2012-10-08 / Юридическая консультация

Вопросы задают жители муниципалитетов, депутаты местных кенешей и сотрудники органов МСУ. Ответы дают юристы Института политики развития Асель Мамбетова и Бектур Орозбаев.

Про пробелы законодательства. Вопрос задает айыл башчысы:

- Есть много недостатков в законодательстве по МСУ, например: утверждение айыл башчысы осуществляется айылным кенешем. А зачем тогда нужен айыл окмоту?

- На самом деле в судьбе айыл башчысы прямое участие принимают оба органа местного самоуправления: представительный и исполнительный. В соответствии со статьей 52 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении», айылные кенеши в целях организации оперативного решения вопросов местного значения  в отдельно расположенных населенных пунктах (в айылах) могут вводить должности айыл башчысы (староста айыла), который назначается главой айыл окмоту с согласия схода жителей соответствующего айыла. Исходя из вышеизложенной нормы закона следует, что  айылный кенеш в случае необходимости вводит должность айыл башчысы, а глава айыл окмоту с согласия схода жителей айыла назначает айыл башчы (старосту айыла).

Про уполномоченный орган. Вопрос задает председатель местного кенеша:

- По вопросам МСУ должно быть создано отдельное агентство. То, что данный вопрос объединили со строительством и архитектурой, неправильно, так как строительство – это бизнес, а местное самоуправление – это часть государства. Нельзя обе эти сферы регулировать через один уполномоченный орган.

 - Экспертное сообщество согласно с позицией органов  местного  самоуправления  в  отношении того, что по вопросам МСУ необходимо создание отдельного уполномоченного органа. Действительно, почти все строительство в Кыргызстане – это вопросы частного бизнеса, подлежащие регулированию со стороны государства в отношении безопасности. А местное самоуправление – это часть системы управления в стране, принципы которой заложены в Конституции. Решение об объединении было принято прошлым составом Правительства Кыргызской Республики, хотя и вызвало много критических отзывов. До конца 2012 года вряд ли стоит ожидать каких-либо изменений в структуре правительства, так как действующая структура имеет свое отражение в бюджете страны. Однако стоит привлечь внимание к данному вопросу и предложить правительству вернуться к его обсуждению в рамках разработки бюджета 2013 года. В этом отношении органам местного самоуправления важно консолидировать свою позицию и через Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики обратиться с соответствующим предложением в правительство.

Про налогообложение  земель ГФСУ. Вопрос задает глава МСУ:

- Государство взимает налог на неиспользуемые земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий, что наносит ущерб интересам местного бюджета. Какова правовая сторона вопроса?

- Эта проблема актуальна для многих органов местного самоуправления, у которых в наличии есть земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий.

Согласно   статье   334   Налогового   кодекса, айыл  окмоту  определен  плательщиком  земельного налога за земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий, переданные  ему в пользование (аренду), независимо от использования или неиспользования этих земель. При этом земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий имеют разные бонитеты (качество, назначение).  На земли с низким бонитетом (заболоченные земли, земли, непригодные для сельского хозяйства, каменистые земли  и другие) практически нет спроса, поэтому они остаются неиспользованными. Однако айыл окмоту,   согласно вышеуказанным нормам закона, становится налогоплательщиком в отношении этих земель даже в случае, если эти земли не были сданы в аренду. Тем самым органы местного самоуправления за счет местного бюджета возмещают убытки по неиспользованным землям, что противоречит нормам другого законодательства Кыргызской Республики.

Вместе с тем следует дополнительно отметить, что в целях разрешения данного вопроса,  депутатами Жогорку Кенеша К. Бокоевым и М. Сабировым инициирован проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики» (вх. № 7345 от 26.03.2012 г.), которым предусматривается определить  налогоплательщиком земельного налога арендатора, а не арендодателя (айыл окмоту) при предоставлении в аренду земель государственной и муниципальной собственности, включая земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий.

Подобная проблема до недавнего времени существовала и в отношении страховых взносов. Но в августовском номере журнала «Муниципалитет», в рубрике «Новости законодательства», опубликована информация о внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию», согласно которым бремя уплаты страховых взносов при предоставлении земель ГФСУ перенесено с органов МСУ на арендатора.

Особое мнение. Эксперты Института политики развития согласны с тем, что проблему с дополнительным бременем, возложенным налогами и страховыми взносами по землям ГФСУ, нужно решать. Однако переносить всю ответственность за эти выплаты на арендатора – неправомерно и несправедливо, так как договор аренды относится к сфере гражданско-правовых, а не административных отношений и не должен охватывать вопросы взаимоотношений органов МСУ и государства. Арендатор должен уплачивать только стоимость аренды и расходы, напрямую с ней связанные, к которым налоги и страховые взносы отнести нельзя.

Про конфликт интересов депутатов. Вопрос депутата местного кенеша МСУ: 

- Органам МСУ передали школы, а некоторые директора школ являются депутатами местных кенешей, и они в процессе утверждения бюджета все средства распределяют в пользу школ. Нет ли здесь конфликта интересов?

- Текущее законодательство не запрещает руководителям бюджетных учреждений быть депутатами местного кенеша. Однако фактически конфликт интересов в такой ситуации присутствует. При этом он распространяется не только на директоров школ, но и руководителей и даже сотрудников других учреждений и организаций, финансируемых из местного бюджета, например, руководителей коммунальных предприятий. Поэтому в настоящее время некоторые депутаты Жогорку Кенеша инициируют поправки к законодательству, которые закроют до- ступ руководителей бюджетных организаций к депутатским мандатам.

Про заработную плату муниципальных служащих. Вопрос задает ответственный секретарь айыл окмоту:

- Заработная плата муниципальных служащих крайне низкая, составляет около двух тысяч сомов. Госслужащие, например, библиотекарь, получает 5-6 тысяч сомов. Как преодолеть подобную несправедливость?

- В соответствии со статьей 1 Закона Кыргызской Республики «О предельной штатной численности и об условиях оплаты труда государственных и муниципальных служащих Кыргызской Республики», предельная численность и условия оплаты труда государственных, муниципальных служащих и других категорий работников бюджетной сферы определяется Правительством Кыргызской Республики в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

При этом деятельность органов местного самоуправления  направлена на решение повседневных вопросов местного значения и оказание услуг населению, что в свою очередь требует от муниципальных служащих высокого уровня подготовленности и компетенции. Непривлекательность муниципальной  службы для высококвалифицированных кадров обусловлена рядом причин, среди которых наиболее важными являются невысокий и неконкурентный уровень заработной платы, неэффективная система мотивации, сложность и отсутствие прозрачности  в структуре заработной платы. 

Вследствие этого действительно назрела острая необходимость реформирования действующей системы  оплаты  труда  муниципальных  служащих.

Муниципальная служба станет более профессиональной и эффективной, если муниципальный служащий будет получать справедливую оплату труда, основанную на результативности его деятельности, в результате чего  население получит более качественные муниципальные услуги. Как стало известно журналу «Муниципалитет», правительство приступило к рассмотрению данного вопроса, и первая задача – найти источники финансирования необходимых для этого расходов. Кроме того, обсуждается другой путь – предоставить органам МСУ полную свободу в формировании штата в пределах общей утвержденной суммы и численности штата айыл окмоту. Это позволит органам МСУ самостоятельно устанавливать размер заработной платы в зависимости от квалификации персонала и необходимой численности работников.

Про аукцион по предоставлению в аренду земель из Государственного фонда сельскохозяйственных угодий. Вопросы задает глава МСУ:

- Имеет ли право земельная комиссия отказать в допуске к участию в торгах (на аукцион, конкурс) физическим и юридическим лицам, имеющим задолженности по  налогам? 

- Земельная комиссия не вправе отказывать в допуске к участию в аукционе физическим и юридическим лицам, имеющим задолженности по налогам, так как данный вид ограничения Типовое положение «Об условиях и порядке предоставления в аренду земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий», утвержденное постановлением Жогорку Кенеша КР от 29 июня 2007 года № 1997-III, не предусматривает.

В соответствии с пунктом 31 Типового положения, Земельная комиссия вправе отказать в приеме заявлений в случаях, если:

• заявление подано по истечении срока приема заявлений, указанного в извещении о проведении торгов;
• заявка подана лицом, не уполномоченным действовать от имени заявителя (претендента);
• предоставлены не все необходимые документы по перечню, объявленному в извещении о проведении торгов (по пункту 28), либо предоставленные документы оформлены ненадлежащим образом.

В соответствии с пунктом 28 Типового положения, физические и юридические лица для участия в торгах предоставляют следующие документы:

• заявление на участие в аукционе, конкурсе;
• копию  документа,  удостоверяющего  личность, или документ, удостоверяющий полномочия представителя;
• копию квитанции об уплате гарантийного взноса;
• гарантийное письмо или обязательство об уплате земельного налога, согласно законодательству Кыргызской Республики, в случае получения земель Фонда перераспределения  сельскохозяйственных  угодий в аренду.

Согласно пунктам 26 и 27 Типового положения, секретарь Земельной комиссии принимает и регистрирует в специальном журнале представленные заявления, а также документы, предусмотренные пунктом 28 Типового положения, и обязан выдать лицу, после приема заявления на участие в торгах и всех необходимых документов, уведомление о принятии документов, с указанием даты и номера регистрации.

- Может ли глава айыл окмоту, являясь членом Земельной комиссии, одновременно быть аукционистом и проводить аукцион?

- Согласно пункту 43 Типового положения «Об условиях и порядке предоставления в аренду земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий», утвержденного постановлением Жогорку Кенеша КР от 29 июня 2007 года № 1997-III, для предоставления земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий в аренду, главой айыл окмоту назначается аукционист.

Из содержания пункта 43 Типового положения следует, что глава айыл окмоту для проведения аукциона назначает другого человека аукционистом, поскольку сам глава айыл окмоту является членом Земельной комиссии, соответственно, имеет ряд обязанностей, связанных с организацией и проведением аукциона в целом. В этой связи глава айыл окмоту не вправе совмещать одновременно две позиции, что может создать конфликт интересов или недоверие к аукционисту (главе айыл окмоту) со стороны участников торгов.

- Может ли Земельная комиссия установить плату за присутствие на аукционе для лиц, не являющихся участниками торгов?

- Типовое положение «Об условиях и порядке предоставления в аренду земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий», утвержденное постановлением Жогорку Кенеша КР от 29 июня 2007 года № 1997-III, не предусматривает норму по установлению платы за вход на аукцион для лиц, не являющихся участниками торгов.

Данная норма была предусмотрена в предыдущем Типовом положении «Об условиях и порядке предоставления в аренду земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий», утвержденном постановлением Законодательного собрания Жогорку Кенеша КР от 15 апреля 2002 года З № 702-II, которое  прекратило  свое действие с принятием нового Типового положения, утвержденного постановлением Жогорку Кенеша КР от 29 июня 2007 года № 1997-III, в соответствии с частью 1 статьи 10 Закона КР «О нормативных правовых актах КР».

Кроме  того,  следует  принять  во  внимание, что в соответствии со статьей 33 Конституции КР, каждый имеет право на получение информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Каждому гарантируется доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, законодательство не предусматривает какое-либо ограничение в доступе информации лицам, желающим получить информацию непосредственно путем участия в открытых заседаниях, мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления, их структурными подразделениями и комиссиями, путем установления платы за участие в открытых (не секретных) заседаниях или мероприятиях.

В связи с чем установление Земельной комиссией платы за вход на аукцион (мероприятие) для лиц, не являющихся участниками торгов, считаем дискриминационным и противоречащим вышеуказанным нормам Конституции и закона, поскольку органы местного самоуправления должны обеспечивать полную открытость информации для всех граждан и организаций, не выделяя каких-либо особых категорий пользователей этой информации.

- Имеет ли право Земельная комиссия при проведении аукциона не включать в размер стартовой арендной платы суммы земельного налога и страхового взноса?

- Согласно пункту 23 Типового положения «Об условиях и порядке предоставления в аренду земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий», утвержденного постановлением Жогорку Кенеша КР от 29 июня 2007 года № 1997-III, Земельная комиссия устанавливает размер стартовой арендной платы по каждому лоту (при этом размер стартовой арендной платы должен быть выше размера земельного налога не менее чем на 20 процентов).

Земельная комиссия при установлении размера стартовой арендной платы на земельный участок обязана включить в размер стартовой арендной платы сумму земельного налога. Поскольку айыл окмоту как арендодатель земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий является налогоплательщиком, а арендатор, согласно статье 8 Земельного кодекса КР, обязан платить исключительно арендную плату за пользование землей, в рамках договора аренды земельного участка, составленного по результатам аукциона между айыл окмоту и арендатором.

Так, в соответствии со статьей 8 Земельного кодекса КР, землепользование в Кыргызской Республике является платным для всех юридических и физических лиц, за исключением государственных и муниципальных землепользователей, финансируемых из бюджета, и в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики.

Плата за землю вносится в виде арендной платы за пользование землей, за исключением пастбищ. Земельный налог уплачивается в соответствии с налоговым законодательством Кыргызской Республики.

Согласно статье 334 Налогового кодекса Кыргызской Республики, исполнительный орган местного самоуправления является налогоплательщиком земельного налога по землям Государственного фонда сельскохозяйственных угодий, переданных в его управление и распоряжение, независимо от того, используется или не используется земельный участок.

В случае предоставления в аренду земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий, земельный налог взимается арендодателем (айыл окмоту) с арендатора в рамках договора аренды земельного участка с выделением в договоре суммы земельного налога, которая выплачивается арендодателем в бюджет.

Таким образом, размер стартовой арендной платы по каждому лоту должен включать, кроме арендной платы, также сумму земельного налога, которая выносится на аукцион как общая сумма стартовой арендной платы по каждому лоту.

Между тем следует отметить, что ранее земельная комиссия при проведении аукциона по предоставлению земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий (далее – ГФСУ)  в размер стартовой арендной платы по каждому лоту включала, кроме суммы арендной платы и земельного налога, также и сумму страхового взноса.

Согласно предыдущей редакции части 3 статьи 7 Закона Кыргызской Республики «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию»,  администрирование страховых взносов возлагалось на арендодателя – айыл окмоту - по землям ГФСУ, предоставленным в аренду физическим и юридическим лицам. Теперь бремя по страховым взносам перенесено на арендатора, и сумма взносов в стоимость аренды не включается.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•