Муниципалитет Научно-популярный журнал

12 (110) 22 Декабря 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Местное самоуправление в Эстонии

2017-05-04 / Международный опыт МСУ
Местное самоуправление в Эстонии

Эстония планирует сократить количество муниципалитетов втрое. К депутатам местных советов не предъявляют требований, кроме возраста и гражданства. Заседания местных советов транслируют онлайн. Какие еще уроки может извлечь Кыргызстан из опыта Эстонии? Ответы искали участники учебной поездки в рамках Проекта «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс», финансируемого Швейцарским управлением по развитию и сотрудничеству (ШУРС) и выполняемого Институтом политики развития (далее – Проект «ГГПОМСУ»). Участие в поездке приняли депутаты Жогорку Кенеша КР, заместитель министра финансов КР, председатель Общественного совета МФ КР, сотрудники Аппарата Правительства КР, ГАМСУМО, гла- вы айыл окмоту, Союза МСУ, а также представители Проекта посетили Эстонскую Республику с учебным визитом с 23 по 29 апреля 2017 года. Целью поездки стало изучение положительного опыта развития местного самоуправления, взаимодействия органов управления с гражданами, центральной властью и органами местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления для Кыргызстана важная и актуальная тема. И хотя порой кажется, что все трудности предопределены, а расчеты выполнены, основная цель – сильное местное самоуправление - еще не достигнута. В такие моменты становится ясно: для того чтобы продвигать реформы, необходимо увидеть их на примере других стран. И куда важнее в такие моменты определить, чей же опыт сможет дать необходимую информацию. Немаловажную роль при этомиграет схожая культура, традиции, язык и, конечно, история. Именно поэтому учебная поездка в рамках Проекта «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс», финансируемого Швейцарским управлением по развитию и сотрудничеству, прошла в сердце Прибалтики – Эстон- ской Республике. В рамках изучения опыта Эстонии делегация Кыргызстана ознакомилась с:

  • системой государственного и местного управления Эстонии;
  • функциями и задачами местного самоуправления, уделив особое внимание вопросам разграничения функций и полномочий госорганов и МСУ, делегирования государственных полномочий МСУ;
  • вопросами управления муниципальными финансами, включая доходы и расходы МСУ, межбюджетные отношения, систему выравнивания;
  • деятельностью Ассоциации местных и региональных самоуправлений, включая роль Ассоциаций в переговорных процессах с центральным правительством от имени органов МСУ;
  • административно-территориальной реформой Эстонии (укрупнение муниципалитетов);
  • деятельностью органов МСУ отдельных городов Эстонии (г. Маарду, г. Раквере, г. Пайде, г. Таллин).
Делегация из Кыргызстана посетила офис Ассоциации (Союз) городов Эстонии, Министерство административных реформ Эстонии, парламент Эстонии, а также мэрии городов – Маарду, Раквере, Пайде, Таллина. Кыргызстанцы встречались с директором и сотрудниками Союза городов Эстонии, министром административных реформ, депутатом парламента, мэрами городов и их работниками. На протяжении пяти дней было множество встреч, где участники могли задавать разные вопросы и обсуждать с эстонскими коллегами преимущества и недостатки реформ, трудности, с которыми пришлось столкнуться. Обсуждались вопросы хозяйственной деятельности органов МСУ, предоставления муниципальных услуг и обслуживания населения, практика участия граждан в принятии решений на местах, в бюджетном процессе. Программа помогла сравнить пути развития местного самоуправления Кыргызстана и Эстонии. Большой интерес среди участников вызвали переговорные отношения между государственными органами и местным самоуправлением (ассоциациями) относительно защиты интересов МСУ. Также интерес был проявлен к политической, административной и финансовой самостоятельности муниципалитетов, функции самоуправлений в сфере образования, здравоохранения и социальной защиты населения, выполняемые самоуправлениями, но финансируемые республиканским бюджетом, механизмы уравнивания муниципалитетов финансированием из республиканского бюджета, а также система электронного управления.
На протяжении полувека Кыргызстан и Эстония были в составе единого государства, с плановой экономикой и жестким подчинением центру в Москве. Однако прошло более 25 лет с момента распада Союза и начала самостоятельного пути каждого из членов СССР. Чего же добилась Эстония и какие государственные реформы помогли в развитии местного самоуправления? Этому способствовал долгий и кропотливый труд. Стоит отметить, что начало развития МСУ в Эстонии имеет большую историю, нежели Кыргызстан, один лишь факт того, что Ассоциация городов Эстонии была основана еще в 1920 г. и уже через 3 года отметит столетний юбилей, говорит сам за себя.
Сегодня Эстония – это страна, вставшая на путь стремительного развития, как в экономическом плане, так и в административно-территориальном. Эстонская Республика имеет небольшую территорию - 45 227 квадратных километров, с населением - 1 352,3 тысячи человек. Эстония – демократическое парламентское государство, где основнаявласть сосредоточена в руках членов парламента – рийкикогу (в переводе с эстонского – государственное собрание) и председателя парламента в частности. При этом президент страны играет важную роль в установлении и поддержании дипломатических отношений с другими государствами, а также в укреплении единства страны и ее граждан. Члены парламента страны избираются на срок в четыре года по партийным спискам, однако и возможность самовыдвижения не исключена. Стоит отметить, что количество депутатов для небольшого населения довольно велико и составляет 101 человека. Сами эстонские парламентарии разделяют мнение общественности о необходимости сокращения числа мандатов в ближайшем будущем.
По мнению экспертов Ассоциации городов Эстонии, немаловажную роль в этапах становления Эстонской Республики сыграло укрепление системы местного самоуправления. Современный Закон о местном самоуправлении был принят в 1993 г., Закон о выборах в Советы местного самоуправления - в 1996 г. В Эстонии существует 213 муниципалитетов, 30 из которых города, а 183 – сельские волости. Местная власть сосредоточена в руках исполнительного органа – мэрии или администрации волости и законодательного органа воликогу (местный совет). Население Эстонии раз в четыре года избирает местных депутатов, а они в свою очередь избирают мэра или волостного старосту. При этом к кандидатам в депутаты не предъявля-ются какие-то дополнительные требования, кроме гражданства Эстонии, отсутствия непогашенной судимости и достижения возраста 18 лет. Иначе говоря, нет минимальных требований к образованию, опыту работу, специфическим навыкам. На вопрос о том, как же быть, если у кандидата нет даже оконченного среднего образования и минимального опыта работы в какой-либо сфере, эстонские политики уверенно отвечают, что такого кан-дидата население просто-напросто не поддержит,ведь каждый избиратель осознает, что депутат должен продвигать их интересы, вступать в дискуссии, обсуждать важные вопросы, касающиеся развития муниципалитета и, наконец, принимать бюджет, а значит, не имеет права быть необразованным и некомпетентным человеком. Такое же упрощенное требование существует и к кандидатам, выдвигающимся на должность мэра города, волостного старосты.
О проделанной работе мэр ежегодно представляет отчет местным депутатам, а что касается информирования населения, то здесь все довольно просто. Собрания, общественные слушания в том смысле, в котором мы привыкли их видеть, в Эстонии уже крайне редки. Эстонская Республика входит в число наиболее «продвинутых» в использовании электронных устройств и всемирной паутины стран на территории Евросоюза. Муниципалитеты,  в том числе города Маарду, Раквере и Таллин, где удалось побывать делегации, практикуют он-лайн-трансляцию заседаний местного совета, так что каждый интересующийся житель может посмотреть, о чем говорят и что обсуждают избранники народа. В Эстонии уже на протяжении нескольких лет четко работает система электронного обращения граждан и предоставления обратной связи. Свои жалобы, предложения и комментарии местные жители могут отправить в администрацию по электронной почте или же написать в социальной сети на странице мэрии города или администрации волости. Сотрудники мэрии обрабатывают все поступающие обращения, жалобы, предложения и распределяют между соответствующими службами для устранения причин жалоб, после чего информация о проделанной работе опять же размещается на сайтах органов управления.
Система налажена и работает. Однако растущие потребности требуют дополнительных ресурсов, которые всегда ограничены. Поэтому система управления постоянно совершенствуется, ее оптимизация – это главная тема реформ в Эстонии на сегодня. Так, в июне 2016 года в Эстонии был принят парламентом Закон «Об административной реформе местных самоуправлений», который вступил в силу уже с 1 июля того же года. Согласно этому Закону, муниципалитеты должны будут объединиться так, чтобы минимальное количество жителей на территории одного муниципалитета составляло не менее 5 тыс. человек. В процессе укрупнения муниципалитетов Правительство к концу 2017 года из 213 муниципалитетов планируют образовать 75 или 78. Необходимость таких реформ была вызвана несколькими причинами, в первую очередь это связано с демографическим кризисом. Как и в большинстве стран Европы, население Эстонии ежегодно сокращается, а средний возраст жителей становится все старше. Содержать правительство (аппарат органа МСУ), кото-рое обслуживает порой чуть больше одной тысячи человек, становится затратным и невыгодным. При этом количество муниципалитетов, где число жителей меньше 5 тыс. человек, составляет 81% от общего количества МСУ Эстонии. А учитывая то, что бюджет муниципалитета формируется за счет двух основных налогов – подоходного и земельного, поступлений в местную казну становится из года в год меньше.
Средств местного бюджета может едва хватать на заработную плату сотрудников органов МСУ и минимальные нужды города/волости. Именно поэтому остро встал вопрос оптимизации через объединение нескольких муниципалитетов, в надежде на получение реальной экономической выгоды. Слияние нескольких бюджетов позволит решать более серьезные вопросы, инвестировать бюджетные деньги в масштабные проекты, создавать новые рабочие места и выполнять функции МСУ в надлежащем виде. Поскольку Закон об административной реформе имеет свои четкие сроки исполнения, Правительство Эстонии предложило местным самоуправлениям два пути: первый предполагает добровольное объединение соседних муниципалитетов для достижения основного критерия, в этом случае в местный бюджет поступят дополнительные средства, а те, кто не захочет объединяться добровольно, будут вынуждены принимать решения центрального правительства о новых границах и членах новых местных сообществ (муниципалитетов). Для руководителей органов МСУ (мэры, волостные старосты (аналог глав АО в КР) и председатели советов), которые проработали в ОМСУ не менее года и в результате слияния лишатся своих рабочих мест, предусмотрена компенсация. Возможно и трудоустройство во вновь образованном органе МСУ. Кроме того, согласно принятому Закону, с 1 января 2018 года будут упразднены уездные управы страны (аналог районных государственных администраций в КР). При этом задачи управ будут распределены между отраслевыми министерствами и органами МСУ. Сами же уезды будут сохранены в качестве административных единиц, где также остаются территориальные подразделения государственных органов, которые предоставляют необходимые услуги населению.
Это поможет повысить доступность услуг в уездных центрах и вывезти учреждения и подразделения из столицы ближе к жителям провинциальных городов и волостей, сделав офисы таких государственных структур более мобильными и доступными. Несмотря на «позитивный» прогноз, у реформы нашлось немало противников как в правительстве, так и на местах. И хотя перемены в жизни, а уж тем более в административно-территориальном делении государства, всегда несут в себе долю опасно-сти, тем не менее эстонское правительство и МСУ уверены, позитивные результаты таких изменений граждане смогут оценить уже в ближайшем будущем. Принимая во внимание стремительное и поэтапное развитие МСУ в Эстонии, невольно задаешься вопросом, как настолько разным в географическом положении, бюджете, этническом составе муниципалитетам, включая города и волости, удается идти в одном направлении, защищать собственные интересы и достигать консенсуса в переговорах с государственными органами?
Ответ в данном случае прост – две ключевые организации помогают в этом МСУ: Ассоциация городов Эстонии и Ассоциация сельских волостей, которые также стоят на пороге объединения по следам административно-территориальной реформы, поскольку многие волостные управы вступают в объединение с городами, обретая одну территорию муниципалитета. Ассоциация городов Эстонии (АГЭ) играет важную роль в развитии системы МСУ в целом и ключевую роль в отстаивании прав на самостоятельность и развитие муниципалитетов. Правление в количестве семи человек руководит работой Ассоциации, представляет интересы МСУ в переговорах с Правительством и не реже чем 2 раза в квартал проводит собрание членов Правления для отчета о ходе выполнения работ. При этом АГЭ с периодичностью как минимум раз в 4 года (период между выборами депутатов воликогу) отчитывается о проделанной работе перед всеми членам АГЭ. Финансирование работы АГЭ идет за счет членских взносов городов – членов Ассоциации. Такую же немаловажную роль играет и Ассоциации сельских волостей, которые также участвуют в переговорных процессах с центральной властью Эстонии.  
 
Бек ДЖЕКШЕМБИЕВ, глава Юрьевского АО, Чуйская область: "Больше всего меня удивило отношение государственных органов к органам местного самоуправления, т.е. государством, как у них прописано в Конституции, созданы реальные условия для политической, административной и финансовой самостоятельности муниципалитетов. Ни одного поручения со стороны государственных органов не поступает в муниципалитеты сверх того, что они выполняют в соответствии с законодательством и интересами местных сообществ. Все вопросы (функции и полномочия) госорганов и органов МСУ разграничены и главное - финансово подкреплены. В случае появления необходимости наделения органов МСУ новыми задачами, государственные органы совместно с ассоциациями принимают решение о возможности передать им новую функцию, решают, из каких средств они будут это финансировать, кто будет исполнять и т.д. Муниципалитеты сами решают кадровые вопросы: кого брать на работу, определяют структуру и штатную численность аппарата мэрии (волости), устанавливают размер заработной платы для своих муниципальных служащих. Тем самым имеют полную самостоятельность по всем вопросам, касающимся их деятельности".
 
Нурбек АЛИМБЕКОВ, депутат Жогорку Кенеша КР: "Хочу отметить высокий уровень участия граждан в принятии решений на местах через электронные формы общения, обеспеченный внедрением электронного управления. Высокий и качественный уровень охвата Интернетом всей территории Эстонии дает возможность местным жителям свободно принимать участие во всех заседаниях и собраниях муниципалитетов, государственных органов в электронном режиме. Многие государственные и муниципальные услуги переведены в электронный режим. Население также часто использует при обращении к своим мэрам или депутатам социальные сети. Данный подход действительно оправдывает себя, т.к. при электронном управлении муниципалитеты, т.е. органы МСУ и граждане, во-первых, экономят время, финансы и другие ресурсы. Во-вторых, вся информация доступна всем гражданам, любой гражданин может обратиться за нужной ему услугой в удобное ему время. Он может поставить ребен-ка в очередь на место в детском саду или же подсказать, что на пересечении какихто улиц нарушилось дорожное покрытие и т.п. Это самая настоящая служба «Единого окна». Система электронного Правительства, работающая в Эстонии, предусматривает, что вся информация о каждом гражданине находится в их электронных (биометрических) паспортах и доступна всем государственным и муниципальным учреждениям для быстрого получения необходимой информации о конкретном гражданине и предоставлении услуги, реагировании на запрос или жалобу.
Считаю хорошим опытом процесс электронного голосования на выборах, когда любой гражданин, не приходя в избирательный участок, сидя дома, может проголосовать через свой мобильный телефон. Думаю, в Кыргызстане надо усилить работу в этом направлении, так как это сократит сроки предоставления услуг и повысит их качество, позволит гражданам почувствовать реальную подотчетность власти, включая органы МСУ, перед каждым жителем - налогоплательщиком".
 
Бакыт САТЫБЕКОВ, Председатель общественного совета Министерства финансов КР: "В большей степени мне понравилось, как осуществляется взаимодействие с населением, посредством использования Интернета (электронная почта, социальные сети). Очень полезно было увидеть, как работают электронные услуги в городе Таллинне с использованием электронного ID или мобильного ID. Считаю, что из увиденного в Эстонии важно внедрить у нас электронные услуги и систему обратной связи с населением. В своей деятельности я буду продви-гать использование подходов ОМСУ Эстонии по взаимодействию с населением с использованием возможностей Интернета как элемента вовлечения граждан в процессы принятия решений".
 
Кенжебек БОКОЕВ, депутат Жогорку Кенеша КР "Программа была насыщенной и содержательной, спасибо организаторам за предоставленную возможность. Приятно видеть, что Эстония со дня распада Советского Союза и обретения независимости так далеко продвинулась в развитии местного самоуправления, хотя когда-то обе страны были в составе единого государства, имеют общее прошлое и были почти на одной линии развития. Мы в своей стране также перешли на двухуровневую систему бюджетирования и пытаемся продвигать реформы в сфере децентрализации и проведения административно-территориальной реформы. Мне очень понравился подход Эстонии в продвижении административной реформы посредством принятия специального Закона об административной реформе, считаю, нам тоже надо подумать об этом и разработать такой же Закон, может тогда реформа быстрее продвинется и у нас. Самое главное - государство правильно выстроило систему взаимоотношений между государственными органами и органами МСУ, т.е. четко разграничило их вопросы и ответственность, полностью предоставив автономную самостоятельность муниципалитетам в решении собственных вопросов в политической, административной и финансовой сферах.
Конечно, в нашей стране также принимается ряд законов в сфере разграничения и делегирования государственных полномочий органам МСУ. Но, к сожалению, все движется не так быстро, как нам хотелось бы. В данном развитии в Эстонии нужную и важную роль сыграли Ассоциации местных самоуправлений (городов, волостей), которые, выступая посредником между центральной властью и муниципалитетами, смогли внести много позитивных изменений, защищая права и интересы самоуправлений. Кыргызстан должен уделять особое внимание этому институту, надо усилить работу Ассоциации муниципалитетов, у которой должен быть особый статус и высокий потенциал. Поэтому нам необходимо приложить много усилий и работать дальше в части продвижения реформ, направленных на развитие местного самоуправления в Кыргызстане".