Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Можно ли сегодня менять Конституцию? Кому верить?

2016-07-02 / Горячая тема

В связи с вынесением некоторыми депутатами Жогорку Кенеша на общественное обсуждение проектов законов «О назначении рефрендума (всенародного голосования) по Закону Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» и приложенного к нему проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» в обществе начались активные дискуссии.

Существует ли в законодательстве полный запрет на любое изменение Конституции до 2020 года? Часть дискуссий посвящена вопросам соблюдения процедур внесения поправок в Конституцию.Особенно остро стоит вопрос о правомерности инициирования поправок: можно ли до 2020 года менять Конституцию или нет? Не прояснив этот вопрос, не стоит лезть в смысл и содержание самих поправок, предложенных депутатами. В этом вопросе читатели во многом полагаются на мнение экспертов, не особенно задумываясь над их политическими представлениями. Любой эксперт, так или иначе, придерживается какой-либо политической линии. Те эксперты, которые выступают против изменений Конституции, занимают одну политическую позицию.

Другие – те, которые выступают за изменение – другую. Но всех их объединяет одно – неравнодушие к политическим и правовым процессам в нашей стране. Однако, при всем уважении политических взглядов экспертов, они должны обосновывать свои слова и заключения точным и полным анализомправовых фактов. Когда же политики или эксперты намеренно или по незнанию публично выражают взгляды, основанные на неполной или неточной интерпретации норм закона, они рискуют быть уличенными в обмане или некомпетентности. Давайте попробуем проанализировать законодательство без политических предпочтений и без передергивания, без умолчания «невыгодных» статей законодательства.

Для начала следует вспомнить, каков общий порядок внесения изменений в Конституцию. Общие положения о порядке изменения Конституции содержатся в статье 114 самой Конституции, принятой на референдуме 27 июня 2010 года. «Статья 114.

1. Закон о внесении изменений в настоящую Конституцию может быть принят референдумом, назначаемым Жогорку Кенешем.

2. Изменения в положения третьего, четвертого, пятого, шестого, седьмого и восьмого разделов настоящей Конституции могут приниматься Жогорку Кенешем по предложению большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша либо по инициативе не менее 300 тысяч избирателей.

3. Жогорку Кенеш принимает закон о внесении изменений в настоящую Конституцию не позднее 6 месяцев со дня его внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша. Закон о внесении изменений в настоящую Конституцию принимается Жогорку Кенешем большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша после проведения не менее трех чтений с перерывом между чтениями в 2 месяца. По инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша закон о внесении изменений в настоящую Конституцию может быть вынесен на референдум.

4. Запрещается внесение изменений в настоящую Конституцию во время чрезвычайного и военного положения.Принятый закон о внесении изменений в настоящую Конституцию подлежит подписанию Президентом».

Как видим, статья 114 Конституции устанавливает перечень субъектов, которые могут изменять Конституцию, а также определенные требования к процедуре изменения Конституции. С о г л а с н о вышеприведенной статье 114, Конституция может изменяться двумя субъектами:

НАРОДОМ (путем проведения референдума, назначаемого Жогорку Кенешем); при этом для того, чтобы референдум был назначен, требуется инициатива не менее двух третей (не менее 80) депутатов Жогорку Кенеша;
САМИМ ЖОГОРКУ КЕНЕШЕМ, путем принятия закона о внесении изменений в Конституцию. При этом Жогорку Кенеш принимает закон о внесении изменений в настоящую Конституцию не позднее 6 месяцев со дня его внесения на рассмотрение Жогорку Кенеша. Закон о внесении изменений в настоящую Конституцию принимается Жогорку Кенешем большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша после проведения не менее трех чтений с перерывом между чтениями в 2 месяца.

После того, как мы освежили в памяти порядок изменения Конституции, можно переходить к решению нашего главного вопроса: действительно ли до 2020 года запрещается изменение Конституции и где, то есть в каком официальном документе этот запрет содержится? Для того чтобы ответить на этот вопрос, мы должны обратиться к Закону «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики». Этот Закон был принят на референдуме 27 июня 2010 года одновременно с Конституцией Кыргызской Республики. Статья 4 указанного Закона гласит: «Положения части второй статьи 114 Конституции Кыргызской Республики, предусматривающей порядок внесения изменений в Конституцию Кыргызской Республики Жогорку Кенешем, вступают в силу 1 сентября 2020 года».Торопливый читатель, увидев вышеприведенную норму Закона, воскликнет: «Вот видите! Оказывается, закон запретил изменения в Конституцию до 2020 года! Все! Вопрос закрыт!». Читатель, который подумает так, будет и прав, и не прав. Почему? Читатель будет прав в том, что существует запрет. Но этот запрет установлен только для Жогорку Кенеша.

Причем этот запрет Жогорку Кенешу изменять Конституцию не является полным и абсолютным. Запрет касается лишь некоторых положений Конституции, а именно - Жогорку Кенеш не может изменять лишь разделы 3-8 этой Конституции. По другим разделам Конституции (разделы 1 и 2) Жогорку Кенеш может вносить изменения. Таким образом, получается, что запрет на изменение Конституции есть, но он, во-первых, установлен не для всей Конституции, а лишь для ее части, и, вовторых, установлен только для одного субъекта – Жогорку Кенеша. Между тем, Конституцию может менять не только Жогорку Кенеш, но и сам народ Кыргызстана. А запрета на изменение Конституции народом Законом не установлено. Если бы Закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» установил мораторий на всю статью 114 Конституции и (а не на ее часть 2), то и разговора о возможности изменения Конституции не было бы. Но поскольку этот Закон не содержит нормы о том, что народ ограничен изменять Конституцию, то он (народ) вправе это сделать. Однако для этого установлен определенный порядок.

Для того, чтобы народ мог высказать свое мнение по вопросу об изменениях Конституции, парламент должен принять закон о назначении референдума с вынесением на него законопроекта о внесении изменений в Конституцию. Назначение референдума может произойти либо по инициативе самих депутатов (не менее двух третей, то есть 80 депутатов от общего числа депутатов согласно абзацу третьему части 3 статьи 114 Конституции), либо по инициативе 300 000 человек (статья 10 конституционного Закона «О референдуме Кыргызской Республики»). Инициатива о назначении референдума по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию созрела в недрах Жогорку Кенеша. Законопроект о назначении референдума опубликован на официальном сайте Жогорку Кенеша вместе с текстом проекта Закона «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» для общественного обсуждения. Однако сам факт опубликования этих законопроектов для общественного обсуждения еще не означает, что эти законопроекты официально внесены в Жогорку Кенеш.

Для того, чтобы эта инициатива стала официальной, требуется сперва провести общественное обсуждение, длительностью не менее одного месяца. Лишь после того, как законопроекты «провисят» на сайте Жогорку Кенеша не менее одного месяца, депутаты, имеющие желание продвигать эти законопроекты, могут официально внести их в Жогорку Кенеш в порядке законодательной инициативы. Для того, чтобы воспользоваться правом законодательной инициативы, разработчики и будущие инициаторы законопроекта должны официально внести его в Жогорку Кенеш для рассмотрения. Для этого надо соблюсти требования Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша», а именно положения статьи 47. Эта статья требует, что: «1. К проекту закона, вносимому субъектом права законодательной инициативы в Жогорку Кенеш, прилагаются следующие сопроводительные документы:

сопроводительное письмо инициатора;
справка-обоснование к проекту закона, которая должна содержать информацию:
о целях и задачах законопроекта;
о возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, гендерных, экологических, коррупционных последствиях действия закона;
о результатах парламентского слушания, общественного обсуждения;
о соответствии проекта закона законодательству;
об источниках финансирования;
сравнительная таблица, если законопроектом вносятся поправки в действующий закон;
проекты законов, вытекающие из вносимого проекта закона (далее – пакет проектов законов);
анализ регулятивного воздействия проектов законов, направленных на регулирование предпринимательской деятельности.»

Кроме того, требуется также приложить текст проекта Закона «О внесении изменений в Конституцию (часть 1 статьи 66 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»). Именно на этом этапе должны быть соблюдены правила Конституции о количестве депутатов, предложивших вынесение на референдум закона об изменении Конституции (сопроводительное письмо о внесении на рассмотрение Жогорку Кенеша закона «О назначении референдума по Закону «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» должно быть подписано не менее чем 80 депутатами). И только после того, как будут проверены полнота пакета необходимых документов и правильность соблюдения процедуры внесения законопроекта, этот законопроект регистрируется Жогорку Кенешем и становится официальным документом,подлежащим рассмотрению Жогорку Кенешем, его комитетами и депутатами.

Если же представленные законопроекты и сопроводительные документы не отвечают требованиям статей 45 (о субъектах законодательной инициативы и их количестве) и 47 (требования к сопроводительным документам), то Торага Жогорку Кенеша в соответствии со статьей 49 Закона «О Регламенте Кыргызской Республики» возвращает инициатору законопроект и приложенные к нему документы (например, если нет сведений о результатах общественного обсуждения). Поэтому утверждение о том, что инициатива об изменении Конституции неправомерна, не соответствует действительности.

Нужно ли предварительное заключение Конституционной палаты? Некоторые эксперты и политики также утверждают, что до внесения в Жогорку Кенеш проекта закона о внесении изменений в Конституцию и назначении референдума инициаторам необходимо получить заключение Конституционной палаты при Верховном суде. Нужно ли заключение Конституционной палаты по проекту Закона о поправках в Конституцию? Как быть с конституционным полномочием Конституционной палаты по даче заключения? В самой Конституции мы ответа не найдем. Следовательно, мы должны обратиться к другому законодательству. Приведенная выше статья 47 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» не требует, чтобы при внесении на рассмотрение Жогорку Кенеша проекта Закона о поправках в Конституцию к нему прилагалось заключение Конституционной палаты. То есть, при официальном инициировании законопроекта разработчики не обязаны предварительно получить заключение Конституционной палаты. Лишь после того, как законопроект будет официально внесен в порядке законодательной инициативы Жогорку Кенеш должен направить законопроект в Конституционную палату.

Отмечу, что это обязательно лишь для тех случаев, когда изменение в Конституцию производится самим Жогорку Кенешем. А когда изменения в Конституцию проводятся референдумом, то это не обязательно. Почему? Потому, что никто не вправе ограничивать народ в его власти принимать законы. Даже Жогорку Кенеш, напрямую избранный народом, не властен этого делать. Это бесспорное и исключительное полномочие народа, как источника государственной власти. Именно из этого принципа исходит статья 66 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», которая говорит о том, что «При обсуждении проекта закона о назначении референдума не допускается внесение изменений в текст проекта закона о внесении изменений в Конституцию». То есть, Жогорку Кенеш не рассматривает проект изменений в Конституцию по существу. Жогорку Кенеш рассматривает по существу лишь законопроект о назначении референдума. И в этом контексте Жогорку Кенеш является лишь «привратником», который уполномочен «открыть» законопроекту о поправках в Конституцию дверь к народу. А уже народ решает принимать ли закон о поправках в Конституцию или нет.

Безусловно, Жогорку Кенеш либо депутатская фракция могут направить законопроект в Конституционную палату для получения заключения. Однако это заключение юридической силы для народа иметь не будет. Заключение Конституционной палаты будет иметь лишь дополнительный агитационный характер, побуждающий избирателя проголосовать «за» или «против» поправок в Конституцию.Таким образом, усвоив вышеизложенное, а еще лучше, еще раз прочитав Конституцию и Закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», читатель сможет критически относиться к любым утверждениям политиков и всевозможных экспертов, независимо от того позитивно

или негативно высказываются они об инициативе вынесения на референдум вопроса об изменении Конституции.

Анарбек ИСМАИЛОВ,

заместитель полномочного представителя

Президента Кыргызской Республики

в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики -

заведующий отделом правового обеспечения

Аппарата Президента Кыргызской Республики