Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Как преодолеть разрыв между национальными и местными программами развития?

2016-03-23 / Новости ИПР

С 29 февраля 2016 года началась реализация нового Проекта «Социально-экономическое развитие айылных аймаков на основе потребностей местного общества», финансируемого Проектом GIZ (Германского общества по международному сотрудничеству) "Фонд поддержки гражданского общества". В результате тендера исполнителем проекта стал консорциум организаций в составе: Институт политики развития (Кыргызстан, лидер консорциума), Институт бюджетных решений (Россия), Агентство инициатив развития (Кыргызстан).Длительность реализации – семь месяцев, география – Джеты-Огузский район Иссык-Кульской области (по решению финансирующей стороны Джеты-Огузский район заменил Сузакский район Джалал-Абадской области, который изначально был определен техническим заданием). Проект носит исключительно пилотный характер, и его основная задача заключается в том, чтобы предложить варианты решения проблемы сочетания местных планов развития с национальными программами, а также обеспечить учет интересов местных сообществ в национальной политике. Далее приводится описание модели, возможность применения которой будет исследоваться в рамках проекта. Поскольку модель невозможно исследовать одновременно в отношении всех видов деятельности органов управления, было принято решение выбрать пять направлений для исследования на пилотном этапе. В число этих видов деятельности вошли: капитальные вложения, полустационарные социальные услуги, общественные работы, регистрация актов гражданского состояния, здравоохранение (суженное до конкретной проблемы или услуги). Данное решение было принято на планировочном семинаре, состоявшемся 10-11 марта 2016 года с участием экспертной команды, приглашенных специалистов и координационного совета проекта, в который входят заказчики со стороны государства – Министерство экономики и Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтническим отношениям при Правительстве Кыргызской Республики.

Необходимость совершенствования процесса планирования на всех уровнях вызвана существенными разрывами в системе управления Кыргызской Республики. Данные проблемы существуют, несмотря на то, что в стране есть значительный опыт и практика совместной организации планирования развития силами органов МСУ и местного сообщества. На уровне айылных аймаков и городов на основе участия граждан разрабатываются планы совместных действий1, инвестиционные планы развития2, программы социально-экономического развития3 и другие программные документы, в которых учитываются интересы населения и возможности органов МСУ. Как правило, реализация всех вышеперечисленных программ затруднена в силу ограниченности полномочий органов МСУ перечнем вопросов местного значения и отдельных полномочий, делегированных им государственными органами.

Вместе с тем гражданину, проживающему в селе или городе, важно получать услуги, не разделяя их по полномочиям между государственными органами и органами МСУ. Граждане в отдельности и местные сообщества в целом нуждаются в услугах и решении вопросов в сфере образования,здравоохранения, социального обеспечения, культуры, спорта и т.д. Важно, чтобы эти потребности учитывались государственными органами при планировании и осуществлении своей деятельности, включая разработку и реализацию государственных программ. Но, к сожалению, в настоящее время государственные программы планируются,не имея тесной связи с населением и его потребностями, на которые эти программы должны быть ориентированы.Кроме этого, есть проблема выполнимости существующих государственных программ, призванных оказывать непосредственное воздействие на условия жизни человека, включая программы, связанные с государственными и муниципальными услугами, а также программами развития отдельных отраслей, например, сельского хозяйства, и сочетания их с потребностями рядового гражданина или потребителя услуги.

Значительное количество государственных программ носит «заявительный» характер, в них представлены определенные индикаторы развития, но не прописаны детальные механизмы их реализации до уровня города или села. Как правило, исполнение таких программ исключительно административным путем планируется «сверху-вниз» до уровня мэрии или айыл окмоту без учета возможностей органов МСУ, оценки их управленческого потенциала и социального капитала на местах. Такой формальный подход к реализации отраслевых, региональных программ не направлен на реальное улучшение условий жизни граждан, вызывает разочарование населения действиями власти, снижает уровень доверия между властью и гражданами.Существует практика, когда государственные органы, оставляя за собой конечную функцию по предоставлению услуги (как правило, связанную с распределением финансов), делегируют органам МСУ наиболее сложные задачи по выполнению этой функции.

Возникает разрыв между уровнями ответственности, который порождает конфликт и недовольство населения. Например, выдачу социального пособия осуществляет государственный орган, а формирование списка граждан на получение пособия формирует орган МСУ. При этом орган МСУ руководствуется при формировании списков уязвимых групп населения методиками, которые не в полной мере дают им возможность выявить действительно нуждающихся в пособии граждан, с другой стороны, они находятся под диктатом государственного органа, который регулирует возможное количество получателей пособия. В этих условиях наибольшую критику со стороны граждан получают органы МСУ, которые не несут ответственности за конечную выдачу пособия, но несут большую ответственность за отбор нуждающихся в пособиях.Например, существующая методология выявления безработных граждан, постановка на учет, выдача пособий не отражает истинной картины уровня безработицы.

По итогам 2014 г., уровень зарегистрированной безработицы в Кыргызской Республике составил 8,4%, что, конечно же, не соответствует действительному положению дел. При этом в первом полугодии в службы занятости обратилось 88,4 тысячи человек, на учете как безработные состоят 58,5 тысячи человек, а пособия получают только 820 человек по всей стране2. В Джалал-Абадской области общее количество безработных, получающих пособие, составляет всего 19 человек. Фактически государственная программа по поддержке безработных социальными пособиями не работает. То есть, действия государственного органа оторваны от реальных потребностей гражданина, но эти реальные потребности лучше видны на уровне МСУ. Практика обеспечения временной занятости через общественные работы также не привязана в полной мере ни к потребностям безработных в заработке, ни к потребностям органов МСУ в общественных работах. Как правило, эта практика в большей степени распространена в районных центрах и городах, что исключает возможность подключения к этой государственной программе жителей отдаленных айыл окмоту.

Другой пример – патронажные сестры, которые обеспечивают уход за больными и престарелыми, отбираются и назначаются государственным органом без привязки к фактическим потребностям населения и особенностям личных взаимоотношений между патронажной сестрой и пациентом. Значительное воздействие на повышение доступа граждан к социальной инфраструктуре имеет государственная программа по капитальному строительству. Финансирование этой программы осуществляется из республиканского бюджета соответствующими государственными органами и направлено на строительство или реконструкцию школ, детских садов, больниц, домов культуры, дорог и т.д. В 2015 г. на эти цели было предусмотрено 2,1 млрд. сомов1. Вместе с тем, не в полной мере осуществляется привязка данной государственной программы к приоритетам местных программ развития.Как правило, предложения по объектам капитального строительства направляются в Министерство финансов КР от имени отраслевых министерств или государственных администраций на уровне района или области. Приоритеты и потребности граждан, информация о которых есть только у органов МСУ,но не у министерств и ведомств, теряются.

Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что в системе планирования имеются существенные разрывы, связанные с наличием следующих факторов: 1) отсутствие связи между потребностями граждан, сформулированными в местных программах развития и государственными (отраслевыми, региональными) программами развития; 2) недостаток механизмов и инструментов реализации государственных программ до уровня города, села, точнее, до уровня гражданина, потребителя услуги. Существующие региональные уровни управления (район, область) не смогли обозначить своей роли в качестве аккумулятора запросов граждан, а также координатора реализации государственных программ на местном уровне; 3) повсеместный разрыв между функцией финансирования и объектом воздействия данного финансирования, как в случае с безработными, объектами капитальных вложений из республиканского бюджета и многих других случаях.

Для решения данных проблем Консорциум предлагает отработку механизмов, составляющих модель планирования и управления. Суть данной модели заключается в сочетании страновых приоритетов, определяющих государственную политику и финансирование ее реализации, и приоритетов местных сообществ. Страновые приоритеты делятся на базовые гарантии, предоставленные Конституцией Кыргызской Республики и иными законодательными актами, и текущие приоритеты, обусловленные конъюнктурой текущей ситуации в стране, управление которой выражено в программе правительства и государственных программах развития. Приоритетные потребности местных сообществ выявляются органами местного самоуправления на регулярной основе индивидуально для каждого сообщества в связи с тем, что сообщества неоднородны, а его потребности могут меняться в соответствии с изменением условий и структуры самого сообщества. Выявление органами МСУ потребностей местного сообщества по вопросам государственного значения должно осуществляться на условиях делегирования указанных государственных полномочий. Роль местного самоуправления в случае реализации данной модели в процессе планирования и сочетания планов различных уровней управления должна стать намного значительнее, нежели это наблюдается в настоящее время.

В настоящее время органы МСУ реально планируют и выполняют только задачи, определенные кругом вопросов местного значения. В отношении всех остальных потребностей граждан они служат лишь источником информации для государственных органов, но качество этой информации остается крайне низким,так как никакой ответственности за последствия применения этой информации в процессе планирования органы МСУ не несут. Проще говоря, органы МСУ что-то считают и передают «наверх», но не отвечают за реакцию «сверху». Это приводит к тому, что органы МСУ могут манипулировать данными, приоритетами, руководствуясь при этом различны-ми мотивами, включая конъюнктурные интересы отдельных должностных лиц или государственных органов. Должно быть иначе: собирая и анализируя информацию о потребностях граждан, органы МСУ должны частично разделять ответственность с государственными органами за удовлетворение этих потребностей. Что невозможно без реального делегирования части реализации государственных программ на уровень МСУ, включая передачу финансовых ресурсов. При этом органы МСУ, напрямую представляя интересы местного сообщества, должны выступать в роли защитников этих интересов на различных уровнях управления.

Такие действия могут осуществляться органами МСУ напрямую, а также в партнерстве с ассоциациями МСУ, Союзом МСУ, ГАМСУМО и другими. Предлагаемая модель основывается на наличии двух «встречных потоков» информации для планирования. Первый поток – это существующие приоритеты государственных отраслевых, национальных программ, которые определены, исходя в целом из потребностей развития определенной сферы жизнедеятельности человека, и решения, которые необходимо донести до местного сообщества в интересах которых они формировались. Модель предусматривает разработку механизмов реализации определенных задач из государственных программ на местном уровне. Второй поток – это инициативы местного сообщества, которые через органы МСУ, территориальные подразделения государственных органов отражаются в отраслевых государственных и национальных программах развития. Такого рода инициативы после прохождения определенных этапов обсуждения, согласования становятся обоснованными заявками, на которые государственные органы отвечают включением в свои программы развития с соответствующим материальным и методическим сопровождением.

Модель предусматривает «возвращение» этих заявок в виде конкретных действий со стороны го-сударственных органов или через делегирование полномочий органам МСУ по удовлетворению этих запросов. Материально и методологически поддержанные заявки местных сообществ и органов МСУ становятся частью программ социально – экономического развития муниципалитета с указанием механизмов, инструментов реализации, а также источников и объемов финансирования. Центральным инструментом планирования в данной модели становится план социально-экономического развития местного самоуправления (ПСЭР) – существующий в настоящее время в нормативной базе документ. Однако предлагаемая модель подразумевает его существенное изменение. Тематическая структура плана остается, в целом, прежней (экономика, социальная сфера). Основное изменение заключается в том, что план будет состоять из трех операционных частей, финансируемых из местного и республиканского бюджетов. Первая часть ПСЭР будет включать в себя инициативы в рамках полномочий МСУ и финансироваться целиком из местного бюджета. Вторая часть будет включать отдельные задачи и услуги для граждан, которые должны оказываться государственными органами. Перечень этих задач и услуг закрепляется в рамках партнерских взаимоотношений между государственными органами и ОМСУ по каждому конкретному случаю через утвержденный законом механизм делегирования государственных полномочий органам МСУ.

В рамках пилотного Проекта предлагается протестировать механизм делегирования полномочий в отношении отдельных вопросов, процесс отбора которых описан в следующих разделах. При формировании этой части ПСЭР орган МСУ учитывает не только выявленные потребности местного сообщества, но страновые приоритеты, описанные выше. Информацию об этих страновых приоритетах, а также о потенциально доступных объемах финансирования, включая расчетную стоимость выполнения делегированных полномочий, орган МСУ получает от районного уровня управления – местной государственной администрации и территориальных подразделений министерств и ведомств. Далее орган МСУ, опираясь на ПСЭР, формирует заявку в адрес территориальных подразделений государственных органов. Данная заявка

представляет собой информацию о получателях той или иной услуги и необходимом соответствующем объеме финансирования (рассчитанном на базе исходной информации, полученной от государственных органов). Например, заявка в отношении пособий по безработице направляется в адрес территориального подразделения Министерства труда и социального развития, заявка в отношении необходимого объема финансирования капитальных вложений – в адрес комиссии при местной государственной администрации, заявка в отношении потребности в государственных ветеринарных услугах – в адрес территориального подразделения Министерства сельского хозяйства и т. д.

Результатом заявки (запроса) для органов МСУ становится получение от государства обоснованного необходимого объема финансирования для выполнения тех или иных делегированных функций, включая функции по оказанию услуг. В отношении капитальных вложений и другой деятельности, выходящей за рамки отдельного сообщества, заявка будет носить характер планировочной информации для государственного уровня управления. Создание диалоговых площадок на районном уровне позволит сопоставлять выявленные приоритеты сообществ с приоритетами района в целом, с приоритетами отраслевых программ, и затем от имени местной государственной администрации подаваться на национальный уровень не как инициатива отдельного муниципалитета, а как обоснованные и реальные приоритеты развития района. Опираясь на эту информацию, государство будет принимать решение о распределении ресурсов между районами (например, в отношении стимулирующих грантов или программ по поддержке сельского хозяйства).

На национальном уровне ведомства проектируют свои программы, опираясь на приоритеты правительства, стратегические документы страны, а также сводные данные, полученные через агрегирование запросов от муниципалитетов.Далее каждое ведомство решает, каким образом будут финансироваться данные заявки. Здесь возможны два основных варианта. Либо вопрос, проблема или услуга решаются или предоставляются через ведомство и его территориальные подразделения и финансируются из республиканского бюджета (при этом вопрос в ПСЭР отмечается как вопрос, взятый на себя государством). Либо включается механизм делегирования государственных полномочий органам МСУ, описанный в соответствующем законодательстве. Консорциум предполагает, что, например, многие социальные вопросы, за исключением вопросов здравоохранения и образования (кроме дошкольного), подлежат делегированию органам МСУ.

Также необходимо рассмотреть возможность делегирования полномочий по капитальному строительству объектов местного значения и некоторые другие вопросы развития отраслей экономики, например, туризма, сельского хозяйства.Важным элементом модели становится построение системы мониторинга и оценки выполнения функций и оказания услуг, в которую должны быть включены как местные сообщества, так и органы управления – государственные и муниципальные.Детальная проработка данной модели и станет предметом консультационных исследований в рамках данного Проекта «Социально-экономическое развитие айылных аймаков на основе потребностей местного общества».

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Как преодолеть разрыв между национальными и местными программами развития?

Похожие материалы: