Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Местное самоуправление и государственное управление: четкие границы «серой зоны»

2012-07-31 / Горячая тема

За что должен отвечать государственный уровень управления, а за что нести ответственность уровень МСУ, преследовал абсолютно всех политиков и практиков на протяжении всей 20-лет-ней истории суверенного существования КР.

Помимо чисто структурных, порой неудачных преобразований в сфере государственного управления и МСУ, серьезной проблемой в течение всех 20-ти лет реформы оставалась проблема разграничения функций между органами государственного управления и органами МСУ. Вопрос о том, за что должен отвечать государственный уровень управления, а за что нести ответственность уровень МСУ, преследовал абсолютно всех политиков и практиков на протяжении всей 20-летней истории суверенного существования Кыргызской Республики. Попытка дать ответ на этот вопрос и рекомендации по усовершенствованию взаимоотношений государства и местного самоуправления представлены в Национальном докладе о человеческом развитии 2012 г., посвященном местному самоуправлению (полный текст доклада будет представлен широкой общественности осенью 2012 года).

Негармонизированное законодательство

Основными принципами МСУ являются:

1) самостоятельное решение вопросов;

2) реальная возможность;

3) ответственность за решение вопросов перед населением, а не перед государством.

Самостоятельность предполагает, что население само определяет, кто будет решать проблемы управления (избирает в органы МСУ), и контролирует своих управленцев (обеспечивает их ответственность). Причем ответственность (моральная, политическая и юридическая) должностных лиц за состояние дел в местном сообществе – вопрос исключительно местного сообщества. Государство вступает в процесс обеспечения ответственности только по инициативе местного сообщества.

Реальная возможность предполагает наличие трудовых, финансовых и материально-технических ресурсов для того, чтобы действенно и эффективно решать вопросы местного значения. Следовательно, проблемы, которые должны решать органы МСУ, должны быть адекватны имеющимся ресурсам. В условиях наличия достаточных ресурсов местному самоуправлению можно доверить большой круг функций. Однако, когда ресурсов мало или они чересчур централизованы (см. раздел 3.3.), то круг вопросов, на решение которых у МСУ хватит сил, заметно сужается. В данном контексте существует общепринятое понимание примерных контуров ответственности местного самоуправления. Наиболее четко это понимание сформулировано в статьях 3.1. и 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которыми органы МСУ должны иметь право «регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею», а также обладать «достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться».

Исходя из этих принципов, Конституция КР устанавливает, что «местное самоуправление – гарантированное настоящей Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения» (ст. 110 Конституции КР от 27 июня 2010 года). Однако Конституция не уточняет, что такое «вопросы местного значения», и потому проблема разделения вопросов на местные и государственные остается весьма острой. Несмотря на кажущуюся простоту термина «вопросы местного значения», от его содержания зависит объем нагрузки на МСУ. По существу, любой вопрос общественной жизни – это вопрос и государственного, и местного значения. Например, вопросы здравоохранения или образования – это вопросы государственного значения, но они важны также и для местного сообщества. Даже такой, на первый взгляд сугубо местный вопрос, как благоустройство территории населенного пункта, сливается с рядом других вопросов, которые относятся к вопросам общегосударственного значения: санитария, строительные нормы и правила, охрана окружающей среды, землепользование и водопользование. А за решение этих вопросов ответственны соответствующие органы государственной власти (здравоохранения, строительного контроля и т. п.). Если отдать их в ведение обоих уровней (МСУ и государственный орган), то имеется риск дублирования и возникновения ситуации «у семи нянек – дитя без глазу».

Открытый перечень вопросов местного значения - временное зло?

Долгое время перечень вопросов местного значения был открытым, то есть законы о МСУ предусматривали возможность возлагать на местное самоуправление любые иные вопросы, установленные законодательством. Это давало возможность широкого толкования государством возможностей расширения обязанностей органов МСУ. Анализ законодательства показывал, что перечень только законов (не считая подзаконных актов: указов Президента КР, постановлений Правительства КР) насчитывал более 30, возлагающих на органы МСУ те или иные обязанности (функции). Такое положение дел – разбросанность вопросов местного значения (обязанностей МСУ) по разным законодательным и подзаконным актам – затрудняло работу не только муниципальных служащих, но даже профессиональных юристов. Более того, указанные акты не учитывали и принцип реальной возможности местных сообществ (финансовой, кадровой и технической) эффективно решать возлагаемые дополнительные функции. Например, до сих пор на органы МСУ и на местные бюджеты возложена обязанность финансировать образование.

Указанная тенденция определения вопросов местного значения, решаемых на уровне МСУ, сохранялась вплоть до принятия 29 мая 2008 года Закона КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» № 99, который установил закрытый перечень вопросов, за которые органы МСУ ответственны перед собственным населением. Все другие вопросы (функции) должны были решаться только в порядке исполнения делегированных государством функций.

Однако установление «закрытого перечня» исключительных функций МСУ не сопровождалось адекватной гармонизацией другого (отраслевого) законодательства. Помимо этого, отсутствие достаточных финансовых и материально-технических ресурсов у органов МСУ затрудняет исполнение ими своих функций.

Отсутствие гармонизации законодательства о функциях МСУ сохраняется до настоящего времени и порождает, помимо конфликта законов, желание государства и отдельных отраслевых ведомств расширить перечень функций местного самоуправления, а себе оставить привилегию «контролировать» деятельность МСУ и распределять ресурсы. В то же время эта ситуация порождает сопротивление органов МСУ и стремление избежать выполнения не свойственных им функций.

Так, руководители городских органов МСУ считают, что правильно отнесены к собственным только 9 из 22 функций МСУ. Функции, в правильности отнесения к обязанностям (юрисдикции) МСУ которых муниципалитеты уверены, касаются двух блоков – управление собственными ресурсами (земли, бюджет) и предоставление коммунальных услуг местного значения (кроме водоснабжения). Иными словами, сомнений не вызывают функции, напрямую связанные с распределением собственных ресурсов, которые фактически находятся в распоряжении органов МСУ. Наибольшие сомнения у городских органов МСУ вызвали обязанности по развитию народного творчества, обеспечению функционирования кладбищ и библиотек – 13% городских руководителей считают, что эти функции отнесены к местному самоуправлению неправильно. Это связано с тем, что данные функции сообщество в состоянии выполнять самостоятельно, без вмешательства органов МСУ. Следуя той же логике, что и города, сельские муниципалитеты стремятся безоговорочно признать собственными только те функции, выполнение которых подкреплено наличием ресурсов. Однако у сельских МСУ ресурсов меньше, а потому меньше и функций, которые они полностью признают собственными. Если в городах таких функций 9, то в селах только 6. При этом у сельских муниципалитетов ни одна функция не набрала 100% «правильности» отнесения к собственным функциям. Легко заметить, что оптимистов среди сельских муниципальных руководителей в 7 раз меньше, чем среди их коллег в городах: только 2% сельских глав МСУ считают, что у них нет «проблемных» функций, тогда как в городах 13% таких респондентов.

Нерешенность порядка делегирования госполномочий

Помимо отсутствия гармонизации законодательства, имеет место крайне тяжелая проблема делегирования государственных функций (полномочий). К примеру, органы МСУ вынуждены выполнять полномочия, делегированные государством, и направлять средства бюджета МСУ на их финансирование в ущерб интересам местного сообщества. Это связано с тем, что до настоящего времени не определены механизмы делегирования и финансирования делегированных государственных полномочий. Иными словами, государство «взваливает» на органы МСУ выполнение своих функций, но при этом не передает необходимые для этого средства. К тому же, объем таких делегированных полномочий не сокращается, а растет, государство не стесняется делегировать органам МСУ все новые и новые задачи и проблемы. Например, в одном из районов Ошской области органам МСУ предписано заняться… отстрелом бродячих собак, для чего у МСУ нет ни средств, ни кадров, а сама задача входит в компетенцию соответствующих государственных служб. В это же время сельские муниципалитеты не могут до конца сформировать муниципальную собственность местных сообществ, так как у них не хватает средств на завершение процесса государственной регистрации права муниципальной собственности на объекты и земли.

Проблема негармонизированного законодательства, а также нерешенность порядка делегирования государственных полномочий порождает дублирование функций и безответственность всех уровней управления. Например, Закон КР «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию» от 24 января 2004 года №8 определил органы МСУ плательщиком страховых сборов с фермеров за арендованные земли Фонда перераспределения сельхозугодий. В то же время Закон КР «О Социальном фонде Кыргызской Республики» от 2 августа 2004 года сбор страховых взносов относит к функциям Социального фонда.

Результаты исследования, проведенного в ходе подготовки настоящего доклада, а также ранее проведенных исследований, говорят о необходимости срочной инвентаризации законодательства о функциях и статусе законодательства о МСУ.

Рекомендации авторов НДРЧ

Круг вопросов, решаемых на уровне МСУ, необходимо менять в зависимости от вида МСУ: сельское оно или городское. У городского самоуправления перечень решаемых вопросов должен быть шире или уже (в зависимости от размера города), но однозначно он должен отличаться от перечня вопросов сельского самоуправления.

Вопросы местного значения могут быть разделены на обязательные и добровольные. Обязательные вопросы – это такие вопросы, которые невозможно эффективно и дешево решать на другом уровне (например, силами самих сообществ и бизнеса или на районном уровне) ввиду их каждодневной необходимости для местного сообщества. Соответственно, обязательными вопросами местного значения могут, например, быть: вывоз мусора, уличное освещение, содержание и управление кладбищами, составление и выдача некоторых справок, управление муниципальной собственностью. Дополнительные (добровольные) вопросы – это вопросы, которые не требуют каждодневного исполнения и контроля: размещение рекламы, поддержание национального искусства и ремесел, развитие предпринимательства и т. п. При разделении вопросов на обязательные и дополнительные на первом этапе можно отталкиваться от существующего перечня из 22 вопросов, отнесенных к исключительному ведению МСУ. Данный перечень следует разделить на обязательные и дополнительные вопросы в зависимости от вида МСУ – городское или сельское.

Государство может делегировать свои функции органам МСУ на договорной основе. В соответствии с Конституцией КР органы МСУ могут наделяться государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. Государственные полномочия могут быть переданы органам МСУ на основании закона или договора.

Органы МСУ сталкиваются с проблемами по выполнению даже собственных функций из-за недостатка финансовых средств. В то же время они вынуждены исполнять многие делегированные государственные функции, в первую очередь – за счет средств местных бюджетов. Вероятно, что руководители органов МСУ, особенно за последние несколько лет в условиях де-факто проводимой в стране политики централизации власти, выработали пагубную привычку расставления приоритетов в пользу исполнения государственных функций и устных поручений, нежели тех, которые более важны местным сообществам. Вопрос приоритетов должен подвергнуться изменению в сторону истинной децентрализации, в том числе и из-за того, что Конституцией 2010 года предусмотрены выборы руководителей органов МСУ, а не назначение их центральной властью.

Очевидно недостаточное финансовое подкрепление собственных функций. Это говорит о необходимости законодательных изменений в системе финансово-экономических основ МСУ. Наличие самых больших сложностей с исполнением таких собственных функций МСУ, как предоставление услуг по снабжению питьевой водой, обеспечение работы системы канализации и очистных сооружений, функционирование муниципальных дорог, которые связаны с необходимостью вложений крупных финансовых средств, доказывают важность внесения изменений в законодательство в сфере финансов МСУ. Для органов МСУ на сельском уровне необходимо четкое разграничение и законодательное отражение разграничения сфер ответственности по услугам поставки питьевой воды между самими органами МСУ и ассоциациями водопользователей. В городах, как и в селах, возможно более эффективное использование системы муниципальных заказов на конкурсной основе. Аналогичный подход может быть применен в отношении и тех функций, которые, по мнению руководителей органов МСУ, являются наименее важными для их работы.

Декларативные нормы нужно заменить на реальные механизмы

Порядок делегирования государственных полномочий, к сожалению, так и не был подробно описан в новом Законе КР «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года № 101. В нем так и не нашла своего решения задача жестко урегулировать данный вопрос. Муниципалитеты чрезмерно перегружены делегированными государственными полномочиями, которые зачастую не обеспечены финансами. В результате государственные органы, посредством отраслевых законов, переложили на муниципалитеты решение отраслевых проблем за счет доходов МСУ, а не бюджетов государственных органов, специально предназначенных для решения таких проблем. И в итоге подавляющее большинство муниципалитетов, особенно сельских, стали дотационными, иными словами, просящими. Причем в таком положении они оказались не только потому, что их собственный доходный потенциал недостаточен, но и потому, что значительная часть средств местного бюджета направляется на выполнение государственных обязательств, которые должны финансироваться за счет республиканского бюджета. В отношении региональной политики и местного экономического развития государство «выезжало» и пока продолжает «выезжать» на местном самоуправлении, наивно полагая, что оно справится с делегированными государственными функциями без должного финансового обеспечения. Поэтому необходимо заменить декларативные

нормы о необходимости финансировать делегированные функции четкими механизмами. Если делегирование производится без соблюдения этих механизмов, то муниципалитет должен иметь право отказаться от исполнения такой функции. Самым простым механизмом был бы индивидуальный подход, то есть когда в нормативный акт о создании муниципалитета (каждый айылный аймак имеет такой нормативный акт) включался бы перечень делегированных данному муниципалитету полномочий. Это дало бы муниципалитету возможность более эффективно защищать свое право требовать от государства (Министерства финансов КР, Правительства КР, Жогорку Кенеша КР) необходимые финансовые ресурсы при формировании местного бюджета. Еще одним вариантом может стать групповой подход, при котором государство делегирует набор одинаковых полномочий группе однотипных муниципалитетов, но опять – на договорной основе.

Авторская группа НДРЧ

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Местное самоуправление и государственное управление: четкие границы «серой зоны»

Похожие материалы: