28 и 29 марта 2024 года в Бишкеке состоялось обсуждение современных тенденций и международного опыта управления региональным развитием при участии представителей госорганов, экспертного сообщества и партнеров по развитию. Министерство экономики и коммерции Кыргызской Республики организовало данный информационный семинар в рамках процесса разработки Государственной программы развития регионов Кыргызской Республики на 2024-2027 годы. Мероприятие организовано при финансовой поддержке Правительства Британии в рамках реализации программы «Эффективное управление для экономического развития». Оператор семинара – Институт политики развития.

«Актуальность данного семинара обусловлена потребностью Кыргызской Республики, отраженной в Указе Президента Кыргызской Республики от 2022 года, в котором указана необходимость создания системы комплексного управления региональным развитием. Во исполнение данного указа Министерством экономики и коммерции Кыргызской Республики приказом № 4 от 17 января 2024 года "О создании Межведомственной рабочей группы по разработке проекта Государственной программы развития регионов Кыргызской Республики на 2024–2028  годы" создана соответствующая рабочая группа, куда вошли 16 представителей 10 государственных органов, 2 представителя академического сообщества и эксперты», – сказал Чоро СЕЙИТОВ, Первый заместитель министра экономики и коммерции КР, приветствуя участников обсуждения.

Поскольку в число участников семинара входили члены рабочей группы, созданной для разработки Государственной программы развития регионов, основной целью семинара стало обсуждение проекта Государственной программы развития регионов Кыргызской Республики на 2024- 2028 годы в контексте современных тенденций и международного опыта управления региональным развитием. 

Выступая с приветствием к участникам семинара, Николас БОУЛЕР, посол Великобритании в Кыргызской Республике, отметил растущий спрос населения на стратегически выверенные, основанные на данных решения политиков в сфере экономики, социума и преодоления рисков: «Несмотря на относительно небольшие размеры, Кыргызстан – чрезвычайно многообразная во всех смыслах страна, и потому эти решения должны адресными в географическом понимании, когда каждая территория, территориальные органы управления и местные сообщества знают о том, какова стратегия сбережения и развития для их территории, с учетом их особенностей. Поэтому Посольство Великобритании через Программу «Эффективное управление во благо экономического развития» поддерживает правительства стран Центральной Азии в их усилиях по выработке основанных на фактах и данных решений. Само время толкает органы власти использовать все больше объективных данных, а процессы цифровизации создают возможности для этого. Вопрос развития регионов имеет ключевое значение для будущего Кыргызской Республики, так как именно гармоничное и устойчивое развитие всей территории страны, всех групп населения, позволяет формировать будущее и отвечать на вызовы настоящего времени, включая геополитические факторы, структурные сдвиги в экономике, цифровизацию, водный и энергетический кризисы и другие».

В основе развития регионов, несмотря на всю сложность, комплексность и многофакторность процесса, лежит очень простой вопрос – как выстроить систему управления возможностями и рисками, чтобы обеспечить лучшее будущее? Поэтому содержание семинара концентрировалось на системах, моделях, участниках и особенностях систем управления региональным развитием, а задачи семинара формулировались следующим образом:

• представить членам Рабочей группы и близкозаинтересованным сторонам сравнительный опыт управления развитием регионов в небольших горных странах и странах Центральноазиатского региона, включая позитивные и негативные уроки;
• представить членам рабочей группы и близкозаинтересованным сторонам сравнительный анализ современных тенденций, концепций и методов управления развитием регионов, включая позитивные и негативные уроки;
• обсудить, с учетом административно-территориальной реформы, перспективы урбанизации, создание «точек роста», экономических округов и кластеров;
• обсудить проект Государственной программы развития регионов Кыргызской Республики на 2024-2028 годы в контексте тенденций в мире и в регионе.

Среди спикеров большую часть составляли иностранные гости, которых Институт политики развития в качестве оператора семинара пригласил по согласованию с Министерством экономики и коммерции Кыргызской Республики, чтобы дать участникам возможность изучить особенности опыта управления развитием регионов в различных странах и с помощью различных инструментов. 

Транспортная связанность

Особого внимания в контексте Кыргызстана заслуживает опыт Грузии, поскольку эта страна сопоставима с Кыргызской Республикой в отношении масштаба экономики, горного ландшафта, общей истории. 

Эксперт Майя ЦКИТИШВИЛИ, имея более чем 24-летний профессиональный опыт, включая опыт работы вице-премьер-министром и министром регионального развития и инфраструктуры Грузии, уверена, что для стран, подобных Грузии и Кыргызстану, ключевое значение имеет транспортная связанность территорий. Сильный транспортный каркас позволяет стране в полной мере воспользоваться преимуществами географического положения на пересечении торговых путей, связывающих континенты. А внутри страны транспортные магистрали, обеспечивая лучшую внутреннюю транспортную связанность, позволяют создать условия для развития территорий, формируя туристические и торговые кластеры. На карте транспортной инфраструктуры Грузии хорошо видно, как новые скоростные магистрали, строительство аэропортов связали регионы страны и дали импульс их экономическому развитию. И в этом Майя ЦКИТИШВЛИЛИ видит одну из важнейших ролей государства – обеспечить развитие транспортной инфраструктуры и внутренней связанности территорий. 

Иерархия  пространственного планирования

Иракли МЕЛАШВИЛИ, эксперт в сфере самоуправления и политики децентрализации Грузии дополнил представления о системе управления развитием регионов в Грузии рассказом о системе местного самоуправления в стране и описанием основных инструментов развития регионов, включая политики развития горных регионов и территориального планирования; инфраструктурные проекты, территориально-пространственное планирование. 

В то же время эксперт предостерег участников из Кыргызстана о том, что универсальной модели административно-территориального устройства страны, распределения полномочий, финансов и собственности между уровнями власти просто не существует, а каждая страна выбирает свою модель государственного устройства с учетом многих факторов, в том числе историко-этнографических, географических особенностей, а также политических и социально-экономических вызовов. Однако есть и некоторые общие тенденции: во многих странах мира остро стоял и стоит вопрос экономического развития, решения первостепенных инфраструктурных задач в регионах и предоставления населению качественных базовых государственных услуг. И многие государства пошли путем концентрации полномочий и ресурсов, централизованного финансирования крупных региональных и муниципальных инфраструктурных проектов, создания в регионах особых экономических зон, «точек роста» для стимулирования инвестиций и решения проблем регионального развития. 

Спикер подробно рассказал о системе управления развитием регионов Чехии, включая систему управления пространственным планированием и развитием, которая представляет собой ценный пример для Кыргызстана, поскольку республика стоит перед необходимостью формирования собственной системы управления пространством. В Чехии система пространственного планирования и управления функционирует в рамках строгой иерархии, при которой планы нижнего территориального уровня должны соответствовать всем требованиям планов более высокого уровня. У каждого уровня управления есть свои полномочия, в рамках которых:

• центральное правительство устанавливает национальные приоритеты и цели развития в политике пространственного развития. Она является обязательной для всех нижних уровней пространственного планирования;
• региональные советы утверждают принципы пространственного развития как обязательный документ, который определяет направления развития региона, определяет «коридоры» для инфраструктурных проектов национального или регионального значения;
• муниципалитеты разрабатывают местные территориальные планы (землепользования), а некоторые из них также детализируют планы зонирования для местных территорий (в случае, если в национальные Принципы пространственного развития будет введено новое положение, применимое к муниципалитету, муниципалитет должен внести поправки в местный план, чтобы он соответствовал более высокому уровню планирования).

Использование «больших данных»

Большой интерес участников вызвала презентация Алексея НОВИКОВА, президента-соучредителя компании Habidatum (Big Data, Urban Analytics); PhD по фискальному федерализму, региональной и городской экономике, посвященная использованию «больших» данных в управлении развитием территорий. 

«Большие данные» все чаще становятся источником при разработке региональных и городских стратегий. С их помощью анализируется мобильность населения, нагрузка на транспортную и социальную инфраструктуру, культурные и потребительские предпочтения населения, удовлетворенность населения качеством жизни, оценка стоимости коммерческой недвижимости и земли, развивается статистическая база и многое другое.

За последнее десятилетие доступность «больших данных» заметно возросла, улучшились стандарты их обработки, возникли компании, занимающиеся сбором, обработкой, интеграцией и интерпретацией «Больших данных».

К источникам «Больших данных» относятся операторы мобильной связи; интеграторы сигналов GPS; операторы фискальных данных; социальные сети; Интернет-ресурсы, такие как системы бронирования билетов на транспорт и мест в гостиницах; системы сбора коммунальных платежей; регулярные космические снимки. Все эти источники доступны для использования в Кыргызской Республике и могут уже сейчас с успехом применяться в разработке национальных, региональных и городских стратегий.

Разные задачи могут потребовать различных данных. Так, например, планирование сети общественного транспорта может с успехом опираться на данные интеграторов GPS-сигналов, а для разработки мастер-планов городов могут принести пользу данные мобильных операторов, так как они содержат помимо геолокационных характеристик, еще и социально-демографические параметры пользователей. Семантические данные социальных сетей могут применяться для анализа удовлетворенности граждан программами благоустройства и социального развития.

Современная инфраструктура работы с «большими данными» позволяет опираться на специализированных интеграторов «больших дан-ных», которые самостоятельно получают доступ к источникам «больших данных», обрабатывают их и передают заказчику в виде, готовом для создания метрик и аналитических интерпретаций. 

Значительную деятельность по внедрению «больших данных» в разработку национальных, региональных и городских стратегий ведут международные финансовые организации, такие как группа Всемирного банка, Американское агентство по международному развитию (USAID), Азиатский банк развития и другие. Число их проектов с использованием «больших данных» за последние 10 лет выросло в геометрической прогрессии. С их помощью во всем мире происходит создание альтернативной статистической базы, развитие государственной и муниципальной статистики, построение системы индикаторов эффективности национальных, региональных и городских программ. 

К наиболее популярным сферам применения «больших данных» относятся:

• проектирование и оптимизация сетей внутригородского и межгородского общественного транстпорта, в том числе скоростного; расчет системы тарификации платных автомобильных дорог;
• дата-поддержка методологии оценки кадастровой стоимости земли и недвижимости и автоматизированная система быстрой рыночной оценки стоимости земли и недвижимости;
• расчет необходимых мощностей социальной и транспортной инфраструктуры в районах, привлекательных для туризма, с 
  полным учетом фонда коллективного 
  и индивидуального размещения, 
  а также с расчетом параметров привлекательности места, узнаваемости места и привязанности к месту как местных жителей, так и туристов;
• дата-поддержка альтернативных методов расчета индекса потребительских цен на уровне страны, региона и города при прямом и полном покрытии всех торговых точек, использующих кассовые аппараты;
• дата-поддержка мастер-планов городов и их районов, расчет необходимой функциональной структуры услуг в жилых районах, оптимизация размещения коммерческих площадей и их размера. Просчет различных сценариев новых городских планировок с помощью имитационных моделей, использующих «большие данные».

Важнейшим преимуществом «больших данных» является режим реального времени, возможность исторического накопления данных в совокупности с гибкостью создаваемых метрик, что дает возможность мониторинга индикаторов эффективности национальных, региональных и городских программ, а также отдельных проектов.

Комплексные цели развития регионов в Казахстане

Ерлан КАРИМОВ, директор Центра регионального развития в Республике Казахстан представил комплексный обзор политики страны в контексте глобальных вызовов: мировой продовольственной инфляции, нестабильности энергетического рынка, геополитической напряженности, изменений в цепочках поставок и трансформации стратегических торговых партнерств. В сфере экономического развития Казахстан ставит цель обеспечения двукратного увеличения ВВП до 2030 года за счет роста отраслей: 

• циркулярной экономики (удобрения, биогаз, переработка шкур, производство консервов, производство халяльной продукции);
• транспорта и логистики;
• туризма (экологического, пляжного, геологического, исторического);
• переработки техногенных минеральных образований (ТМО)¹;
• «вертикальных» ферм и аквапоники;
• возобновляемых источников энергии и «зеленого» водорода.

Выбор приоритетных отраслей экономики обусловлен также тем, что Казахстан осознает риски последствий изменения климата и окружающей среды, которые включают ожидаемый к 2040 году экстремально высокий (с вероятностью выше 80%) уровень «водного стресса», включающий обмеление крупных водоемов и таяние ледников; растущее давление CBAM²; рост климатической миграции в регионе Центральной Азии до 5 миллионов человек. Учитывая также риски старения населения и неблагополучное текущее состояние инфраструктуры, Казахстан применяет ряд инструментов управления развитием регионов, которые включают следующие: 

• региональный индекс благосостояния, который оценивает различные аспекты благосостояние людей в регионах Республики Казахстана, что дает возможность вводить адекватные меры реагирования; 
• систему минимальных социальных стандартов; 
• систему региональных стандартов, которая позволяет сокращать разрывы в доступе к государственным услугам и благам между регионами; 
• систему минимальных стандартов инженерно-коммуникационной, транспортной инфраструктуры, которая должна привести к бесперебойной деятельности систем жизнеобеспечения.

В отношении территорий, требующих особого внимания, в Республике Казахстан предпринимаются специальные законодательные меры и механизмы управления. В частности, принят Закон «О развитии агломераций», через который созданы местные советы агломераций; выработан механизм горизонтальных трансфертов; разрабатываются Комплексные планы развития Астанинской и Алматинской агломераций. Утверждены Комплексные планы развития 10 моногородов (Алтай, Аркалык, Балхаш, Жанатас, Житикара, Каратау, Лисаковск, Риддер, Серебрянск, Степногорск), которые включают 608 мероприятий на сумму 1,7 трлн тенге; планируется увеличение лимита финансирования инженерной инфраструктуры моногородов ежегодно до 50 млрд тенге. Разработаны проекты законов: по вопросам развития столицы и городов республиканского значения (развитие инфраструктуры, повышение доступности ее объектов и услуг, безопасность городской среды Астаны, Алматы и Шымкента); об особом статусе города Туркестан (признание общегосударственной значимости г. Туркестан как духовного и исторического центра страны). Реализуется проект G4 City (Алатау): утверждена Концепция генерального плана; создана Специальная экономическая зона.

В отношении сельских территорий реализуется отдельная концепция развития, которая с «открытыми глазами» оценивает потенциал развития различных сел, исходя из того, что собственным потенциалом обладает меньше половины сел (3,5 тысячи из общего количества в 6,3 тысячи). В рамках концепции реализуются программы по поддержке местных проектов из республиканского бюджета; привлечению молодых специалистов (бюджетный кредит на жилье и подъемное пособие); а также специальные меры по развитию приграничных территорий: строительство социальной и инженерной инфраструктуры; обеспечение отечественными телеканалами цифрового эфирного теле-, радиовещания; обустройство инфраструктуры пунктов пропусков; восстановление статуса бывших приграничных районов.

Отдельного внимания заслуживает также реформа бюджетного законодательства. Новый Бюджетный кодекс Республики Казахстан представляет собой гибкий рамочный документ, который переносит излишнюю детализацию на уровень подзаконных нормативных правовых актов. Кодекс делает систему более подотчетной и открытой, расширяя перечень бюджетной документации для публикации и обсуждения; а также расширяя перечень действующих документов, вносимых в Парламент вместе с проектом бюджета; требуя заслушивания в Парламенте руководителей крупных субъектов квазигоссектора по деньгам из бюджета.

Кодекс вводит механизмы финансирования из Национального фонда целевых трансфертов только на критическую инфраструктуру и общестрановые проекты. Так называемый «блочный бюджет» устанавливает стабильные лимиты по базовым постоянным расходам бюджета в размере не более 50% расходов; оптимизирует документы планирования и процессы согласования и утверждения; упрощает процедуры переноса остатков средств по итогам финансового года.

В сфере межбюджетных отношений кодекс передает на местный уровень дополнительные виды налоговых поступлений и расходов, предусматривает переход к планированию на основе системы региональных стандартов.

Другие презентации семинара доступны по ссылке (на русском языке): 

___________ 

¹ Техногенные минеральные образования (ТМО) – это хвостохранилища обогащения минерального сырья с относительно высокими содержаниями железа, меди, никеля, цинка, а также золота и серебра. Сектор ТМО рассматривается многими странами как перспективное направление развития экономики.

² CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) представляет собой механизм трансграничного углеродного регулирования, в рамках которого при импорте в ЕС продукта из третьих стран, приобретаются «углеродные сертификаты» или, другими словами, платятся «налоги» на импортируемые углеродоемкие продукты.