2017-08-01 / Мониторинг и оценка МСУ

Прогрессивные руководители органов местного самоуправления заинтересованы в социальной стабильности в местном сообществе, когда население не выражает недовольства в адрес айыл окмоту, поддерживает его работу и инициативы, активно участвует в развитии муниципалитета, открыто и конструктивно высказывает свое мнение в отношении работы МСУ. Однако отследить настроение населения не всегда просто. Случается так, что айыл окмоту старается изо всех сил, а граждане все равно недовольны, просто потому, что мало информированы о том, что делается. Но бывает и наоборот – местное самоуправление явно недорабатывает, а люди этого не замечают, относя все проблемы к влиянию внешних факторов. В обоих случаях причиной ситуации становится отсутствие у руководителей и сотрудников органов МСУ инструментов и механизмов измерения качества своей работы и отношения к ее результатам со стороны местного сообщества. Для эффективного органа МСУ крайне важно точно знать не только уровень качества своей работы, но и уровень удовлетворенности граждан результатами этой работы.

Чтобы помочь органам МСУ в вопросе «измерения» ситуации в сообществе, соответствия приложенных усилий результатам и восприятию их населением, Проект USAID «Успешный аймак» разработал и внедряет в Кыргызстане инновационный Инструмент оценки деятельности органов МСУ (LSGPAT или ИОДОМСУ) – механизм самомониторинга и самооценки, который позволяет органам МСУ вовремя и точно определять проблемы предоставления услуг и улучшать их качество.

В чем заключается инновационность инструмента?

Традиционные инструменты оценки измеряют либо качество работы органа местного управления, либо мнение населения об эффективности работы органа местного управления, либо используют смешанные индикаторы. Основное отличие данной методологии от традиционных инструментов оценки заключается в том, что здесь, после одновременной оценки качества работы органа МСУ и мнения населения о качестве этой работы, производится сопоставление вклада – работы органа МСУ (effectiveness) и воздействия – мнения населения об этой работе (legitimacy).

Эти два объекта оценки представляются как два стремящихся друг к другу вектора, что показано на Рисунке 1.

С одной стороны, орган МСУ стремится работать так, чтобы наилучшим образом удовлетворить ожидания и потребности населения (на Рисунке 1 эффективность работы муниципалитета оценена на 3 балла из пяти возможных). С другой стороны, население выражает большую или меньшую удовлетворенность результатами работы органа МСУ (на Рисунке 1 удовлетворенность населения работой МСУ составляет только 2 балла). При этом основным объектом измерения становится разрыв между качеством работы и оценкой этой работы со стороны клиента – населения (на Рисунке 1 разрыв достаточно большой: органы МСУ делают много, но граждане недовольны).

Таким образом, инструмент выходит за рамки традиционной оценки деятельности муниципалитетов, измеряя не только эффективность работы органа МСУ, но и соответствие предоставляемых услуг ожиданиям граждан (удовлетворенность).

Показывая взаимосвязь между этими двумя важными элементами, ИОДОМСУ предоставляет  муниципалитетам возможность увидеть пробелы в своей деятельности, в частности, в организации услуг. Замеряя разрыв между эффективностью своей работы и удовлетворенностью граждан, инструмент позволяет разработать контрольный список приоритетных вопросов для улучшения деятельности ОМСУ.

ИОДОМСУ – это эффективный и точный инструмент планирования, реализации, мониторинга и оценки. На данный момент Проект USAID «Успешный аймак» предлагает использовать данный инструмент в отношении пяти направлений деятельности органов МСУ: предоставление услуг; местное экономическое развитие; финансовый менеджмент; муниципальное управление; взаимодействие ОМСУ с гражданами.

Как любой инструмент оценки, ИОДОМСУ состоит из набора показателей (индикаторов), которые и определяют уровень, как эффективности, так и удовлетворенности. При этом от качества индикаторов зависит, в конечном итоге, эффективность применения самого инструмента. Поэтому Проект ответственно подошел к разработке индикаторов Инструмента оценки деятельности органов МСУ. В январе и феврале 2017 года проект организовал семинары для детального обсуждения индикаторов ИОДОМСУ. В семинарах приняли участие представители 23 муниципалитетов, гражданского общества Джалал-Абадской и Иссык-Кульской областей, сотрудники ГАМСУМО, представители Союза МСУ и местных кенешей. Участники семинаров активно обсуждали индикаторы и делились опытом успешных практик в организации услуг. Проект принял во внимание все предоставленные комментарии при составлении финального списка 19 индикаторов и 95 контрольных показателей (Таблица 1). Контрольные показатели имеют пять уровней оценки – от одного до пяти баллов. Отсутствие эффективности оценивается как 1 балл, а самый высокий возможный балл – 5.

Роберт БОДО, руководитель Проекта USAID «Успешный аймак»: «Наш инструмент позволяет одновременно рассмотреть эффективность и удовлетворенность граждан предоставляемыми услугами и обнаружить «разрыв» между ними. Цель проекта заключается в том, чтобы сократить этот разрыв между двумя показателями в пилотных органах МСУ и в дальнейшем распространить лучшие практики среди других муниципалитетов посредством привлечения местной организации. Проект будет вовлекать местную организацию и ее экспертов в процесс работы на протяжении всей деятельности Проекта, а после его окончания передаст все соответствующие документы, инструменты, услуги и передовой опыт для обеспечения устойчивости данного уникального опыта».

Азамат ОРОЗОБЕКОВ, заместитель руководителя Проекта USAID «Успешный аймак»: «В моей практике прежде организации акцентировали свое внимание на оценке деятельности муниципалитетов, не учитывая при этом удовлетворенность населения предоставляемыми услугами. Были случаи, когда проводилась оценка удовлетворенности населения по деятельности органов МСУ, но редко эта оценка учитывалась при принятии дальнейших решений. Поэтому особенность нашего проекта заключается в том, что в течение всего Проекта мы рассматриваем деятельность органов МСУ параллельно с удовлетворенностью граждан в отношении качества предоставляемых им услуг».

Дамира СУЛЬПИЕВА, ведущий специалист компонента по повышению эффективности ОМСУ Проекта USAID «Успешный аймак»: «Уникальность данного инструмента заключается в том, что он оценивает на одинаково высоком уровне эффективность и удовлетворенность граждан. Проектом была проведена большая предварительная работа по определению эффективности органов МСУ. Сотрудники Проекта посетили каждый из 16 пилотных айылных аймаков, с целью проведения оценки эффективности по 19 индикаторам. Деятельность каждого органа МСУ была сопоставлена с этими индикаторами, соответствие которым подтверждалось наличием конкретных достижений или документов по проведенным мероприятиям. Рассматривая соответствие индикаторам, учитывались и временные рамки, в течение которых органы МСУ должны были предоставить соответствующие подтверждающие документы. Для справедливой оценки исследования проводились с участием самих представителей органов МСУ, депутатов айылных кенешей и представителей общественности».

Почему в разработке данного инструмента много внимания уделяется измерению удовлетворенности граждан?

Джамиля АРБАНАЛИЕВА, ведущий специалист компонента по мобилизации сообществ Проекта USAID «Успешный аймак»: «В процессе улучшения качества услуг решающую роль имеет именно гражданское участие. Оценка ожиданий и удовлетворенности населения айылных аймаков важна по нескольким причинам. Во-первых, это дает возможность населению вовлекаться в судьбу своего айылного аймака и сообща улучшать условия проживания. Во-вторых, органы МСУ могут лучше определять направления своей деятельности, очередность и приоритеты задач с учетом потребностей граждан и своих финансовых, кадровых и других возможностей. В-третьих, данная оценка позволяет органам МСУ улучшить качество услуг, будучи более открытым и подотчетным своему населению. Таким образом, данный инструмент служит механизмом коммуникации между местным самоуправлением и населением. Благодаря измерению удовлетворенности населения, органы МСУ имеют возможность посмотреть на свою работу со стороны и выявить дальнейшие области для развития, включая работу по своевременному информированию граждан.

Для объективной оценки отношения граждан важно привлекать независимую компанию. В марте-апреле 2017 года наш Проект привлек независимую местную исследовательскую компанию для проведения опроса среди населения Джалал-Абадской и Иссык-Кульской областей по измерению доверия граждан».

Азамат ОРОЗОБЕКОВ, заместитель руководителя Проекта USAID «Успешный аймак»: «ОМСУ должны понимать, что их миссия - это, в первую очередь, обслуживание интересов граждан. Предоставление услуг на местном уровне гражданам органично вписывается в эту миссию. Организация уборки мусора, предоставление питьевой воды, освещение улицы – это примеры услуг, которые ОМСУ могут и должны эффективно и качественно предоставлять своим гражданам. Оценка удовлетворенности граждан позволит ОМСУ выявить свои недочеты в работе, понять и услышать потребности граждан, а гражданам быть более вовлеченными в решение проблем своего села».

Роберт БОДО, руководитель Проекта USAID «Успешный аймак»: «После проведения оценки эффективности и удовлетворенности граждан, Проект USAID «Успешный аймак» проанализировал полученные данные, подвел итоги и вывел «разрыв» между «эффективностью» и «удовлетворенностью граждан» для каждого из 16 пилотных ОМСУ. В июне 2017 года Проект провел региональный форум «Улучшение эффективности кластерных ОМСУ в оказании муниципальных услуг», во время которого предоставил пилотным ОМСУ их результаты оценки. Мы надеемся, что изучение и анализ данных результатов позволит ОМСУ обдумать следующие шаги по улучшению своей деятельности».

Зачем ИОДОМСУ нужен органам МСУ? Как им пользоваться в практике управления?

Максат ДОРБАЕВ, глава Ак-Чийского АА: «Мы получили результаты исследования в июне 2017 года. В целом результаты отражают реальную картину взаимодействия айыл окмоту с местным населением. Однако некоторые оценки (значения некоторых индикаторов) оказались неожиданными. Например, мы были уверены, что в нашем айыл окмоту хорошо поставлено информирование местного населения о деятельности местного самоуправления: несколько раз в год мы проводим общественные слушания по бюджету, регулярно – сельские сходы. Тем не менее разрыв по индикатору №11 «Наличие информационных услуг для граждан» оказался в 4 балла (см. Рис. 2 и Табл. 2). По результатам оценки мы сделали вывод, что нам предстоит еще много поработать в направлении удовлетворенности граждан предоставляемыми услугами и активного вовлечения их в работу муниципалитета. Осенью 2017 года планируем провести сельский сход и собрать информацию, которая ляжет в основу нового социально-экономического плана развития села на следующие 5 лет. В августе планируем провести общественные слушания по бюджету и создать мониторинговую группу из числа жителей села. Мы будем развивать работу по межмуниципальному сотрудничеству в рамках выбранной приоритетной услуги, в нашем случае это – организация услуги по вывозу мусора». (Оценки публикуются с письменного согласия глав пилотных муниципалитетов.) 

Кыдыр ТЫНАЛИЕВ, глава Боз-Учукского АО: «Мы получили результаты оценки деятельности нашего органа МСУ во время регионального форума. К сожалению, показатели почти по всем индикаторам оказались довольно низкими. Суммарный разрыв по всем 19 индикаторам составляет 122 балла (см.Рис. 3 и Табл. 3). Предстоит очень большая работа по повышению у д о в л е т в о р е н н о с т и граждан предоставляемыми услугами и улучшению эффективности деятельности нашего АО. Особенно удручают низкие оценки по таким индикаторам, как участие граждан в бюджетном процессе и прозрачность бюджета. Но должны признать, что оценка соответствует действительности. Мы постараемся восполнить данный пробел и надеемся на поддержку Проекта в данной работе. В первую очередь планируем провести общественные слушания по бюджету, в ходе которых представим нашу стратегию организации услуг. Посещая семинары Проекта, убедились в том, что нужно активно работать с местным населением. Мы уверены, что планируемая работа по реализации стратегии также поможет нам повысить доверие наших граждан. В настоящее время мы подготовили проектно-сметную документацию на ремонт Дома культуры села Ново-Вознесеновка. За счет средств местного бюджета отремонтировали мосты во всех селах АО, в проведение ремонтных работ активно вовлекали местное население».

 

Мирлан БЕЙШЕНОВ, глава Дарханского АО: «Мы согласны с результатами оценки по всем 19 индикаторам, как и с тем, что разрыв между показателями эффективности и удовлетворенности велик и составляет 96 баллов (см. Рис. 4 и Табл.4). Мы действительно слабо взаимодействовали с общественными организациями, гражданскими активистами, привлеченными к процессу разработки и реализации планов улучшения предоставления государственных и муниципальных услуг населению, в частности, детям, женщинам и молодежи.

К настоящему времени аппарат АО проинформировал сообщество и жителей села о результатах оценки эффективности и удовлетворенности граждан, пересматривает планы улучшения услуг и их дальнейшую оптимизацию. Также мы поэтапно внедряем практики более тесной взаимосвязи с гражданами села: проводим открытые сессии, чаще встречаемся с квартальными для обсуждения и ознакомления с предстоящими мероприятиями, проводим устные опросы при составлении списков приоритетных услуг. Руководствуясь рекомендациями Проекта USAID «Успешный аймак», мы доверили выбор членов Рабочей комиссии местному населению. В дальнейшем рабочая комиссия будет ответственна за реализацию стратегии по организации услуг и подотчетна населению».

Алтынбек АДИШОВ, глава Бешик-Жонского АО: «В целом результаты оценки отражают реалии нашей деятельности, в особенности, уровень оказания услуг со стороны сотрудников айыл окмоту. К примеру, разрыв в индикаторах оценки оказания услуг межмуниципального сотрудничества оказался значительным. Этот разрыв можно обосновать тем, что на данный момент у нас нет налаженной системы по мониторингу мнения населения. Для обеспечения устойчивости мониторинговой системы мы сейчас рассматриваем вариант создания мониторинговой группы из числа представителей всех групп населения айылного аймака. Эта группа позволит нам постоянно наблюдать за мнением населения в отношении услуг, оказываемых айыл окмоту, и более эффективно и плодотворно выполнять свою работу. Регулярно проводим устные опросы среди населения для того, чтобы своевременно узнавать его запросы и нужды. В рамках Проекта USAID «Успешный аймак» мы провели несколько встреч с населением аймака, где путем голосования в качестве приоритетной задачи выбрали ремонт внутренних дорог. Для решения этой важной задачи мы организовали рабочую комиссию, в состав которой вошли представители разных профессий, возрастов, национальностей, а также граждане с ограниченными возможностями здоровья. На данный момент рабочая комиссия ведет активную работу с населением в сфере организации предоставления услуг».

Абсатар СЫРГАБАЕВ, глава Барпы АО: «Нам вручили результаты оценки деятельности нашего МСУ на региональном форуме Проекта USAID «Успешный аймак». Мне данный инструмент понравился тем, что он предоставляет подробную информацию о многих важных аспектах управления и организации услуг. По возвращении c форума, я представил результаты оценки всем сотрудникам айыл окмоту. В целом мы согласны с результатами оценки. Что меня сильно удивило в результатах данного исследования, так это большой разрыв между эффективностью деятельности органов МСУ и уровнем удовлетворенности населения. Особенно наличие большого разрыва в 7-8 баллов в показателях по индикаторам №14 «Улучшение государственных закупок», №17 «Участие граждан в оказании услуг» и №18 «Участие граждан в бюджетном процессе». Результаты оценки подталкивают нас к принятию срочных мер по сокращению разрыва по этим показателям. Мы понимаем, что должны не только улучшать качество предоставляемых нами услуг, но также своевременно и на постоянной основе информировать население освоей деятельности. В дальнейшем будем работать над сокращением разрыва в показателях по эффективности нашей деятельности и уровнем удовлетворенности населения.

Для улучшения качества услуг наш айыл окмоту применяет несколько методов: проводим встречи с населением, где обсуждаем важные события села; планируем встречи с населением во всех 11 селах аймака на общественных слушаниях, где обсуждаем стратегию видимых улучшений; активно готовимся к проведению бюджетных слушаний в августе. На слушаниях представим результаты деятельности за первое полугодие 2017 года, а также проект бюджета мероприятий на 2018 год. На предстоящих слушаниях сотрудники айыл окмоту сделают презентацию бюджета аймака, которую они разработали на основе полученных знаний на тренингах Проекта USAID «Успешный аймак». Постараемся использовать более интересные методы презентации на общественных слушаниях, чтобы населению было легче воспринимать новую информацию».

Заключение

Роберт БОДО, руководитель Проекта USAID «Успешный аймак»: «Мы высоко ценим готовность пилотных органов МСУ сотрудничать с Проектом, их заинтересованность в данном инструменте. Важно, что муниципалитеты восприимчивы и активны в применении Инструмента оценки деятельности ОМСУ в своей повседневной работе. Мы наблюдаем, что анализ полученных результатов позволил муниципалитетам посмотреть на свою деятельность со стороны, выявить недостатки и убедиться в необходимости тесного взаимодействия с гражданами. Более того, муниципалитеты начали внедрять наши рекомендации и планировать свою деятельность, основываясь на анализе полученных оценок. Проект со своей стороны окажет техническую поддержку муниципалитетам в улучшении организации и предоставлении услуг на местном уровне. Мы надеемся, что, благодаря активному сотрудничеству между Проектом и муниципалитетами, нам удастся улучшить показатели по эффективности и удовлетворенности граждан предоставляемыми услугами».

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•