2012-10-08 / Горячая тема

Переход бюджетной системы Кыргызской Республики на принципы финансовой децентрализации, который характеризуется двухуровневым бюджетом, является неотъемлемой частью реформ государственного управления и развития местного самоуправления.

Основанием для подготовки данной статьи послужили имеющиеся в последнее время заявления со стороны политических деятелей, которые сопоставляют проблемы государственного управления, снижения уровня жизни населения, коррупционных вопросов с  финансовой  реформой на местном уровне, формированием местного бюджета на принципах финансовой самостоятельности, т. е. переходом на двухуровневую бюджетную систему. Такие настроения грозят принятию решений на центральном уровне, которые будут противоречить Конституции КР, способствовать централизации финансовых ресурсов и сворачиванию реформ по местному самоуправлению.

Есть ли основание считать такого рода сопоставление приемлемым? Анализ указанных вопросов показывает, что проблема состоит не в самом формате двухуровневого бюджета, а в неэффективной реализации данной модели.

Необходимо, прежде всего, проанализировать – почему нет видимых результатов от внедрения двухуровневого бюджета?

Является ли это последствием ошибок в самом подходе к бюджетной реформе или это результат неправильного применения формата реформы или ее искаженной интерпретации?

Переход на двухуровневый бюджет – это прихоть отдельных политиков или требование законодательства?

Для того чтобы ответить на указанные вопросы, необходимо сначала провести анализ правовой основы реформ в бюджетной сфере и перехода на двухуровневый бюджет. В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики народ Кыргызстана является единственным источником государственной власти в стране. Свою власть народ осуществляет непосредственно через выборы и референдумы, а также через систему государственных органов и органов МСУ (статья 2). Одним из основных принципов осуществления государственной власти является разграничение функций  и  полномочий государственных органов и органов МСУ (статья 3). Соответственно, Конституция определяет, что в систему органов власти в Кыргызской Республике входят государственные органы и органы МСУ. Функции и полномочия, то есть сфера ответственности этих органов власти, должны быть четко определены и разграничены.

Для выполнения указанными органами власти возложенных на них функций, Конституцией страны определены два вида бюджета: республиканский и местный (статья 13). Республиканский бюджет принимается Жогорку Кенешем, а местные бюджеты – местными кенешами (статьи 74 и 112). В этой связи уместно было бы говорить не о двухуровневом бюджете, а о двух видах бюджетов (республиканском и местном). Каждый из этих бюджетов имеет собственные источники доходов и предназначен для разных целей, а именно: для финансирования функций государственных органов или органов МСУ.

Таким образом, основополагающие принципы организации власти в Кыргызской Республике, система и виды государственных органов и органов МСУ, их основные функции и полномочия, устройство бюджетной системы республики, состоящей из двух видов бюджетов – республиканского и местного – определены Конституцией.

При этом вопросы организации власти и бюджетной системы в стране неразрывно взаимосвязаны и должны быть согласованы между собой. У каждой системы органов власти (государственных органов и органов МСУ) должны быть определены функции и полномочия, для осуществления которых и формируются указанные разные виды бюджетов.

У органов, входящих в систему государственной власти, не должно быть отдельных бюджетов, а может быть лишь смета, расходов (например: районных государственных администраций). При этом предусмотренную в Конституции конструкцию власти и бюджетную систему определил народ Кыргызстана на референдуме при принятии Конституции, а не чье-то субъективное желание или решение. Все ветви власти обязаны строго следовать требованиям Конституции. В противном случае это приведет к грубому нарушению требований Конституции и дисбалансу системы органов власти в стране, невозможности выполнения каждым из указанных органов власти возложенных на них законодательством функций и полномочий. Исходя из требований Конституции, любые заявления о переходе на трех- и четырехуровневый бюджет или об отказе от местного самоуправления являются антиконституционными и политически  ошибочными до тех пор, пока в установленном порядке (также на референдуме) не будут изменены указанные нормы Конституции.

Анализ исполнения бюджетной реформы показал, что двухуровневая система формирования местного бюджета отвечает всем требованиям, которые определяют принципы местного самоуправления:

• участие местного сообщества в процессах принятия решений,
• самостоятельность органов местного самоуправления,
• наличие собственных финансовых ресурсов для решения дел местного значения,
• партнерские взаимоотношения ОМСУ с государственными органами.

Доказательством служат успехи реформы в период 2007-2008 гг.

Вместе с тем попытки в последние годы удовлетворить амбиции чиновников регионального уровня привели к искажению сути реформы, что отразилось в большей степени в изменении системы межбюджетных отношений.

Существуют следующие причины, по которым, несмотря на значительные успехи в начальный период, в целом реформы в бюджетной сфере не дали ожидаемого результата:

• значительное   снижение   доходной   базы местных бюджетов в период 2008-2011 гг., что привело к снижению значения доходного потенциала и повлияло на рост объемов выравнивающих грантов,
• «переливание» средств бюджетов ОМСУ в районные бюджеты повысило уровень административной зависимости ОМСУ от администрации района,
• значительно выросли зачастую необоснованные расходные обязательства,
• не был решен вопрос о финансировании делегированных государственных полномочий,
• ОМСУ  были  практически исключены  из процесса администрирования доходов, поступающих в местный бюджет.

Таким образом, правительство, одной рукой урезая доходные источники, а другой - повышая расходные обязательства ОМСУ, не давало возможности в полной мере реализовать потенциал двух- уровневого бюджета. В таких условиях обвинять ОМСУ и саму бюджетную систему в проблемах, которые не связаны с этими вопросами, как минимум не обосновано.

Реформа межбюджетных отношений или переход на двухуровневый бюджет в 2007 году характеризовался следующими основными положениями.

• Определена  собственная  доходная  база местных бюджетов.
• Из бюджетной системы выведены областные и районные уровни. Взаимоотношения между Министерством финансов и ОМСУ выстраиваются напрямую – без посредников.
• Запрещается   изъятие   средств   местного бюджета в бюджет вышестоящего уровня.
• Исключен субъективный фактор в распределении выравнивающих грантов, расчет которых производится для каждого ОМСУ по формуле на основе его доходного потенциала.

Необходимо отметить, что схема межбюджетных отношений и в целом формат формирования и исполнения местных бюджетов по своей прогрессивности и эффективности был на уровне стран Прибалтики, Грузии, Армении.

Всего за 1 год, в течение 2007-2008 гг., в новых условиях были достигнуты существенные положительные  результаты, особенно в сельских органах местного самоуправления, которые являются самыми уязвимыми в системе местного самоуправления (см. Табл. 1).

Показатели	2006-2007	2007-2008
Доходы местных бюджетов (сельских МСУ)	894 млн. сом.	1 167 млн. сомов
Количество дотационных айылных аймаков	320	301

Таким образом, только в первый год реформы наметилась явная тенденция на оздоровление местных бюджетов, ярким подтверждением которого стало снижение за один год количества дотационных аймаков на 19 муниципалитетов. При этом не оправдались ожидания оппонентов реформы о риске обрушения всей финансовой системы Кыргызстана. За один год ни одно бюджетное учреждение по итогам года не пострадало. 

Результаты 2007 года показали, что реформа движется в правильном направлении, и при максимальном использовании потенциала предложенной модели имеются значительные перспективы не только в бюджетной сфере, но и в целом в развитии местного самоуправления.

Но совершенствование бюджетной политики на местном уровне, а, соответственно,  усиление самостоятельности органов МСУ, ограничило административное влияние на ОМСУ со стороны, прежде всего, районных и областных государственных администраций. Под давлением глав государственных администраций, а также «восстановления» подконтрольности ОМСУ, правительство принимает решение изменить систему межбюджетных отношений, что выразилось в снижении доли расщепления налога с продаж со 100% до 25%, что соответствовало потере почти 0,4 млрд. сомов только для сельских муниципалитетов.

Кроме этого, восстанавливается районный бюджет, в состав которого вводятся доли расщепления наиболее весомых налогов: с продаж и подоходный налог. При этом темпы роста районного бюджета в разы опережает темпы роста бюджета ОМСУ (см. Табл. 2).

Наименование бюджета	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Бюджет айылных аймаков	130,5%	104,3%	122,1%	95,1%
Районный бюджет		289,3%	142,3%	119,1%

Такой стремительный темп роста районных бюджетов привел к тому, что к 2012 г. объем 40 районных бюджетов (652 млн. сомов) соответствовал 32% от всего объема местных бюджетов 363 айылных аймаков (1412 млн. сомов). То есть такое «перетекание» бюджетных средств в распоряжение районных администраций в значительной степени повлияло на утерю органами МСУ права самостоятельного управления собственной территорией.

Одновременно с урезанием доходных источников в тот же период в значительной степени выросли расходные обязательства ОМСУ, в частности, за счет:

• увеличения з/п  работникам  социальной сферы (образование, культура, социальное обеспечение),
• увеличения з/п муниципальным служащим,
• увеличения тарифов на коммунальные услуги,
• другие.

Апогеем неоправданного роста расходных обязательств стал переход системы школьного образования на подушевой принцип финансирования. В рамках новой системы финансирования часть расходов на образование, в том числе и заработной платы учителям, должно финансироваться из местного бюджета (!).

Таким образом, проблему в исполнении реформ в бюджетной сфере на местном уровне необходимо рассматривать в комплексе, анализируя ситуацию как в части формирования и исполнения доходной части местного бюджета, так и в части обеспечения расходных обязательств.

Непонимание и умалчивание такого рода проблем приводит к искаженному пониманию формата двухуровневого бюджета, что грозит постановке неправильных задач по их улучшению и в самом худшем случае сворачиванию реформ.

В проекте республиканского бюджета на 2013 г. прежним правительством закладывались показатели, которые должны были способствовать возвращению на путь реформ, начатых в 2007 г. Поэтому крайне важно обеспечить преемственность в решении вопросов по обеспечению эффективного бюджетного процесса на местном уровне.

Бекболот БЕКИЕВ, Асылбек ЧЕКИРОВ

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•