2012-03-30 / ЖӨБ ресурстары

ӨСИ бюджеттер аралык мамилелер чөйрөсүндө мамлекеттин ырааттуу эмес жана үстүртөдөн жүргүзгөн саясатын сынга алып, жергиликтүү өз алдынча башкаруунун каржылык автономияга карата кызыкчылыктарын кызуу колдоп келатат

Асылбек Чекиров,

“Элдин үнү жана ЖӨБ органдарынын жоопкерчилиги: бюджеттик процесс” долбоорунун бюджет аралык мамилелер боюнча адиси, Өнүктүрүү саясат институту

ӨСИ бюджеттер аралык мамилелер чөйрөсүндө мамлекеттин ырааттуу эмес жана үстүртөдөн жүргүзгөн саясатын сынга алып, жергиликтүү өз алдынча башкаруунун каржылык автономияга карата кызыкчылыктарын кызуу колдоп келатат. Көптөгөн башка коомдук уюмдар жана ММК өкмөткө карата бир кыйла катаал сындарды айтып келүүдө. Анткен менен өзүбүздү өзүбүз сын көз менен карай турган учур да келди, “битке өчөшүп, көйнөктү отко ыргыткандай” кылбаш керек – Каржы министрлигинин курулай элестетилген күнөөлөрү каржылык жактан борбордон алыстатууда реалдуу көйгөйлөрдү жаап калбаш керек. “Муниципалитет” журналы конструктивдүү диалог, региондорду бир кылка өнүктүрүү үчүн мыкты чечимдерди биргелешип издөө максатында түзүлгөн. Андыктан биз жалпыга белгилүү болгон жерлерге карата салттуу сынга эмес, бюджеттер аралык мамилелер чөйрөсүндө тенденцияларды жана көйгөйлөрдү сынчыл көз караш менен түшүнүүнүн жаңы ыкмасынын аракетине кубанычта болобуз.

Кыргыз Республикасынын саясий жетекчилиги жергиликтүү бюджеттерди түзүү жана аткаруу маселелеринде жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын өз алдынчалуулугун жогорулатууга багытталган реформаларды жарыялады. Бул реформанын чечүүчү баскычтарынын бири – эки тепкичтүү бюджетке өтүү болду. Муну Каржы министрлиги 2012-жылга республикалык бюджет тууралуу мыйзамга сунуш кылды.

Жогоруда айтылган окуянын айланасында жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын, коомдук уюмдардын өкүлдөрүнүн эксперттик жамааттын ичинде талкуу башталды. Жергиликтүү жамааттарды өнүктүрүү программасын каржылоо шарттарын аныктай турган мыйзамдын долбоорун кеңири талкуулоо үчүн берилген мүмкүнчүлүк албетте Крнын Каржы министрлигинин эмгеги болуп эсептелет. Талкуулар кеңири масштабда жүрүп, бюджеттер аралык мамилелердин жаңы форматынын анализи, сындар жана сунуштар адатта карама-каршылыктуу мүнөзгө ээ болуп, коомчулукту жана өзгөчө маанилүүсү – чечимди кабыл алууга катышкан адамдардын чөйрөсүн адаштырып жатат. Ошол эле учурда көйгөйдү туура түшүнүү максаттарды так чечмелөө жана маанилүүсү – тапшырмаларды жана конкреттүү иш-чараларды пландаштыруу мүмкүнчүлүгүн берет.

Бул чөйрөдөгү кырдаалды мыкты түшүнгөн Каржы министрлигинин сындарга жүйөлүү жооп кайтара албаганы бир аз кызыктай көрүнүп турат. Бул болсо айрым эксперттик баалоолор туура болгондой сезим калтырууда, ал эми алар жаңылыш да болушу ыктымал. Ушундан улам өзгөчө мүнөздүү сынчыл пикирлерге токтолуп, аларды анализдеп көрүүнү туура таптык.

Жергиликтүү эки салык тууралуу миф

Жергиликтүү бюджеттердин чабалдыгын мүнөздөгөн жүйө – кирешелүү булактардын аз саны, анын ичинде жаңы Салык кодексин киргизүү ме нен сегиз жергиликтүү салыктан экөө гана калганы дайыма айтылып келет. Бул чынында эле ошондойбу? Салык кодексинин мурдагы редакциясында жергиликтүү салыктардын жана чогултуулардын 8 түрү аныкталган:

• курорт үчүн салык;

• реклама үчүн салык;

• автоунааны токтотуучу жай үчүн чогултуу;

• калк отурукташкан пункттардан таштанды чыгаруу үчүн чогултуу;

• мейманкана үчүн салык;

• калкка акы үчүн кызмат көрсөтүү жана чекене сатуу үчүн салык;

• кыймылсыз мүлк үчүн салык;

• транспорттук каражаттын ээлеринен салык.

Бул тизмеге талдоо жасай келсек, андан реалдуу түрдө курорт үчүн салык, реклама үчүн салык, мейманкана үчүн салык гана чыгарылганын байкоого болот.

Башка түрлөрү болсо жалпы мамлекеттик салыктар категориясына (калкка акы үчүн кызмат көрсөтүү жана чекене сатуу үчүн салык) өткөн, же бириктирилген (кыймылсыз мүлк үчүн жана транспорттук каражаттын ээлеринен салык өңдүү). Ошол эле учурда тизмеден чыгарылган салыктар жергиликтүү бюджеттин кирешесинин өсүшүнө олуттуу деле таасир тийгизчү эмес, атүгүл көпчүлүк мейманканалардын ээлери ыктыярдуу патент системасына өтүп алышкан, бул болсо кайсы бир деңгээлде ошол жоготууларды толуктагандай болду. Унааны токтотуучу жай жана таштанды чыгаруу үчүн чогултууларды эч ким алып салган жок жана алар “Салыктык эмес төлөмдөр тууралуу” мыйзам менен аныкталган.

Жергиликтүү салыктардын санын кыскартуу тууралуу тезистин жактоочулары келтирген жүйөлөр түшүнүксүз бойдон калууда. Атүгүл жалпы мамлекеттик салыктар эмне үчүн дискриминацияланып жатканы да белгисиз. Алар толугу менен, же жарымжартылай жергиликтүү бюджетке түшүп жатса да,аларды эксперттер көктүк менен жергиликтүү бюджеттердин киреше булагынын ичине кошкусу келбей жатат. Анткен менен жергиликтүү бюджет эки гана салыкка таянып жатканы тууралуу кеңири таралган арызды көп угабыз.

Жергиликтүү бюджеттердин өз киреше булагында көйгөйлөр албетте бар. Бирок алар башкада камтылган: 2007-жылы жарыяланган “бир салык – бир бюджет” принцибине ылайык, сатуудан түшкөн салыктын 100% жергиликтүү бюджетке түшүп турган. Бирок бул система акыйкатсыз талкаланган, ал эми салыктын өзү болсо республикалык жана жергиликтүү бюджеттер ортосунда чачыратылган. Мында салыктын бул түрү боюнча салык салуу базасы ансыз да чакан болгон айылдык муниципалитеттер кандай ой менен болгону 25% көлөмдө үлүш алганы түшүнүксүз. Салыктын бул түрүн жалпы мамлекеттик деген бөлүмгө өткөрүп берүү “Кыргызтелеком”, электр жана газ бөлүштүрүүчү компаниялар, мобилдик байланыш операторлору өңдүү монополисттердин сатуудан түшкөн салыгын жергиликтүү бюджеттердин пайдасына чегерүү мүмкүнчүлүгүнөн күмөн санатып койду. Салыктын бул түрү жергиликтүү салыктар категориясында турган убакытта жергиликтүү өз алдынча башкаруу үчүн мындай мүмкүнчүлүктөр талкууга алынган болчу. “Бир салык – бир бюджет” принциби бузулганы тууралуу факт да айтылбай келет. Бирок бул факт сатуудан түшкөн салык жергиликтүү бюджеттин киреше булагы катары андан түштү дегенди түшүндүрбөйт. Атүгүл 2012-жылы жергиликтүү бюджетте анын үлүшү 50 пайызга чейин өстү.

Жер үчүн салыктын чабалдыгы тууралуу миф

Мындан ары эки жергиликтүү салыкка көңүл буруу керек, алардын бири – жер үчүн салык жалпы мамлекеттик деген категориядан жергиликтүү дегенге өттү. Айыл чарба жерлерин колдонуу үчүн жер үчүн салыктын 5 түрү бар жана адатта салыктын бул түрүнүн жергиликтүү бюджеттин структурасы, өзгөчө элеттик муниципалитеттер үчүн маанисин талкуулоо учурунда аны чогултуунун деңгээли төмөн болгону баса белгиленип келет. Ошол эле учурда сынчылар калк отурукташкан пункттардын жерлери жана айыл чарба багытында эмес жерлер үчүн салыкты көрмөксөнгө салышат. Алар муну элеттик жайлар үчүн актуалдуу эмес деп түшүндүрүшөт. Бирок чындыгында эле ошондойбу?2011-жылдын 9 айынын жыйынтыгы боюнча айыл чарба багытында эмес жер үчүн жер салыгын чогултуу айыл чарба багытындагы жер үчүн чогултуулардан 2 эсе ашып түшкөн.

Мында айыл чарба багытында эмес жерлер үчүн чогултулган салыктын негизги үлүшү шаарларда жана Ысык-Көл көлүнүн курорттук аймагында жыйналган. Бул жакта ЖӨБ органдары МСК менен биргелешип пансионаттардан салыкты чогултууну өздөштүрдү. Дал ушул салыктардын эсебинен Ысык-Көл районундагы айылдык аймактардын жергиликтүү бюджеттеринин кирешеси бир нече эсеге көбөйдү. Анткен менен башка айылдык муниципалитеттердин кирешесин карап көрсөк, анда ал жакта бул салыктардын үлүшү арзыбаган көлөмдө экенин байкайбыз. Бирок биздин айылдардын аймагында өндүрүш ишканалары,базарлар, эс алуу зоналары, күйүүчү май бекеттери таптакыр эле жокпу? Маселе башкада: ЖӨБ органдары бул салыктарды болжолдоону жана алардын түшүшүн көзөмөлдөөнү билбейт, ал эми мамлекеттик салык кызматы (МСК) жергиликтүү салыктарга карата пассивдүү турумду ээлеп келет, анткени өкмөт алардын чогултулушу үчүн отчет талап кылбайт. Айыл чарба багытында эмес жерлердин аянты тууралуу маалыматты ЖӨБ органдары ала албайт.

Бирок маалыматтын мындай түрү жана МСК менен өнөктөштүк болбосо ушул салыкты толук кандуу чогултууну камсыздоо мүмкүн эмес. Салыктын бул түрүнүн өзгөчөлүгү – ал ишкананын ишмердүүлүгүнө, б.а. анын кирешесине көз каранды эмес. Иштебеген уюмдардын жерлеринен да төлөм алса болот. Кийинчирээк ЖӨБ органдары бул ишкананын банкрот болушу тууралуу процедураны баштап, сатуунун жыйынтыгында бул салык боюнча карызды өндүрүп, жергиликтүү бюджетке киргизсе болот.

Балким жер үчүн салыктын чабалдыгы тууралуу сөздөр үстүртөдөн жасалган анализдин, маселенин маңызын түшүнбөгөндүн натыйжасынан чыкты.

Мүлк үчүн салыктын жоктугу тууралуу миф

Негизги сын бюджетти түзүүчү катары биринчи топ боюнча мүлк үчүн салыкты (турак үйлөр, батирлер, туруктуу же убактылуу жашоо үчүн багытталган, бирок ишкерлик ишмердүүлүгү үчүн колдонулбаган шаар сыртындагы үйлөр) карап көрүү мүмкүнчүлүгүнө карата эксперттердин бүдөмүк пикирине байланыштуу болуп турат. Чындап эле мамлекеттин социалдык милдеттемелерине байланыштуу бул салык бара-бара киргизилип жатат жана азырынча бай жарандарга карата гана колдонулууда, ошондон улам өзгөчө элет жеринде кирешенин маанилүү булагы боло албай турат.

Бирок ошол эле учурда эч бир (!!!) анализде же эксперттик тыянакта салыктын бул түрүнүн калган үч тобу, администрациялоо көйгөйлөрү, келечеги тууралуу эксперттердин жүйөлүү пикирин таба албайсың.

Практика көрсөткөндөй, экинчи жана үчүнчү топтор боюнча администрациялоо механизмдеринин көп жакшы иштелип чыкпаган шартында да, биринчи топ боюнча чогултууларга салыштырмалуу алар боюнча чогултуулар бир топ ашып түшөт. 2011-жылдын 9 айынын жыйынтыгы боюнча, экинчи жана үчүнчү топтор боюнча чогултуулар биринчи топ боюнча чогултуулардан жети (!!!) эсе ашкан. Мында бул чогултуулардын олуттуу үлүшү шаарларга жана өзгөчө Бишкек шаарына туура келет. Эмне үчүн? Анткени азырынча шаарларда гана ЖӨБ органдары менен МСК кызматынын тыгыз кызматташуусу байкалып турат жана шаарларда гана ЖӨБ органдары экинчи жана үчүнчү топтордун салыгынын маанисин түшүнүүдө. Бирок элет жеринде соода контейнерлери, күркөлөр, бут кийим оңдоочу жайлар, дүкөндөр, соода борборлору таптакыр эле жокпу? Жер үчүн салык өңдүү эле мүлк үчүн салык, анын ичинде экинчи жана үчүнчү топтор боюнча салык иштебеген ишканаларга да эсептелиш керек. Бул болсо ЖӨБ органдарына ошол ишкананын банкрот болушу тууралуу процедураны баштап, сатуунун жыйынтыгында бул салык боюнча карызды өндүрүп, жергиликтүү бюджетке киргизүү мүмкүнчүлүгүн берет.

ЖӨБ органдары салыктын бул түрүн администрациялоону жакшыртууга таасир этүү мүмкүнчүлүгүнө ээ эмес, анткени аларда коммерциялык кыймылсыз мүлк боюнча маалымат алуу укугу жок, ал эми МСИ ЖӨБ органдарын биргелешип администрациялоо үчүн өнөктөш катары карабайт. Андыктан коммерциялык кыймылсыз объекттердин олуттуу бөлүгүнө салык салынбай келет. Ошондон улам коммерциялык кыймылсыз мүлк боюнча салык жыйноону жакшыртуу биринчи топтогу объекттерден преференцияларды алып салуу маселесин талкуулоого караганда бир кыйла келечектүү деген тыянак келип чыгууда. Кыймылдуу мүлккө (төртүнчү топ) салык чогултууда адатта маалыматка (ошол муниципалитетте катталган транспорттук каражаттардын саны) жете албоо өңдүү көйгөй чыгат, бул болсо салыктын ушул түрү боюнча чогултуунун санын көбөйтүүгө мүмкүнчүлүк бербей келет.

Администрациялоонун панацеясы тууралуу миф

Айрым эксперттердин жергиликтүү бюджетке түшкөн салыктарды администрациялоону ЖӨБ органдарынын салык кызматтарына өткөрүп берүү туу ралуу талабы кеңири жайылган көрүнүштөрдүн бири. Бирок бул радикалдуу талап өзүн канчалык актайт?

Жергиликтүү деңгээлде бюджеттик процессти жакшыртуунун өзөктүү маселелеринин бири ЖӨБ органдарынын мыйзам тарабынан берилген булактардан мүмкүн болушунча киреше чогултууну камсыздоо жөндөмү жана мүмкүнчүлүгү эсептелет. Салык кодексине ылайык, салыктын бардык түрлөрүн администрациялоо боюнча өзгөчө укуктар КР өкмөтүнө караштуу Мамлекеттик салык кызматына берилген. Бул ченемдин түз чечмелениши салыкты чогултуу деңгээлин көтөрүүгө таасир тийгизүүдө ЖӨБОнун мүмкүнчүлүктөрүнүн азайышына таасирин тийгизди, ал эми кээ бир шаарларда салык кызматтары муниципалитеттердин штатынан алынып салынды. Бул чөйрөдө абалды жакшыртуу боюнча көп айтылып келген сунуштардын бири – салыктын айрым түрлөрүн, биринчи кезекте жергиликтүү салыктарды администрациялоону ЖӨБ органдарына өткөрүп берүү тууралуу талаптар.

Ошол эле учурда “ЖӨБ органдарына жергиликтүү салыктарды жана чогултууларды, жергиликтүү бюджеттерге толугу менен түшүп жаткан жалпы мамлекеттик салыктарды администрациялоо функциясын өткөрүп берүү боюнча пилоттук долбоорду жүргүзүү тууралуу” КР президентинин

Жардыгын (2007-жылдын 1-августундагы №361 Жардыгы) ишке ашыруунун тажрыйбасын эске алуу менен МСК органдарынын ЖӨБ органдарынын салык кызматтарына айрым ыйгарым укуктарды өткөрүп берүү тууралуу маселени талкуулоо туура болчудай. Бул иш аларга салыктын тигил, же бул түрүн мүмкүн болушунча чогултууга таасир этүүнү камсыздамак. Ошол эле учурда салыкты администрациялоо –бул кеңири түшүнүк болгонун түшүнүү зарыл. Ага төмөнкүлөр кирет: салык төлөөчүнү каттоо жана эсепке алуу, жогоруда турган деңгээлдер үчүн жыйынтык отчетту түзүү, салык карызын төлөтүп алууга укук жана ыйгарым укук, МСК бирдиктүү маалымат базасында салыктар боюнча маалыматтарды чагылдыруу тууралуу талаптар.

ЖӨБ органдарынын салык кызматтарына администрациялоо боюнча ыйгарым укуктарды берүү маселесин талкуулоодо тигил, же бул функциялардын жана ыйгарым укуктардын максатка ылайыктуулугу маселесин эсепке алуу да зарыл. Бул маселе боюнча чечим кабыл алууда отчет тапшыруу жана салык төлөөдө татаалдашуу болбошу үчүн салык төлөөчүлөрдүн кызыкчылыктарын эсепке алуу өтө маанилүү. Андыктан ЖӨБ органдарынын администрациялоо боюнча бардык ыйгарым укуктарды алуу аракетин тизгиндөө керек, ушундай кырдаалда салык чогултуу процессин жакшыртууга көмөктөшчү айрым гана ыйгарым укуктарды өткөрүп берүү маселеси талкууланганы оң болот.

Сынбы же аша чабуубу?

Адатта эксперттердин сунуштарында фактылар маселенин жалпы мазмунунан суурулуп алынганы жана бул фактылар дайыма эле бейтарап чечмеленбегени таң калтырат.

Жергиликтүү бюджеттердин чабалдыгы бир катар факторлор менен шартталат, аларды комплекстүү, өз ара байланышын үзбөстөн кароо зарыл. Бул факторлор реформанын схемасы жана дизайны менен гана эмес, ошону менен бирге аны жергиликтүү деңгээлде ишке ашыруу мүмкүнчүлүгү менен да аныкталат. Жалпысынан каржылык жактан борбордон алыстатуу боюнча реформалар төмөнкү принциптерге негизделиш керек:

• Мамлекет жергиликтүү бюджеттердин киреше бөлүгү жергиликтүү маанидеги иштерди жана өткөрүлүп берилген мамлекеттик ыйгарым укуктар боюнча милдеттерди аткарууда чыгашаларды каржылап, бери дегенде белгилүү бир социалдык стандарттарды аткарууну камсыздай ала тургандай жергиликтүү бюджеттерди түзүү жана аткаруунун эрежелеринин жана бюджеттер аралык мамилелердин системасын түзөт.

• Мамлекет ЖӨБ органдарын өзүнүн каржы ресурстарын башкаруу маселелеринде чындап эле өз алдынча болуусун камсыздайт.

• Мамлекет трансферттик саясатты ресурстарды бөлүштүрүүдө негизделгендик, айкындуулук, болжолдоо мүмкүнчүлүгү менен акыйкаттык шарттарында жүргүзөт.

• Мамлекет бюджеттик процессти, бюджеттик маалыматка жеткиликтүүлүктү, кирешени чогултууну жакшыртуу боюнча мамлекеттик органдар менен ЖӨБ органдарынын ортосундагы өнөктөштүктү камсыздайт.

• Мамлекет каржы жана башка ресурстарды башкаруу маселелеринде ЖӨБ органдарынын дараметин жогорулатуу үчүн шарт түзөт.

Белгилей кетүүчү жагдай, жогоруда аталган принциптердин көпчүлүгү кошумча ресурстарды талап кылбайт. Киреше булагынын жетиштүүлүгү, же жетишпестиги тууралуу маселе комплекстүү, жогоруда айтылган принциптерди конкреттүү программаларга киргизүүнү эсепке алуу менен чечилиш керек. Негизинен эгерде жеринде жергиликтүү бюджетке киреше булактарын толук чогултуу мүмкүнчүлүгү камсыздалбаса, ал эми алар боюнча көрсөткүчтөрдү жогорку жакта тургандар айтып турса, анда алардын санын талкуулоонун зарылчылыгы деле жок. Мамлекеттин негизги милдети – ЖӨБ органдарынын өнүгүүсү үчүн, өзгөчө каржыны өз алдынча башкаруу чөйрөсүндө шарттарды түзүп берүү. Эгерде мамлекет ушул принциптердин бирөөн гана аткарбаса, реформа өз максатына жетти деп айтууга болбойт.

Жергиликтүү бюджеттерге карата бүгүнкү кырдаал көрсөтүлгөн принциптерге жооп берип жатабы? Учурдагы жана 2012-жылга болжолдонгон бюджеттер аралык мамилелердин системасы жана кирешелүү булактардын бекитилиши ЖӨБ органдарынын минималдык чыгаша милдеттеринин аткарылышын камсыздаш керек. Тиешелүү талап теңдөөчү жана категориалдык гранттарды түзүү методикасында чагылдырылган. Бирок булардын баары ЖӨБ органдарын дотациялык “чуңкурдан” алып чыгуу үчүн жетишсиз. Жергиликтүү бюджеттердин киреше базасы жетишерлик деңгээлде өз киреше булагын “салмактуу” камтыгандай көрүнөт. Бирок анализ көрсөткөндөй, аларды жеринде натыйжалуу чогултуу жана киреше бөлүгүнө чегерүү үчүн шарттар түзүлгөн эмес. Балким кошумча киреше булак зарылдыгын талкуулоодон мурда мамлекет колдогу кирешелерди максималдуу түрдө натыйжалуу түзүүгө жол ачкан системаны түптөшү керектир.

Тилекке каршы бюджеттер аралык мамилелерди реформалоонун мындай аспекттери реформаны сындагандардын көңүл сыртында кала берип, биринчи планга мазмундан суурулуп алынган өз-өзүнчө фактылар гана чыгып калууда. Ошол эле кезде мамлекет да реформанын принциптерине карама-каршы келген айрым фактылар тууралуу айтпай жатканын да белгилебей коюуга болбойт. Мисалы, категориалдык гранттарды эсептөөнүн жаңы тартибинин билим берүүдөн тышкаркы жергиликтүү бюджеттин башка функцияларын камсыздоо мүмкүнчүлүгүнө таасири. Бирок бул тууралуу биз каржылык жактан борбордон алыстатууга арналган кийинки макалада сөз кылабыз.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•