2020-11-20 / Международный опыт МСУ

15 октября 2020 года свой 35-летний юбилей отметила Европейская хартия местного самоуправления, которая была открыта для подписания государствами — членами Совета Европы 15 октября 1985 г. в Страсбурге, и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г.

Цель Хартии^[1] — обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии — показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии[2].

В число стран, подписавших Хартию, входят не только страны Европейского Союза, но и многие другие страны, разделяющие принципы местного самоуправления, такие, как Российская Федерация, Грузия, Армения, Азербайджан, Молдова и Украина. Как видно из списка выше, форма управления – президентская, парламентская или смешанная, а также устройство государства – федеративное или унитарное, не влияют на решение о присоединение к Хартии. Значение имеет лишь то, признает ли страна право местных сообществ на местное самоуправление.

В связи с этим возникает вопрос, может ли Кыргызская Республика как единственная в Центральной Азии страна, где это право установлено в Конституции, присоединиться к Хартии? Соответствует ли республика требованиям к присоединившимся странам? Не ограничит ли Хартия свободу Кыргызстана в определении политики развития местного самоуправления? Возможно ли это технически? Для чего это нужно? Ответам на эти вопросы посвящена данная статья, а начать ее следует с последнего вопроса.

Для чего Кыргызской Республике присоединяться к Европейской Хартии МСУ?

Впервые данный вопрос обсуждался в публичном пространстве на Форуме «Роль местных самоуправлений в комплексном развитии регионов Кыргызской Республики» еще в 2018 году^[3] с участием Жогорку Кенеша КР, Правительства КР и органов МСУ КР. Программа Форума включала доклад международного эксперта по Европейской Хартии от Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Келменда ЗАЯЗИ, в котором он указал основные причины, по которым страны присоединяются к Хартии.

В рамках политики развития регионов присоединение к Хартии может стать сигналом Жогорку Кенешу и Правительству КР, международному сообществу о том, что страна направляет свое внимание на региональное развитие и развитие местного самоуправления по самым высоким международным стандартам.

Напрямую Хартия не является источником финансовых средств, однако присоединение к Хартии позволяет рассчитывать на новую техническую помощь стране по вопросам регионального развития и местного самоуправления со стороны стран, придерживающихся принципов Хартии.

Европейская хартия местного самоуправления является международным договором, который определяет принципы и стандарты местного управления. Она признана большинством стран как основа местной демократии. Хартия помогает правительствам разрабатывать план реформы МСУ, закреплять во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость местных самоуправлений. Это правовой инструмент, который позволяет государству придерживаться самых высоких демократических стандартов и принципа субсидиарности. Присоединение к Хартии может служить для правительства ориентиром во время проведения реформ. Таким образом, она обеспечивает стабильность политической системы и способствует укреплению доверия между гражданами и правительством.

Ратификация и внедрение Европейской Хартии в последующем могут стать предметом для заключения нового договора Европейской политики добрососедства с Комитетом министров Совета Европы.

Кроме того, органы местного самоуправления Кыргызской Республики через свои ассоциации и союзы могут получить доступ к партнерству с органами МСУ других стран, получив статус гостя-наблюдателя в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы. Это может создать еще одну возможность для обмена знаниями и практикой с другими государствами-членами договора.

Хартия является эффективным инструментом мониторинга реализации государственной политики в сфере развития местного самоуправления, так как помощь со стороны администраторов Хартии позволяет проверить законодательство и уровень его исполнения на соответствие Хартии. В этом смысле для органов МСУ Хартия служит некоторым правовым щитом международного уровня.

Сегодня вопрос о дальнейшем развитии местного самоуправления актуален как никогда. Растущее недовольство граждан качеством работы системы управления, откровенно выраженное в ходе событий в октябре 2020 года, показало, что первейшей и важнейшей задачей государства должно стать улучшение качества жизни на местах. Самым главным ответственным за этот процесс органом управления является МСУ. От того, как граждане оценивают работу местного самоуправления, зависит их оценка государственной власти в целом.

Находясь в постоянном непосредственном контакте с населением, органы МСУ предоставляют гражданам большой объем услуг и информации, поэтому большинство граждан имеют сформированное мнение об органах МСУ, испытывают по отношению к МСУ эмоции – как позитивные, так и негативные. Несмотря на то, что большинство верит в возможность местного самоуправления изменить условия жизни к лучшему, в последние годы растет доля тех, кто настроен скептически. Восприятие органов МСУ со стороны граждан во многом отражает восприятие населением власти в целом, так как именно органы МСУ часто создают в глазах населения обобщенный образ власти. Доля скептиков растет потому, что год от года растут ожидания и запросы граждан в адрес органов МСУ, как растут и общие ожидания от уровня жизни. С другой стороны, возможности органов МСУ в полной мере отвечать на потребности граждан все больше отстают от ожиданий и самих потребностей людей.

Существует прямая связь между отношением граждан к органам МСУ и совокупным объемом местных бюджетов: чем выше доходы местных бюджетов, тем лучше отношение к МСУ со стороны граждан и наоборот. Очень быстро и очень явно последствия изменений в политике межбюджетных отношений, распределения финансов между центром и регионами получают оценку населения. Буквально в течение нескольких месяцев граждане реагируют на ухудшение качества услуг и работы органов МСУ, которые неизбежно следуют за недостатком финансирования местных бюджетов. Диаграмма 1 наглядно демонстрирует наличие это обратной связи – год в год. Это крайне важное политическое сопоставление, поскольку недовольство работой местных властей выливается в недовольство властью в целом. Это было хорошо заметно в 2010 году, когда именно слабость органов МСУ, полномочия и бюджеты которых были резко урезаны в период 2008-2009 годов, во многом стала причиной недовольства народа тем, что жизнь на местах никак не улучшается. Поэтому недофинансирование местных бюджетов опасно для власти, представляя собой угрозу социальной стабильности.

Диаграмма 1. Динамика доли граждан, испытывающих негативные эмоции к органам МСУ, в сопоставлении с динамикой доходов местных бюджетов, 2015-2020[4] гг.[5]

Таким образом, Хартия поможет государству выбрать верные законодательные и практические решения, чтобы не просто усилить способности органов МСУ отвечать на потребности граждан, но и повысить доверие к власти в целом и укрепить социальную стабильность.

Существует ли техническая возможность Кыргызской Республике присоединяться к Европейской Хартии МСУ?

Присоединение к Хартии не требует никаких финансовых расходов, поскольку в ее рамках не создано органов контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом и обсуждается). Главным органом, который рассматривает проблемы местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Конгресс местных и региональных властей Совета Европы. Конгресс – это не межправительственная организация, а представительный орган, имеющий  уникальный характер в структуре Совета Европы. Пленарные заседания Конференции проводятся раз в год, в марте.

Технический процесс присоединения к Хартии наглядно продемонстрирован на рисунке 1, и начинается он с политического волеизъявления – официального письма министра иностранных дел в адрес Генерального секретаря Совета Европы. Проще говоря, на первом этапе достаточно просто выразить желание. Затем последует ряд шагов, в числе которых Конгресс местных и региональных властей Совета Европы проведет оценку, придерживается ли страна принципов Хартии в той мере, которая позволяет к ней присоединиться.

Важный вопрос – а может ли Кыргызская Республика стать частью представительного органа, куда входят страны-члены Совета Европы, ведь республика – неевропейская страна? Действительно, такого случая еще не было, хотя, например, присоединившиеся страны Кавказа некоторые не считают в полном смысле европейскими. Но формальных препятствий к этому нет, более того, Европейская политика добрососедства направлена на расширение сотрудничества и интеграции с соседними странами, а Хартия может стать эффективным инструментом реализации данной политики в отношении Кыргызской Республики.

Рисунок 1. Процесс присоединения в Хартии

Не ограничит ли Европейская Хартия МСУ свободу Кыргызстана в определении политики развития местного самоуправления?

Принятие положений Европейской хартии в законодательстве и правоприменительной практике государств, возможно, в будущем приведет к унификации законодательства о местном самоуправлении и возникновению некой общей модели местного самоуправления. Однако это вовсе не значит, что ко всем государствам-участникам будет выдвинуто требование построить модель местного самоуправления по единому образцу. Ни в коем случае! Закрепляя основы, концепцию местного самоуправления, Хартия в то же время оставляет значительную свободу для интерпретации отдельных ее положений в национальном законодательстве. Под унификацией подразумевается лишь гармонизация демократических стандартов местного самоуправления, с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государств[6]. Кроме того, в долгосрочной перспективе соблюдение выработанных и принятых единых стандартов улучшит оказания муниципальных услуг и условия жизни граждан на местах.

Соответствует ли Кыргызская Республика требованиям Европейской хартии МСУ?

Согласно статье 12 Европейской хартии, для того чтобы состоять в Хартии, государство должно соответствовать по меньшей мере двадцати пунктам части I Хартии.  В 2018 году в Кыргызской Республике проведена международная экспертиза на предмет возможности и целесообразности присоединения страны к Европейской хартии местного самоуправления^[7]. Предварительная оценка Конституции КР, Закона о местном самоуправлении и других законов показала, что законодательная база КР практически полностью соответствует Европейской хартии местного самоуправления. Из 36 статей Хартии для 30 из них в Кыргызстане существует действующее законодательство, создающее правовые условия для выполнения основных принципов Хартии.

Например, согласно статье 2 Европейской хартии МСУ, «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Данному требованию Кыргызстан полностью соответствует, так как в Конституции КР есть отдельный раздел 8 «Местное самоуправление». Также принят Закон «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 г. № 101 и другие законы, в различной степени признающие и регулирующие развитие местного самоуправления: Бюджетный кодекс КР, Закон КР «О государственной гражданской службе и муниципальной службе», Закон КР «О доступе информации, находящейся в ведении государственных органов и органов МСУ Кыргызской Республики» и другие.

Хартия требует, чтобы право сообществ на местное самоуправление осуществлялось советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. В Кыргызстане данный принцип в полной мере соблюдается, поскольку все решения по вопросам местного значения принимаются местными кенешами, имеющими исполнительные органы – мэрии и айыл окмоту.

Статья 6 Европейской хартии местного самоуправления закрепляет организационную самостоятельность органов МСУ через возможности самостоятельного определения своих внутренних административ­ных структур. При этом условие соответствия местным потребностям и обеспечение эффективного управления, остается главным. Данное положение представляется вполне ло­гичным и правильным, потому как отсутствие условий в виде необходи­мости каких-либо предварительных согласований или оценки разработанной структуры органов местного самоуправления свидетельствует о достаточной степени свободы в определе­нии собственных административных средств для эффективно­го решения задач, стоящих перед органами МСУ. В Кыргызской Республике данный принцип в целом соблюдается: хотя Правительство КР и утверждает штатную численность, штатное расписание и классификацию административных должностей (гл. 3, ст. 13 Закона «О местном самоуправлении»), но право определения специалистов остается у самих органах МСУ, в зависимости от нужд и потребностей данного муниципалитета,  рассматривается и утверждается депутатами местных кенешей (Закон КР «О местном самоуправлении», ст. 31, ч. 2, п. 13).  

Другой пример:  Хартия устанавливает, что статус персонала органов МСУ должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе. В Кыргызской Республике данное требование выполняется через Закон КР «О государственной гражданской службе и муниципальной службе». В частности, глава 2, ст. 17, ч. 3 указанного закона гласит: «Организация карьерного планирования обеспечивается функционированием резерва кадров государственной гражданской службы и муниципальной службы, соблюдением процедуры проведения конкурсного отбора, системы ротации, повышения потенциала служащего, оценки деятельности служащего, материальной и нематериальной мотивации служащего».

Кроме формальных требований к условиям работы органов МСУ, преамбула Хартии устанавливает право граждан участвовать в общественных делах. В Кыргызской Республике это право в последние годы получило новые и чрезвычайно широкие возможности для реализации.

В рамках своих проектов, реализуемых на территории различных муниципалитетов Кыргызстана, Институт политики развития проводит сравнительный анализ, по данным которого было выявлено, что в последние годы повысилась активность участия местных сообществ в осуществлении местного самоуправления. Например, если раньше участие граждан ограничивалось проведением общественных слушаний по проекту бюджета, то последние годы виды общественных слушаний стали разнообразными. Теперь в айылных аймаках проводятся слушания по тарифам за воду или уборку ТБО, исполнению бюджета, классные часы в школах, слушания по бюджету школ и т.д. Местное население стало понимать, что может и должно участвовать в местном самоуправлении, так как именно через органы МСУ они могут осуществлять управление территорией своего муниципалитета, ее благоустройство, организацию жизнеобеспечения в целом.

Параллельно с накоплением практики общественных слушаний по бюджету, история которых началась в 1999 году, до 2018 года в Кыргызстане наблюдался устойчивый рост уровня участия граждан в общественных слушаниях по бюджету на местном уровне, который в 2018 году превысил рекордные для Кыргызской Республики 20%. А в 2019 году, согласно данным Министерства финансов КР, слушания провели 330 органов МСУ, преимущественно сельских, а численность участников составила более 28 тысяч человек, которые внесли более трех тысяч предложений в местные бюджеты[8].

По словам специалистов и руководителей финансово-экономических отделов некоторых сельских муниципалитетов, немалую роль в 2019 году сыграло введенное новшество – Гражданский бюджет[9], который также имеет широкую правовую базу:

• Бюджетный кодекс Кыргызской Республики от 16 мая 2016 г.;
• Методику формирования гражданского бюджета Кыргызской Республики от 26 декабря 2017 года № 166-Б;
• Методикау оценки муниципального индекса бюджетной прозрачности, утвержденной ППКР от 5 сентября 2019 года № 452;
• Методическое пособие по формированию гражданского бюджета по местным бюджетам[10] (web-ориентированное приложение).

Более того, право граждан участвовать в общественных делах, кроме правовых рамок,  получило в 2019 году еще источник финансирования через Типовое положение «О порядке отбора и финансирования органами местного самоуправления местных инициатив»,  утвержденное Приказом ГАМСУМО № 01-18/84 от 05 сентября 2019 г.

Итак, предварительная оценка законодательства Кыргызской Республики на соответствие принципам европейская Хартии МСУ показала, что страна имеет уникальный шанс стать первым государством в Центральной Азии и первым неевропейским государством, присоединившимся к Хартии. Это может стать существенным внешнеполитическим достижением руководства страны, вывести Кыргызстан на позицию регионального лидера развития в глазах международного сообщества в его широко континентальном спектре понимания – от Испании и Италии до Грузии и Российской Федерации.

Нургуль ДЖАМАНКУЛОВА, по заказу Проекта ГГПОМСУ и материалам Института политики развития

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•