Муниципалитет Научно-популярный журнал

10 (120) 4 Октября 2021

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Конституция: как повысить устойчивость политической системы? В том числе, на уровне МСУ?

2016-10-04 / Горячая тема

Процесс обсуждения проекта поправок в Конституцию набирает обороты. Многие нормы предлагаемых поправок вызывают активное обсуждение. В настоящей статье хотелось бы кратко обрисовать некоторые идеи, заложенные в проект поправок в Конституцию и сопоставить их с идеями о развитии местного самоуправления. Что же интересного с точки зрения дальнейшего развития системы местного самоуправления можно найти в предлагаемых поправках? Одной из причин поправок в Конституцию, по мнению автора, является необходимость создания условий для формирования устойчивых и долговременных парламентских коалиций и ограничение «власти» лидеров фракций. Это неминуемо приведет к устойчивости правительства. Для этого необходимо решить вопрос уточнения принципов взаимодействия ветвей государственной власти в целях повышения устойчивости парламентской коалиции и, соответственно, исполнительной ветви власти.

Шесть лет работы по новой Конституции показали, что в случае внесения некоторых уточнений, она может значительно лучше обеспечивать сбалансированность государственного устройства. Неустойчивость политической системы государства обусловлена недостаточным уровнем взаимодействия между Жогорку Кенешем и правительством. В первую очередь речь идет о необходимости укрепления парламентской коалиции. Из каких бы фракций коалиция большинства не состояла, в юридическом смысле само существование коалиции всегда оказывается под угрозой в силу отсутствия в Конституции норм, стабилизирующих коалиции. Укрепление парламентской коалиции Здесь имеется три проблемы:
 
  • Депутат Жогорку Кенеша не связан императивным мандатом (часть 1 статьи 73 Конституции). Это значит, что никто не может лишить депутата мандата (отозвать депутата Жогорку Кенеша) без его добровольного заявления. Это позволяет депутату не подчиняться решениям депутатской фракции и, вообще, чувствовать себя совершенно свободным от любых обязательств как перед партией, выдвинувшей его на выборах, так и перед избирателями. В 2011-2012 годах некоторые лидеры фракций предпринимали попытки внести в закон о статусе депутата Жогорку Кенеша и Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» нормы, ограничивающие «свободу» депутатов.

Однако эта инициатива не была поддержана другими депутатами. В некотором смысле такая попытка увенчалась успехом в 2015 году, когда в конституционный Закон «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» было внесено изменение в его статью 65, согласно которому: «Кандидат, состоявший в выдвинутом политической партией списке кандидатов, после голосования до распределения депутатских мандатов вправе обратиться с заявлением в Центральную избирательную комиссию о выходе из списка кандидатов. Центральная избирательная комиссия принимает решение об исключении его из списка кандидатов». Эта норма была использована некоторыми лидерами политических партий на парламентских выборах в октябре 2015 года. Эти лидеры еще до выборов отбирали у кандидатов, входящих в списки этих партий, заявления об отказе от депутатского мандата, а потом, после голосования, предъявляли эти заявления в ЦИК. В результате сопротивления исключаемых таким «хитрым» способом ненужных людей, раскол во фракциях еще больше углубился. Надо сказать, что вышеуказанная комбинация была ранее апробирована еще в законодательстве «О выборах депутатов местных кенешей».

3 августа 2012 года Законом № 149 в статью 51 было внесено следующее дополнение: «Кандидат, состоящий в списке кандидатов, выдвинутом политической партией, после голосования до распределения депутатских мандатов вправе с согласия кандидата, на место (очередность) в списке кандидатов которого он претендует, а также с согласия высшего и территориального органов политической партии, обратиться в соответствующую территориальную избирательную комиссию с заявлением об изменении его очередности в списке кандидатов.Территориальная избирательная комиссия в соответствии с заявлением кандидата, состоящего в списке кандидатов, выдвинутого политической партией и соответствующими решениями высшего и территориального органов политической партии, принимает решение об изменении очередности избранного кандидата в списке кандидатов.Решения высшего и территориального органов политической партии о даче согласия на изменение очередности кандидата в списке кандидатов принимается в порядке, определенном уставом политической партии».

И хотя здесь речь идет лишь об изменении очередности в списке, но в качестве «предпосылки» для введения более жестких норм эта норма свою роль сыграла. Законодатель под давлением лидеров партий все же принял Закон «О внесении изменений в Закон «О выборах депутатов местных кенешей» от 21 января 2016 года, № 8. В соответствии с этим Законом кандидат, состоявший в выдвинутом политической партией списке кандидатов, после голосования, до распределения депутатских мандатов, вправе обратиться с заявлением в соответствующую территориальную избирательную комиссию о выходе из списка кандидатов. Соответствующая территориальная избирательная комиссия принимает решение об исключении его из списка кандидатов. Похоже, скандалы, которые имели место быть на заключительном этапе парламентских выборов, нисколько не повлияли на стремление лидеров политических партий укрепить свою власть над депутатами. 2) Лидеры фракций также не связаны никакими обязательствами перед своими членами. Решения фракций часто были формальными. Нет четких требований к документам и решениям, издаваемым фракцией (статьи 10 и 11 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» не устанавливают правила о том, каким большинством принимаются те или иные решения, а лишь отсылают эти вопросы на усмотрение фракции в положении). Нередко с документами, подписанными лидерами фракций, не согласны члены фракции, однако эти документы, тем не менее, принимаются Жогорку Кенешем как официальные.
Попытки внести в Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» дополнительные требования, обеспечивающие истинную коллегиальность принятия решений во фракциях, не достигают успеха. В этом не заинтересованы ни сами депутаты-члены фракций (потому, что это дает им возможность спекулировать тем, что их мнение не принимается во внимание), ни, не тем более, лидеры фракций (потому, что они монополизировали право выступать от имени фракций). Тем самым мнение лидеров фракций подменяет мнение членов фракций. 3) Лидеры фракций в недостаточной мере связаны обязательствами перед коалицией. Свобода лидеров фракций от мнения членов своих фракций усугубляется также свободой этих лидеров в отношениях и с другими фракциями. Если он не обязан перед «своими», то почему он должен быть обязан перед «чужими»? Часто судьбу коалиции решает не фракция, а сам лидер и малая часть фракции. А распад коалиции парламентского большинства по Конституции влечет отставку правительства. Отставка же правительства влечет кадровые изменения по всей вертикали исполнительной власти государства. В период этих изменений неизбежна дезорганизация работы государственных органов исполнительной власти, а предоставление государственных услуг значительно ухудшается.
Именно на ограничение «волюнтаризма» лидеров фракций Жогорку Кенеша и направлены предлагаемые проектом поправок в Конституцию нормы о том, что для выхода из коалиции фракция должна принять решение большинством голосов не менее двух третей от своего списочного состава. При этом в целях обеспечения индивидуальной ответственности каждого депутата предлагается, чтобы решение было подписано этими депутатами. Почему надо менять именно Конституцию? У опытного читателя может возникнуть вопрос: неужели нельзя решить вопрос об ограничении власти лидеров фракций и обеспечении стабильности коалиций другим путем – путем принятия обычных законов и заключения строгих коалиционных соглашений? Ответ – конечно, можно было бы. Однако есть ряд обстоятельств, препятствующих такому способу решения вопроса:
 
  • Политическая культура и ее такие важные элементы, как «договороспособность» и «строгое исполнение принятых обязательств», пока не достигли уровня общеобязательного стандарта. Соглашения о создании коалиции часто не исполняются, а политическая ответственность за несоблюдение этих соглашений не подкрепляется юридической ответственностью. Юридическую ответственность невозможно установить в связи с тем, что Конституция установила иммунитет депутата: - депутат Жогорку Кенеша не может подвергаться преследованиям за высказываемые им в связи с депутатской деятельностью суждения или за ре-зультаты голосования в Жогорку Кенеше (статья 72 часть 1); - депутат Жогорку Кенеша не связан императивным мандатом. Отзыв депутата не допускается (статья 73 ч 1).
  • Нежелание депутатов Жогорку Кенеша ограничивать самих себя. По-человечески понятно, что депутат ни за что не поддержит законопроект, ограничивающий его свободу. И лишь чудо либо очень сильное внешнее давление (со стороны Президента или избирателей) может толкнуть Жогорку Кенеш принять такой закон.
  • Даже если такой закон чудом пройдет в Жогорку Кенеше, то он в любое время может быть признан неконституционным. Любое лицо может обратиться в Конституционную палату с требованием о признании такого закона неконституционным. А заинтересованных в этом найти можно, поскольку их много. Это и лидеры самих фракций, это и правозащитники. Основанием для признания неконституционным закона, ограничивающего депутатов, будут служить вышеуказанные статьи Конституции, а также общее правило о том, что государство и его органы не могут выходить за рамки полномочий, определенных Конституцией и законами (часть 3 статьи 5 Конституции). А поскольку Конституцией, которая имеет прямое действие, не установлено каких-либо ограничений для депутатов и фракций, то законами не могут устанавливаться такие ограничения. Эта логика, к сожалению, полностью поддерживается Конституционной палатой, а также большей частью юридической общественности. Члены Конституционной палаты и представители юридической общественности воспитаны в духе безудержного либерализма и активно транслируют в общество и народ свое мировоззрение.
  • Они видят в государстве «врага» человека и его прав, «Левиафана», стремящегося «задавить» общество и свободу. При этом они скрывают от общества тот факт, что реально обеспечить права и свободы человека может только сильное, а не раздираемое каждый день деморализованное и дезорганизованное государство. Таким образом, в настоящее время мы, кыргызстанцы, имеем ситуацию, которую можно охарактеризовать пословицей: «Куда ни кинь, всюду клин». Единственным выходом в этой патовой ситуации является внесение изменений в Конституцию. В связи с этим в статью 70 Конституции предлагается внести норму, регулирующую выход фракции из состава парламентской коалиции большинства. Для выхода из коалиции фракция должна принять решение большинством голосов, не менее двух третей от своего списочного состава. При этом в целях обеспечения индивидуальной ответственности каждого депутата предлагается, чтобы решение было подписано этими депутатами.

Цели стабилизации коалиции большинства и, соответственно, правительства, посвящены также предлагаемые изменения в статью 75 Конституции, согласно которым распад коалиции большинства влечет необходимость подтверждения полномочий торага. Если Жогорку Кенеш не менее 60 голосами своих депутатов не подтвердит полномочия торага, то он освобождается от должности, проводятся выборы нового торага. Таким образом, торага Жогорку Кенеша должен также быть заинтересован в стабильности коалиции большинства и созданного этой коалицией правительства, в противном случае его положение в качестве высшего должностного лица парламента ставится под угрозу. Правительство Рассмотренные в настоящей статье предложения законопроекта о поправках Конституции являются лишь частью большой концепции укрепления взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти нашего государства, повышения эффективности исполнительной власти. Из идей об укреплении самого парламента вытекает также идея укрепления правительства. Если «родитель» (коалиция большинства Жогорку Кенеша) будет устойчивым, то автоматически предполагается и устойчивость правительства.

Исполнительная власть призвана быть наиболее мобильной и консолидированной на достижение единых целей. Однако действующая Конституция не позволяет правительству быть единым и эффективным механизмом решения проблем страны. Исполнительная власть значительно ослаблена отсутствием как четкой вертикали в своем выстраивании, так и конституционных рычагов замены министра, главы местной государственной администрации (акима), не справляющихся с возложенными на них обязанностями. Для укрепления статуса правительства и его премьер-министра законопроектом предлагается изменить нормы о невозможности использования президентом права «вето» на законы о бюджете или налогах, принятые без учета мнения правительства (поправки в часть 2 статьи 81).
 
Такие законы в идеале не должны приниматься, а если и приняты, то они могут быть возвращены президентом для повторного рассмотрения по просьбе премьер-министра.Изменения в статью 72 Конституции призваны укрепить статус премьер-министра и первого вицепремьер-министра, а также создать условия для использования в работе Жогорку Кенеша опыта, накопленного депутатом на службе в исполнительной власти.Сочетание работы в правительстве с деятельностью депутата (компатибилитет) является нормой в подавляющем большинстве стран с парламентской формой правления. Например, только в старой (западной) Европе компатибилитет практикуется в 13 странах: Великобритании, Германии, Бельгии, Ирландии, Португалии, Испании, Австрии,Греции, Финляндии, Дании, Норвегии, Швеции,Люксембурге. Из стран новой Европы сюда входят Венгрия, Польша, Латвия. Это придает значительный импульс повышению эффективности и координации двух ветвей власти. Если депутат будет иметь возможность совмещать свою депутатскую деятельность с работой на ответственных должноcтях в правительстве без утраты депутатского мандата, то независимость правительства повысится многократно.
Повышению автономности правительства призваны содействовать также нормы о праве премьер-министра поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии правительству не один раз в год, а два раза в год (часть 1 статьи 86). Кроме того, поправки в часть 5 статьи 87 и пункт 7 статьи 89 дают премьер-министру возможность оперативно решать кадровые вопросы в составе правительства и местных государственных администрациях. Предоставление премьер-министру права ставить вопрос об освобождении члена правительства, которое, по существу, не может быть отклонено, а также права назначать глав местных государственных администраций без участия третьих лиц, усилит мобильность исполнительной власти и позволит отойти от «местечковости» и трайбализма при организации местной власти. Все элементы исполнительной власти должны быть четко соподчинены одному центру принятия решений – правительству и его главе.
Как это скажется на местном самоуправлении? Проблемы устойчивости депутатских коалиций и созданных ими исполнительных органов, существующие в Жогорку Кенеше, также существуют и в городских кенешах. Если проблема будет решена на центральном уровне, то это неизбежно окажет значительный эффект и на местный уровень. В городских кенешах, которые тоже избираются по пропорциональной системе, также существуют депутатские фракции, которые не спаяны партийной дисциплиной, там также имеет место, пусть и в меньшей степени, «свобода» лидеров фракций как от членов своих фракций, так и от обязательств перед избирателями. Конечно же, не следует ожидать скорого изменения ситуации. Изменения в Конституцию должны будут также подкреплены изменениями в законы «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», «О политических партиях».В этом контексте хотелось бы, чтобы изменения в вышеуказанное законодательство вырабатывались и принимались одновременно с изменениями в законы «О местном самоуправлении» и «О статусе депутата местного кенеша». Это дало бы возможность «спаять» законы одной концепцией и единой методикой.

Похожие материалы: