эти вопросы в большей степени административным путем, как правило, сразу создавая муниципальные предприятия или учреждения, формируя, таким образом, в сфере услуг монопольную среду.

Другой причиной такого положения является недостаток знаний, навыков у органов МСУ вести такую деятельность вместе с частным сектором. Практика показывает, что даже если орган МСУ пытается работать в этом направлении, то часто это сопровождается ошибками экономического характера, а иногда случаются и прямые нарушения законодательства.

Далее представлены некоторые базовые аспекты организации услуг с привлечением коммерческих и некоммерческих организаций, а также физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Правовая основа аутсорсинга

Рассмотрим правовую основу привлечения частного сектора к исполнению полномочий органов МСУ в вопросах организации предоставления услуг населению.

В действующем законодательстве Кыргызской Республики в сфере местного самоуправления, в части услуг, регламентирована организация предоставления муниципальных услуг в трактовке Закона «О государственных и муниципальных услугах». Это достаточно ограниченный сегмент услуг, предоставляемых самими органами местного самоуправления или созданными ими учреждениями.

Значительная часть услуг, которая оказывается на уровне местного самоуправления, включена в перечень вопросов местного значения, который определен статьей 18 Закона «О местном самоуправлении». Организация этих услуг находится в ответственности органов МСУ, но по критериям они не всегда относятся к статусу «муниципальная услуга». Отдельные виды услуг, например, коммунальные услуги регламентируются нормами гражданского или отраслевого законодательства. Но при этом необходимо иметь в виду, что вопрос местного значения – это вопрос, который трактуется значительно шире, чем услуга. Решение вопроса местного значения как минимум включает в себя реализацию определенных функций органов МСУ, выполнение ими бюджетных обязательств и, наконец, сам процесс организации предоставления услуги. Можно сказать, что процесс организации предоставления услуги находится «внутри» процесса решения вопроса местного значения и составляет только его часть.

Необходимо отметить, что Закон «О местном самоуправлении» в части решения вопросов местного значения не выделяет его составные части, а указывает в целом на процессы управления этими вопросами.

В частности, статья 19 этого Закона, устанавливает право органов МСУ передавать на исполнение юридическим и физическим лицам отдельные вопросы местного значения.

Но вызывает сомнение возможность передачи исключительных функций, тем более, расходных бюджетных обязательств органов МСУ по решению вопросов местного значения другим лицам. Например, по вопросу местного значения: организация сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов. Невозможно передать другим лицам функции органов МСУ по разработке нормативных правовых актов, регулирующих тарифную политику, или функции по формированию муниципального заказа по объему услуг. Более того, невозможно передавать расходные обязательства органов МСУ по оплате услуг вывоза твердых бытовых отходов, производимых бюджетными учреждениями.

Поэтому нормы Закона «О местном самоуправлении» в части передачи исполнения вопросов местного значения необходимо рассматривать, как передачу на исполнение конкретных услуг в рамках решения вопросов местного значения.

В соответствие со статьей 19 вышеназванного Закона, согласие на передачу исполнения вопроса местного значения дает местный кенеш. Такого рода согласие имеет вид решения в виде отдельного постановления местного кенеша, порядок принятия которого определяется Законом «О нормативных правовых актах КР» и Регламентом местного кенеша.

В статье 61-1 Закона КР «О местном самоуправлении» определены положения о праве органов МСУ передавать исполнение муниципального заказа юридическим и физическим лицам. Вышеназванный Закон не дает определения понятию «муниципальный заказ», но указывает на то, что это определенный объем работ и услуг, направленный на решение вопросов местного значения и иных полномочий, не запрещенных законодательством Кыргызской Республики.

Пункт 2. Статьи 62-1 дает право органам МСУ передавать исполнение муниципального заказа любым юридическим и физическим лицам, имеющим на это соответствующие полномочия.

Можно сделать вывод о том, что Закон «О местном самоуправлении» предоставляет право органам МСУ передавать исполнение услуг в рамках решения вопросов местного значения юридическим и физическим лицам любой организационно-правовой формы.

Как оценить обоснованность и целесообразность передачи услуги на исполнение частному сектору? В чем же выиграет местное сообщество и органы МСУ, если частный сектор будет вовлекаться в процесс исполнения услуги?

• Если орган МСУ создает для частной организации выгодные условия работы, то она, в целях сохранения своего места на этом рынке, будет стремиться к улучшению качества услуг, чтобы не получить нареканий от заказчика.
• При отборе частного исполнителя услуг, орган МСУ будет стремиться выбрать такую организацию, которая предложит наилучшие условия по стоимости, но с выполнением требований по качеству. А это означает, что расходов из местного бюджета для дотирования будет меньше, или они могут быть исключены.
• Орган МСУ избавляется от необходимости заниматься организационными вопросами и внутренними проблемами исполнителя услуги.
• Если предоставление услуги связано с необходимостью иметь недвижимое имущество, технику, оборудование, то орган МСУ при подготовке торгов имеет право выставить требование о наличии такого имущества у потенциального исполнителя услуги. Тогда не будет необходимости приобретать это имущество самому органу МСУ, что в значительной степени сократит расходы местного бюджета.
• Частного исполнителя услуг сложнее склонить к коррупционным действиям, так как его выгода зависит от того, как он эффективно может управлять организацией. Хотя риски коррупции сохраняются, особенно в части приписок объемов работ.

Известна международная практика, когда органы МСУ доверяют частным компаниям такие важнейшие сферы, как городской транспорт, водоснабжение, очистку бытовых стоков и даже метрополитены.

В Кыргызской Республике наблюдается конкуренция между муниципальным и частным сектором в сфере общественного транспорта, питьевого водоснабжения и водоотведения, содержания муниципальных дорог, сбора и вывоза ТБО, оказания ритуальных услуг, оказания услуг культуры, спорта и т.д. Но необходимо признать, что объемы сотрудничества органов власти с частным сектором в целом по стране незначительные.

При всех позитивных сторонах участия частного сектора в исполнении услуг, необходимо отметить и определенные риски, с которыми могут столкнуться органы МСУ при таком сотрудничестве.

• Реальная деятельность исполнителя услуг может не соответствовать тем заявлениям, которые были представлены во время его отбора. При этом сложно оперативно заменить исполнителя в тех случаях, когда услугу нельзя останавливать, например: услуги питьевого водоснабжения и водоотведения, обслуживание уличного освещения и т.д. А оперативно влиять на устранение недостатков в работе частного исполнителя услуг орган МСУ не всегда может.
• Если не установить надежный контроль за деятельностью частного исполнителя услуг, то есть риск завышения объемов работ, и, соответственно, требование к органам власти увеличить объем субсидий. Например, сложно проконтролировать объем перевозок граждан частным общественным транспортом, стоимость проезда которых субсидируется из местного бюджета. При этом необходимо отметить, что в собственной организации эти риски также значительны.
• В случае непредвиденных аварийных ситуаций, органу МСУ сложнее оперативно решать срочные задачи с частным исполнителем услуг, который может потребовать дополнительной калькуляции непредвиденных работ или принятия других условий частника.
• В случае конфликта с заказчиком, в лице органа МСУ, частный исполнитель услуг может в одностороннем порядке остановить процесс предоставления услуг, что вызовет недовольство граждан. Угроза остановки процесса предоставления услуг может стать для частного исполнителя услуг рычагом воздействия на орган МСУ, в целях продвижения своих интересов, прежде всего, материальных.

При принятии решения о том, кто станет исполнителем услуг, необходимо учитывать все вышеназванные аспекты, то есть позитивные и негативные факторы в работе частного сектора.

Если орган местного самоуправления заинтересован в партнерстве с частным сектором, то он должен создать для этого привлекательные условия, чтобы стимулировать и мотивировать частный сектор войти в сферу услуг.

Частный сектор включает в себя коммерческие и некоммерческие субъекты предпринимательства. Цель коммерческих организаций и частных (индивидуальных) предпринимателей – получение прибыли. Цель некоммерческих организаций (НКО) – выполнение уставных задач, которые соответствуют их миссии. При этом НКО могут заниматься и коммерческой деятельностью, если это необходимо для выполнения уставных задач.

Орган МСУ при планировании действий по привлечению частного сектора должен учитывать эти особенности.

От чего зависит получение прибыли – главной цели коммерческих предприятий?

Здесь работает простой принцип. Стараться снизить стоимость продукта, чтобы он был конкурентным на рынке, и продать его как можно больше.

Необходимо стремиться к снижению себестоимости единицы услуги, которая складывается из определенного состава затрат. Именно расчет расходов по составу затрат и формирует будущую стоимость услуги, а значит, и будущие доходы частного исполнителя услуг. Разберем состав затрат при предоставлении типовой услуги:

• заработная плата работников,
• отчисление в Социальный фонд,
• расходы на сырье и материалы,
• текущие операционные расходы,
• капитальные расходы
• административные расходы,
• восстановление износа имущества (амортизация),
• уровень рентабельности (прогнозируемая прибыль),
• налоги.

Орган МСУ должен на стадии подготовки торгов (конкурса) по отбору частного исполнителя услуг провести обоснованный предварительный расчет стоимости услуги по составу затрат. Если расчет будет не обоснован, то будущий исполнитель услуги из частного сектора не будет заинтересован в выполнении муниципального заказа, так как доходы от оказания услуг не покроют его расходов, и тем более, не дадут прибыли.

Если орган МСУ заинтересован в будущей устойчивой работе частного исполнителя услуг, то он должен помочь будущему партнеру снизить расходы по составу затрат, чтобы он с большой долей вероятности получил ожидаемую прибыль.

При этом снять нагрузку по расходам орган МСУ может только в рамках своих полномочий. Так, если проанализировать данный состав затрат, то орган МСУ может повлиять на снижение себестоимости следующими действиями.

Предоставить муниципальное имущество в аренду с минимальной или нулевой ставкой арендной платы, тем самым значительно снизив ожидаемые расходы по статье «капитальные затраты». Закон «О муниципальной собственности на имущество» в статье 15 определяет, что «предоставление объектов муниципальной собственности в пользование и аренду производится путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных статьей 16 настоящего Закона, законодательством Кыргызской Республики, решениями местных кенешей».

То есть местный кенеш, в целях решения жизненно важных для сообщества вопросов, может принять решение о предоставлении имущества без проведения торгов, без арендной платы или по минимальной ставке арендной платы. В частности, рекомендуется устанавливать значение арендной платы на имущество в пределах нормы амортизации, для последующего накопления этих средств в местных бюджетах. Это позволит периодически осуществлять капитальный ремонт или приобретение нового имущества. Как правило, это касается движимого имущества: тракторов, спецтехники, ремонтного оборудования.

Профинансировать из местного бюджета работы по улучшению инфраструктуры, которая потребуется для предоставления услуг. Как правило, бизнес опасается вкладываться в основные средства, не будучи уверенным, что бизнес будет экономически выгодным. Поэтому со стороны органа МСУ важно в рамках своих полномочий и возможностей снять эту нагрузку с предпринимателя. При этом приобретенные или построенные основные средства остаются объектами муниципальной собственности, но служат частному партнеру для выполнения работ по предоставлению услуги. Речь идет о таких работах, как ремонт или строительство помещения, дорог, установка трансформатора, подвод линий электропередачи, доступ к питьевому водоснабжения и водоотведению и т.д.

Обеспечить максимальную собираемость денежных средств за оказанные услуги. К сожалению, сложилась такая практика, когда население не в полной мере оплачивает услуги, которые вытекают из вопросов местного значения. В целом по стране наблюдаются низкие сборы по таким услугам, как: сбор и вывоз ТБО, питьевое водоснабжение. Бывают задолженности оплаты платных обучающих курсов или спортивных секций. Если с этой проблемой столкнется частный исполнитель услуг, то это негативно повлияет на его способность получить запланированную прибыль. Поэтому важно, чтобы со стороны органов МСУ оказывалось всяческое содействие в сборе средств от оплаты за полученные услуги. В поддержку частного исполнителя услуг должны работать общественные и административные комиссии, которые имеют влияние на население.

Интерес бизнеса

Необходимо отметить, что у частного предпринимателя тоже есть интерес работать в сфере услуг. Так как эта сфера обеспечивает 2 главных условия успешного бизнеса: (1) выгодная цена за услугу, (2) гарантированный объем сбыта. Когда орган МСУ заявляет о своем желании привлечь частный сектор в сферу услуг, он объявляет о будущей стоимости услуги, об ожидаемом объеме услуг, количестве будущих получателей услуг и, соответственно, ожидаемом объеме продаж услуг. При этом количество получателей услуг не будет уменьшаться, так как нет факторов, которые повлияют на уменьшение спроса.

Особенности аутсорсинга некоммерческим организациям

Для некоммерческой организации получение дохода, прибыли имеет важное значение, так как это помогает выполнить цели и миссию НКО. Но приоритетом являются все-таки вопросы, связанные с улучшением качества жизни граждан в разных сферах.

Поэтому создание благоприятных условий со стороны органа МСУ для НКО, помимо тех, которые указаны для коммерческих организаций, состоит из следующих действий:

Выявить социальную направленность услуги, которая будет передаваться на исполнение частному сектору. Например, если заявлена услуга по дополнительному обучению детей и молодежи английскому языку, то главным результатом является не получение дохода от платы за обучение, а содействие в получении одаренными детьми качественного образования. Более того, акцент будет сделан на поддержке одаренных детей из числа уязвимых групп населения. Таким образом, цель, заявленная органом МСУ, и миссия соответствующей НКО совпадают. А финансовые вопросы становятся лишь средством достижения цели.

Обеспечить компенсацию расходов по производству услуги. Как правило, по услугам, которые носят социальный характер, расчет стоимости услуги ведется по себестоимости, без выделения уровня рентабельности (прибыли). Это показывает некоммерческий характер услуги. Но, тем не менее, покрытие расходов обязательно нужно делать для обеспечения устойчивости в предоставлении услуги.

Оказать содействие НКО в мобилизации дополнительных средств для оказания услуг. Особенностью работы НКО в сфере услуг является ее способность собирать дополнительные ресурсы для расширения доступа к услуге, улучшению ее качества. Такая работа НКО совместно с органами МСУ может проводиться в рамках фандрайзинга, участия в реализации международных проектов, получения дополнительных финансовых средств из средств государственных финансовых институтов. Таким образом, затрачивая на услугу определенные средства местного бюджета, при поддержке НПО можно дополнительно получить финансовые средства для увеличения зоны охвата услугами или для улучшения качества услуг.

В дополнение к вышесказанному важно отметить, что и коммерческие организации могут быть вовлечены в предоставление услуг социального характера. Это характеризует социальную ответственность отдельных субъектов бизнеса перед сообществом.

Резюмируя все вышесказанное, можно отметить, что в системе местного самоуправления заложены достаточно большие возможности привлекать частный сектор в исполнение услуг в рамках решения вопросов местного значения. И эти резервы необходимо использовать для организации наилучших услуг для населения.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•