В течение 2010-2011 годов законодательная база в отношении местного самоуправления, включая выборный процесс, подверглась существенным изменениям. Депутаты городских кенешей теперь выдвигаются от политических партий, а главы исполнительных органов сельского самоуправления выдвигаются главами районных государственных администраций и депутатами местных кенешей. Выборные кампании 2011 и 2012 годов обнажают преимущества и недостатки нового законодательства. Конечные выводы пока делать рано, однако уже сегодня можно увидеть, какие подводные камни таятся в существующей системе выборов на местном уровне. Особенно важно наблюдать за процессом в преддверии масштабной выборной кампании депутатов местных кенешей, которая должна состояться осенью 2012 года. По мнению многих экспертов и общественных организаций, с которым солидарен Институт политики развития, партийный принцип выборов несет угрозу эффективности местного самоуправления и его способности отвечать на нужды граждан. В то же время результаты выборов глав исполнительных органов МСУ показали, что до политической автономии им далеко. А зависимость от местной государственной администрации сохраняется, благодаря новой редакции закона о местном самоуправлении. И, наконец, общество возмущено скандальными результатами выборов глав местных государственных администраций, о чем мы писали в предыдущем выпуске журнала «Муниципалитет».

 

Проба сил 

 

В начале весны 2012 года состоялась проба сил – первая волна выборов в местные кенеши. Выборы были назначены Указом президента КР в связи с истечением срока полномочий депутатов. Всего было создано 57 избирательных округов и 148 избирательных участков по выборам депутатов местных кенешей.

 

4 марта 2012 года они состоялись в Бешкентском, Маргунском айылных кенешах Ляйлякского района Баткенской области, Кок-Иримском, Атайском айылных кенешах Тогуз-Тороузского района Джалал-Абадской области, в Баетовском, Терекском, Конорчокском, Джергетальском айылных кенешах Ак-Талинского района, Куйручукском, Тугол-Сайском, Таш-Добонском, Чаекском, Кызыл-Джылдызском айылных кенешах Джумгальского района Нарынской области. 

 

Выборы также состоялись в Каракольском городском кенеше Иссык-Кульской области, в Токмакском городском кенеше Чуйской области, Ошском городском кенеше. 

 

Бьем рекорды 

 

Пробная кампания продемонстрировала высочайший интерес политических сил к местам в местных парламентах. Так, в 13 айылных кенешах зарегистрировалось 546 кандидатов в депутаты или по 3 кандидата на один мандат. При этом в кампании активно участвовали не только парламентские партии, но и множество других.

 

Если в селах каждому кандидату предстояло победить двух соперников за место в кенеше, то в трех городах – Оше, Караколе и Токмоке – конкуренция превзошла все ожидания. На выборах в Ошский городской кенеш были зарегистрированы 597 кандидатов от 7 политических партий («Замандаш», «Адилеттуу Кыргызстан», «Ата Мекен», «Республика», «Улуттар биримдиги», СДПК, НДПК). Политическая партия коммунистов Кыргызстана отозвала список кандидатов и отказалась от участия в выборах. В Караколе были зарегистрированы 976 кандидатов от 6 политических партий («Мекен ынтымагы», «Республика», «Замандаш-Современник», СДПК, «Ата Мекен», «Ак-Шумкар») и от 14 групп избирателей («Единство-Биримдик», «Новые лица», «Табылга жаштар кенеши», «Патриот», «Келечек багыты», «Кыргызстан жаштар кенеши», «Келечек», «Биримдик», «Аракет», «Алга Каракол жаштары», «Калматай-Ата», «Мугалим», «Мы за будущее города Каракола», «Союз»). В городе Токмоке от 6 политических партий («Ата Мекен», «Ар-Намыс», «Республика», «Замандаш», «Акшумкар», СДПК) и от 10 групп избирателей («Чындыкка багыт», «Жилкомсоюз», «Дом дружбы», «Союз предпринимателей», «Кубат», «Новое поколение», «Токмок», «Биримдик», «За наш город», «Ынтымак») были зарегистрированы 800 кандидатов в депутаты. Таким образом, примерно на полторы сотни депутатских мандатов в городах претендовало более двух тысяч кандидатов, что составляет около 15 человек на место.

 

Предварительные результаты выборов в Токмокский городской кенеш депутатов - наибольшее количество голосов – 27,85% – набрала партия «Республика». Итоговая явка – 13 757 (61,50%). По результатам выборов в Ошский городской кенеш большинство голосов – 47,35% – набрала партия «Улуттар биримдиги». Итоговая явка составила 96 049 человек (77,96%). В Караколе победила партия СДПК, набрав 20,84%. Итоговая явка составила 4663 человека. 

 

Особое мнение. Партийная прививка: во благо или во зло?

 

Для муниципалитетов Кыргызстана такая серьезная конкурентная борьба стала новым опытом, особенно для сел, так как в прошлые созывы случались ситуации, когда граждан приходилось уговаривать участвовать в выборах в качестве кандидатов в депутаты. Теперь, благодаря активности политических партий, от кандидатов отбоя нет. И это можно расценивать как положительный момент. Однако важно понимать, какие мотивы двигают лидерами в момент, когда они решают баллотироваться в местный кенеш по партийному списку.

 

Полезно вспомнить, что политические партии должны выражать политические взгляды – правые, левые, центристские, экологические, гендерные – иными словами, ратовать за какую-то глобальную идею мироустройства. Например, гендерного равенства или свободного рынка. Такая идея, лежащая в основе партийной платформы, объединяет людей для ее защиты в парламенте, воплощения ее в законах, равно действующих на территории всей страны. Но какая такая особая, глобальная идея может лежать в основе решения вопроса, например, в отношении ремонта дорог или строительства канализации? Может ли детский сад строиться по партийному принципу и какова партийная принадлежность водопроводной колонки? Вопросы местного значения, право решения которых принадлежит местным кенешам, не могут носить партийного характера. Они должны определяться исключительно приоритетами жителей конкретного местного сообщества, конкретной улицы. Единая политическая платформа и программа, которым члены одной партии обязаны следовать по всей стране, может вступать в противоречие с интересами местного сообщества. Именно так происходило в Оше, когда жители одной улицы разделились по партийному признаку и конфликтовали между собой во время выборов в городской кенеш, вместо того, чтобы объединиться и выставить одного, общего кандидата, который будет защищать интересы данной улицы при распределении ресурсов городского бюджета. Потому что в городском кенеше у жителей этой улицы одинаковые интересы – ремонт асфальтового покрытия, строительство водопровода и канализации, введение новой остановки общественного транспорта. И никакие политические идеи здесь не работают, кроме одной – улучшить условия жизни. Но партийный принцип помешал людям объединиться во имя этой цели. Такая простая логика приводит к выводу о том, что интересы партийного строительства в Кыргызстане вступают в противоречие с целями местного самоуправления и мешают людям заниматься благоустройством своей жизни. Усугубляется ситуация еще и традициями делиться на «своих» и «чужих», опираясь на родоплеменное происхождение, игнорируя совместные интересы в отношении дел местного значения. 

 

Партийный принцип в выборной кампании на уровне местного самоуправления не только не полезен жителям сел и городов Кыргызстана, он несет вред, представляет опасность как в плане развития конфликтного потенциала, так и снижения эффективности работы органов МСУ. Кстати, многие страны сразу поняли это и отказались от проведения местных выборов на партийной основе. Например, в Украине, где выборы в местные советы по партийным спискам привели к параличу всей системы местной власти. Там в результате партийных выборов руководители исполнительных органов и депутаты советов оказались членами различных партий и игнорировали решения друг друга, в результате система управления встала, зажатая неразрешимыми противоречиями. В конце концов партийный принцип был исключен из системы местных выборов в Украине как вредный и опасный. Аналогичные истории происходили и в других странах, которые опытным путем пришли к выводу о необходимости территориальных выборов в местные советы. Почему же мы не хотим учиться на чужих ошибках? Для нас это особенно опасно именно cейчас, когда страна еще не остыла от потрясений 2010 года, когда деструктивных намерений и ожиданий в обществе с избытком, когда почва для конфликтов готова. Зачем нам же провоцировать самих cебя во вред себе же? Зачем нам мешать улучшению качества жизни в муниципалитетах, устраивая на уровне местных кенешей политические игрища? Партийную прививку хорошо прививать на уровне Жогорку Кенеша, внедряя в политический процесс глобальные идеи и принципы. Но на уровне местного самоуправления делать это категорически нельзя.

 

Сторонники партийного движения говорят о том, что партийные лидеры должны расти снизу, участвуя в решении вопросов местного значения, развивая свои политические и административные навыки, приобретая опыт работы на местном уровне. Ну и замечательно! Никто не препятствует местным лидерам партий участвовать в политическом процессе на уровне МСУ. Вопрос лишь в том, чтобы не принести все вопросы местного значения оптом в жертву интересам партийного строительства в Кыргызстане. Должен быть выбор у людей, избирать и быть избранными не только по их партийной принадлежности, но и по другим критериям кандидата. 

 

Главы МСУ под давлением местных государственных администраций?

 

В течение последнего года на уровне местного самоуправления достаточно активно шел другой выборный процесс – выборы исполнительных руководителей МСУ в селах. Согласно новому Закону «О местном самоуправлении», право выдвижения кандидатов на должность главы айыл окмоту принадлежит депутатам местного кенеша и … главе местной государственной администрации. Это противоречит Конституции, которая отделяет местное самоуправление от государственных органов. Проблема в том, что право выдвижения кандидатов предоставляет местным государственным администрациям возможность вмешательства в дела местного самоуправления, ставит главу испонительного органа МСУ в зависимое от акима положение.

 

Эксперты Института политики развития многократно обращали внимание разработчиков закона на это противоречие, и в момент внесения законопроекта в Жогорку Кенеш правительство признало, что закон носит промежуточный, компромиссный характер, и обязательно должен быть усовершенствован впоследствии в полном соответствии с требованиями Конституции. Дело в том, что летом 2011 года, когда принимался закон, значительное число руководителей органов МСУ являлись исполняющими обязанности, не обладали всей полнотой полномочий, что препятствовало эффективному управлению на местном уровне. Для решения этой проблемы правительство поторопилось с принятием данной редакции закона, пообещав, что это делается исключительно из соображений необходимости скорейшего налаживания системы управления. При этом всячески подчеркивалось, что правительство в лице местных государственных администраций не стремится вмешиваться в местное самоуправление, а право выдвижения кандидатов на должность глав МСУ – не более, чем страховка для тех муниципалитетов, где депутаты окажутся либо слишком пассивными, либо слишком конфликтными. В воздухе висело обещание того, что выдвигать глав будут все же депутаты местных кенешей, а администрация лишь отечески «приглядит» за процессом.

 

Напомним, что речь шла о большом числе руководителей исполнительных органов МСУ, по тем или иным причинам покинувшим свой пост в 2010 и в 2011 годах. И вот, к весне 2012 года мы можем увидеть, как сработал закон. Институт политики развития в рамках разработки Национального доклада о человеческом развитии анализировал политический потенциал и подотчетность органов местного самоуправления сообществу. Чтобы изучить результаты новой системы выборов глав, была запрошена официальная статистика результатов выборов в Центральной избирательной комиссии Кыргызской Республики. Получен ответ, который позволил сделать обобщения и понять, как в действительности обстоят дела с вмешательством и невмешательством местных государственных администраций в дела местного самоуправления. Ведь понятно, что источник выдвижения кандидата на пост главы определяет подотчетность будущего руководителя: кто выдвигал, тот и спрашивает, кто породил, тот и имеет право ликвидировать. И пусть это право не прописано гласно, негласная практика показывает, что поддержанные акимом главы испытывают перед ним пиетет гораздо больший, чем перед формально избравшими его депутатами и уже тем более, чем перед населением.

 

Почти половина новых глав МСУ неформально подотчетны государственным администрациям

 

Ответ, полученный от Центральной избирательной комиссии, дает представление о том, кому фактически будут подотчетны руководители 170 исполнительных органов местного самоуправления в стране. Лишь немногим больше половины глав сельских органов местного самоуправления выдвинуты депутатами местных кенешей – 55 процентов. Оставшаяся часть – 45 процентов – фактически будет подотчетна местным государственным администрациям, так как 34 процента глав выдвинуты от имени акимов и еще 11 процентов выдвинуты акимами и депутатами совместно.