2017-08-01 / Горячая тема

Почти 30 лет кыргызстанское государство, воссоздавая и развивая свою государственность, практически не занималось развитием местных сообществ, обеспечением равных условий жизни в крупных городах и отдаленных селах. В результате, сегодня уровень жизни, возможности граждан страны и их доступ к услугам и защите прав разительно отличаются от региона к региону, от муниципалитета к муниципалитету. Территориальное неравенство имеет далеко идущие социальные и экономические последствия, среди которых выделяются очевидные: внутренняя и внешняя миграция, расцвет экстремизма и радикализма, обнищание и обезлюживание отдельных территорий. Есть тому объективные причины, включая географические особенности и экономический потенциал территорий, но есть и субъективные, в первую очередь, ошибки управления.

Кыргызская Республика в 90-х годах прошлого века сделала верный выбор в пользу децентрализации и развития местного самоуправления, так как только такая модель позволяет справиться с развитием территорий при отсутствии дешевых источников национального богатства, вроде нефти, газа или морских портов. Давно известно, что «рулить» из столицы уборкой мусора в отдаленной провинции и ремонтировать котельную в медвежьем углу по приказу президента могут позволить себе только страны, где государственные бюджеты регулярно генерируют колоссальные доходы от экономики, чаще всего, добывающей, ресурсной. Таков был Советский Союз, таковыми остаются арабские страны, таковой частично остается Российская Федерация. Но большинство стран выбирает децентрализацию в силу экономических причин, тех же, в силу которых выбирают и рыночную экономику. Гораздо дешевле отдать право принятия решений и управления вопросами, имеющими значение только для жителей конкретной территории, территориальным органам управления, чаще – органам местного самоуправления. Через них граждане, объединенные в сообщества, берут на себя ответственность за управление территорией, ее благоустройство, организацию жизнеобеспечения. Так возникает стабильность, и одновременно формируются возможности для развития страны в целом, когда государство занято не канализацией и мусорными свалками в отдельных муниципалитетах, а стратегическими вопросами, имеющими значение для всей нации. Так что когда мы говорим о необходимости развития местного самоуправления, мы говорим, в первую очередь, о социальной стабильности и экономической эффективности, а уже потом – о демократии. Даже в совсем недемократичных странах всегда существуют элементы местного самоуправления, просто потому, что это экономически выгодно.

Однако, несмотря на верный выбор в целом, Кыргызская Республика не создала эффективной системы местного самоуправления, прежде всего, в сфере обеспечения МСУ ресурсами. Это позволяет сегодня некоторым политикам ставить под сомнение саму идею местного самоуправления и даже выдвигать предложения о возврате к прямому государственному управлению на всей территории страны. Прежде, чем делать какие-либо выводы, необходимо понять, что сработало и что не сработало, а потом уже принимать решения.

Местные бюджеты

После долгих мытарств и сопротивления бюрократии в стране все-таки была введена двухуровневая бюджетная система, которая никогда не являлась самоцелью, а была и остается отражением системы власти, определенной в Конституции. Так, есть вопросы государственного значения, одинаково важные для всех граждан страны, которые решаются за счет республиканского бюджета. Есть вопросы местного значения, важные для жителей конкретного муниципалитета, которые решаются за счет средств конкретного местного бюджета. Возникает вопрос: как должны соотноситься друг с другом эти части публичных финансов? Сколько денег нужно оставлять в центре для решения вопросов государственного значения, а сколько – тратить на развитие местных сообществ? Однозначного ответа мировая практика на этот вопрос не дает, так как все зависит от того, какой объем полномочий передан местному самоуправлению. Например, есть страны, где первичное здравоохранение и среднее образование являются вопросами местного значения и финансируются из местных бюджетов. В Кыргызстане эти сферы остаются в ведении государства. Учитывая, что страна не ведет войн, не закупает вооружения, не строит космические корабли, а государство тратит средства, в основном, на социальную сферу, разумно предположить, что государственные финансы могут делиться между центром и сообществами если не поровну, то хотя бы в каких-то разумных пропорциях, определяемых объемом функций, выполняемых органами МСУ, например, 60 на 40. При этом темпы роста государственного и местных бюджетов должны быть примерно равными (учитывая инфляцию, другие макроэкономические факторы), что будет означать, что потребности центра и сообществ удовлетворяются в равной мере.

Однако если посмотреть на динамику роста доходов различных видов бюджетов, мы увидим совершенно другую картину. В сравнении с темпами роста доходов республиканского бюджета, доходы местных бюджетов практически не растут. Всплеск наблюдался только в 2011-2012 гг., а затем в течение трех лет наблюдалось снижение общего объема доходов местных бюджетов, тогда как доходы республиканского бюджета растут устойчивыми темпами. Начиная с 2014 года, динамика объемов местных бюджетов практически отсутствует, что в условиях инфляции и растущих обязательств означает фактическое снижение. При этом доля доходов местных бюджетов в совокупном объеме доходов республиканского и местных бюджетов устойчиво снижается. Все это говорит о том, что вопросы местного значения, включая тяжелые финансовые обязательства по инфраструктуре, остаются недофинансированными.

Эти простые диаграммы наглядно говорят о том, что распределение публичных финансов совершается не в пользу местных сообществ, а тенденция демонстрирует ухудшение финансового положения органов местного самоуправления. Можно ли говорить о том, что органы МСУ обеспечены необходимыми ресурсами? Нет. А еще печальнее ситуация выглядит на фоне того, что государство постоянно наращивает объем полномочий, передаваемых органам МСУ, без какого-либо финансового сопровождения их исполнения. Так, только за последние пару лет количество вопросов местного значения увеличилось с 23 до 25.

Плюс разваленная сельская инфраструктура, в которую государство мало что инвестировало за весь период независимости. Плюс неоплачиваемые вопросы государственного значения, которыми фактически занимаются органы МСУ, начиная военным учетом и заканчивая проведением государственных праздников и международных спортивных соревнований.

Территории неравны изначально. Долинное село недалеко от областного центра имеет больше возможностей для развития, чем отдаленное горное село. Для решения проблемы во всем мире, включая Кыргызстан, существует система выравнивания, но она работает неэффективно и, что самое страшное, непрозрачно. Смешно сказать, но во всей стране в деталях формулу выравнивания, утвержденную постановлением Правительства КР, понимают только несколько специалистов Министерства финансов. Остальные не знают, как работает формула выравнивания. И работает ли она? Почему, например, доходы местных бюджетов на душу населения в Аксыйском и Чаткальском районах отличаются почти в пять раз? Значит ли это, что жизнь в Чаткальском районе в пять раз лучше, чем в Аксыйском? Или это говорит о том, что управление в Чаткальском районе требует средств в пять раз больше, чем в Аксыйском? Но в то же время Таласский и Чаткальский районы почти не отличаются по уровню доходов …

Чтобы обеспечить ту самую социальную стабильность и создать условия для устойчивого развития, необходимо как минимум: обеспечитьравные темпы роста республиканского и местных бюджетов; обеспечить соответствие объема местных бюджетов объему полномочий, исполняемых органами МСУ; обеспечить эффективную систему выравнивания.

Муниципальная ассоциация

Сложившаяся ситуация вокруг несправедливого распределения ресурсов, а особенно бесконтрольное и безответственное «навешивание» на органы МСУ все новых и новых обязанностей, без подкрепления их ресурсами, говорит о том, что между центром и сообществами нет никакого переговорного процесса. Читатель вправе задаться вопросами: а кто сказал, что такой переговорный процесс вообще возможен? разве нет у государства монопольного права решать все вопросы, включая вопросы распределения национальных богатств? Если государство считает себя демократическим, в центре внимания которого стоит человек, то такой переговорный процесс необходим, обязателен в целях соблюдения баланса между интересами нации и сообществ. Гражданин не живет в пределах страны, он живет в пределах конкретного сообщества. При этом интересы сообщества и интересы государства могут вступать в конфликт. Например, государство продает лицензию на разработку месторождения и получает доход, а местное сообщество получает только множество проблем. Или обратная ситуация – жители сообщества, где расположено месторождение золота, претендуют на все доходы от его добычи, не соглашаясь с тем, что право на эти доходы имеют все граждане и все сообщества страны. Еще пример: государство хочет построить космодром или ядерную электростанцию и выбирает для этого конкретную территорию. И жители этой территории, это конкретное сообщество, не хотят, чтобы рядом с их домом хоронили радиоактивные отходы или создавали другие экологические риски! Вот и конфликт интересов. А где конфликт, там должен быть переговорный процесс, должен быть процесс согласования интересов, поиска баланса между целями развития страны в целом и конкретного сообщества. Именно на переговорном процессе построена система баланса интересов центрального правительства и местных сообществ. Так вот в Кыргызстане такой системы по сей день нет, так как переговорный процесс отсутствует. Чтобы защитить свои интересы, у местных сообществ есть только один путь – стучаться в двери парламента, прибегать к помощи «своих» депутатов Жогорку Кенеша. В результате и парламент оказывается раздираемым территориальными интересами. А в разумной системе эти конфликты должны решаться в ходе переговоров правительства и местных самоуправлений, выступающих от имени своих сообществ, и только неразрешенные на этом этапе противоречия должны решаться Жогорку Кенешем. В первую очередь, переговорный процесс должен касаться бюджета, распределения национального богатства между центром и сообществами.

Для этого органы МСУ должны иметь переговорщика – муниципальную ассоциацию, признанную правительством в качестве стороны переговоров. В Кыргызстане есть Союз местных самоуправлений, имеющий давнюю историю, однако в настоящее время он переговорную функцию не выполняет, без чего конфликт интересов всегда решается в пользу центра, а баланс интересов не достигается. При этом в долгосрочном плане страдают не только местные сообщества, но и все государство в целом, в силу все той же нестабильности, территориального неравенства, недостаточных темпов улучшения качества жизни.

Переговорный процесс нужен не только для защиты интересов местных сообществ и местного самоуправления, он в равной степени необходим правительству, чтобы через такие переговоры получать информацию с мест о проблемах, которые требуют решения со стороны правительства; планировать свою деятельность с учетом интересов регионов и местных сообществ и обеспечить эффективную реализацию правительственных и иных государственных программ и политик. Конечно, для представления интересов муниципалитетов, прежде всего, нужна воля самих органов МСУ. Но для этого они должны иметь в достаточной мере политическую, финансовую и административную автономию, которая составляет суть МСУ и без которой органы МСУ не могут формировать и выражать свою волю и выполнять свою истинную роль как орган управления. В настоящее время органы МСУ зависимы от государственных органов и не имеют той самостоятельности, которая позволила бы им проявлять свою инициативу и быть подотчетными местному сообществу. В этом плане Правительство КР, как орган, ответственный за выработку и реализацию государственной политики в сфере МСУ, могло бы предпринять необходимые меры для формирования переговорного процесса. В частности, инициировать изменения в законодательство, направленные на установление законодательного требования об обязательно-предварительном согласовании вопросов, касающихся МСУ, с ассоциацией органов МСУ; установление регламента процесса переговоров, прав и обязанностей сторон.

Механизмы взаимодействия между государством и местным самоуправлением

Кроме переговорного процесса, для эффективной работы системы управления и, главное, надлежащего оказания услуг населению, необходимы другие механизмы взаимодействия органов МСУ и государства. Классическая модель местного самоуправления, заложенная в Европейской хартии (прим.: Не надо думать, что Европейская хартия по местному самоуправлению применима только в Европе. Хартия давно превратилась в универсальный набор международных принципов, защищающих права местных сообществ, меньшинств и другие права человека не только перед лицом государств, но и перед лицом угроз, исходящих от глобализации. К Хартии в той или иной мере присоединились далеко не только европейские страны, например, Российская Федерация, Азербайджан, Армения, Грузия, Молдова, Турция, Украина и др.), предусматривает наличие трех автономий местного самоуправления – политической, административной и финансовой. Но, кроме того, она также предусматривает четкие правила игры, связующие местное самоуправление и государство в единую систему управления. Главное правило – верховенство закона. И если законы хороши, полномочия четко разграничены между государственными органами и органами МСУ, ресурсы распределены в соответствии с объемом возложенных на них функций и полномочий и каждый уровень управления самостоятельно и безукоризненно выполняет свои задачи, то многие вопросы снимаются. Иная ситуация возникает, когда полномочия разграничены не до конца, существует дублирование и размытая ответственность. Как, например, в Кыргызстане, где есть множество общественных вопросов, ответственность за которые одновременно возложена на государственные органы и органы МСУ, а в результате ни те, ни другие эти вопросы не решают, либо имеет место дублирование и неэффективное расходование бюджетных средств. Как это, к примеру, происходит в отношении полномочий по взаимодействию органов управления с горнодобывающими компаниями (Все полномочия законом закреплены одновременно за местными государственными администрациями и органами МСУ.).

Однако процесс «расчищения» законодательства в плане разграничения полномочий – долгий и мучительный, обеспечение верховенства закона – еще более непростой. Поэтому в таких условиях требуется выстраивание дополнительных механизмов взаимодействия между государством и органами местного самоуправления. Положа руку на сердце, придется признать, что, декларируя развитие местного самоуправления и децентрализацию власти, государство в Кыргызской Республике мало того что недостаточно сделало в обеспечении необходимых автономий, так еще и напрочь забыло о выстраивании взаимодействия. Для иллюстрации можно привести перечень процессов, которые необходимы для этого эффективного взаимодействия, но однозначно отсутствуют. Итак, это:

• переговорный процесс для решения конфликта интересов и защиты интересов местных сообществ, прежде всего, в отношении бюджета (см. выше);
• комплексное планирование развития территории с учетом пространственного планирования и взаимодействия государства и МСУ;
• комплексное планирование развития секторов (образование, сельское хозяйство и т.д.) с определением четкой роли органов МСУ и механизмов их взаимодействия с министерствами в решении секторных вопросов;
• делегирование полномочий по выполнению функций и оказанию услуг, сопровождающееся предоставлением необходимых ресурсов и обеспечением надлежащего мониторинга.

Ни один из этих процессов в должной мере не действует. Поэтому государственные программы «повисают» в воздухе, не имея механизмов исполнения на территории муниципалитетов, поэтому услуги должным образом не оказываются, не доставляются до нуждающегося потребителя; поэтому органы МСУ перегружены государственными полномочиями и неэффективны в исполнении собственных функций; поэтому территории лишены возможности комплексного развития и так далее и тому подобное.

Необходимость и условия для территориальной реформы

Многие годы политики различного уровня и по различным поводам поминают всуе административно-территориальную реформу как панацею от территориального неравенства и отставания развития сельских регионов. Многие политики убеждены, что вдруг наступит укрупнение айылных аймаков, как тут же случится внезапное общее счастье – машина управления станет эффективной, все проблемы решатся, услуги возникнут и будут достаточными, а экономическое развитие рванет ввысь невиданными темпами. К сожалению, таких простых решений не бывает.

Действительно, в укрупнении есть большая потребность и здравый смысл, который заключается в объединении ресурсов и эффекте масштаба, когда объединенные бюджеты нескольких муниципалитетов позволят последовательно выполнить на территориях более крупные проекты улучшений, нежели сегодня себе может позволить один муниципалитет. Также сократятся административные издержки, это тоже правда. Но правда также и в том, что процесс этот будет политически болезненным, встретит колоссальное сопротивление со стороны бюрократии и населения (прим.: Новейшая история стран, прошедших в недавнем прошлом через горнило укрупнения, например, стран Восточной Европы и Прибалтики, показывает, что ни один политик, начавший подобную реформу, до окончания срока на своей должности не досидел, так как реформа вызвала множественное недовольство.). Такая реформа требует значительных ресурсов на начальном этапе, так как потребуются инвестиции, чтобы довольно быстро показать гражданам эффект от ее проведения, а также провести реорганизацию органов управления, включая сокращение численности муниципальных служащих и компенсации за увольнение вследствие сокращения. Таким образом, для начала реформы требуются очень благоприятные условия – политическая и социальная стабильность, наличие свободных средств. Ну и, конечно, колоссальная политическая воля парламента и правительства и, прежде всего, премьер-министра.

Реформа пройдет гораздо менее болезненно, если будут приложены усилия по проведению административной реформы, которая обеспечит наличие процессов, описанных в разделе выше. Например, если заработает процесс комплексного планирования развития территорий, то довольно быстро и сообществам, и органам местного самоуправления станет ясно, что гораздо выгоднее планировать развитие территории на кластерном уровне, объединяя ресурсы соседних муниципалитетов. Справедливости ради стоит сказать, что и в этом случае широко добровольного объединения сразу не произойдет, но почва будет куда как более подготовлена. То же самое справедливо и в отношении других процессов.

При этом запустить или реанимировать перечисленные процессы сейчас намного более дешевле и быстрее, чем принуждать местные сообщества к укрупнению. Запустив эти процессы, через три-пять лет можно будет уже увидеть социальные и экономические эффекты, и тогда можно планировать территориальную реформу. Таким образом, сосредоточиться следует на административном содержании реформы, а уже потом переходить к территориальному.

Человек и сообщества как цель системы управления

Уже не надо никому доказывать, что мы нуждаемся в «сервисном» государстве, существование которого оправдывается потребностями граждан, гражданам служит и перед гражданами же отчитывается (подотчетно им).

На уровне местного самоуправления в этой сфере существуют проблемы. В силу отсутствия достаточных ресурсов, бюджетного перекоса в пользу центра и в ущерб местным сообществам, органы МСУ на протяжении всей истории независимости были не в состоянии предоставлять гражданам необходимый объем услуг надлежащего качества. Чтобы жизнь в регионах не остановилась, местные сообщества были вынуждены самостоятельно прилагать усилия для решения вопросов благоустройства. Отсюда возникла тенденция перекладывать на плечи сообществ, семей, граждан ответственность за услуги, решение проблем и даже за развитие инфраструктуры.

Не счесть, сколько мостов, дорог, школ, ФАПов и других объектов в селах было отремонтировано и даже заново построено силами и на деньги местных сообществ. Даже со-финансирование, требуемое международными донорами для реализации инфраструктурных проектов, вытаскивалось из карманов граждан, а значительная часть работ ими же и выполнялась. Возникло неоправданное злоупотребление «ашаром», в ходе которого государство и местное самоуправление фактически за счет людей выполняли свои обязанности по благоустройству. Фактически люди платили за все это дважды – как налогоплательщики, а потом и по факту. «Ашар» из доброй традиции соседской взаимопомощи в экстренных случаях превратили в порочную практику перекладывания ответственности. К тому же большинство объектов, построенных методом «ашара», не отвечают технологическим требованиям и приходят в негодность через пару лет эксплуатации, как это, например, произошло с большинством «ашарных» школ, признанных сегодня МЧС не подлежащими эксплуатации.

Граждане больше не хотят дважды платить власти за услуги и инфраструктуру. «Ашар» во многом позволил местным сообществам сохранить инфраструктуру в сложные экономические периоды, однако в настоящее время граждане стали требовать от местного самоуправления выполнения своих обязанностей, стали лучше понимать бюджет и его назначение. По-прежнему люди готовы вкладываться в развитие местного сообщества, но теперь их больше волнуют социальные и культурные проблемы, а решения инфраструктурных вопросов граждане склонны требовать от местного самоуправления, при этом требуя раскрытия информации о том, насколько эффективно управляется местный бюджет, чтобы решались инфраструктурные проблемы.

Так, анализ 234 местных инициатив сообществ за 4 года показал снижение числа проектов, связанных с базовой инфраструктурой и местной экономикой, и рост инициатив в сфере социального развития и благоустройства (прим.: Местная инициатива: переход от выживания к развитию //Муниципалитет, ноябрь, 2016. Доступно на сайте: http://www.municipalitet.kg/ru/article/full/1438.html). Исходя из этого, нужно помочь органам МСУ выстроить взаимовыгодные отношения с местным сообществом, основанные не на «ашаре», а на эффективных коммуникациях и механизмах поддержки и сотрудничества. Например, рассмотреть практику применения стимулирующих грантов из местного бюджета гражданам для реализации местных инициатив, как это уже делается в некоторых городах. Нужно помнить о том, что множество донорских проектов требовали от местных сообществ софинансирования различных проектов, трудового вклада в виде «ашара», но пришло время переходить на более формализованные и взаимовыгодные формы сотрудничества между МСУ и гражданами.

Другая сторона этой же медали – передача некоторых местных услуг в управление общественным организациям. Так, в Кыргызской Республике питьевым водоснабжением управляют общественные объединения СООППВ, поливным – АВП, пастбищами – жайыт-комитеты. Наверное, это хорошо, с точки зрения демократии, но в конечном итоге это очень плохо, с точки зрения качества и доступности услуг. Конечную ответственность за некоторые из этих вопросов несут органы МСУ, но процессом они при этом никак не управляют, так как договоров по услугам между ними и общественными объединениями нет, тарифная политика отсутствует, контроль качества и количества не ведется. Ресурсов для развития у этих объединений также нет, поэтому оставшаяся инфраструктура ветшает и разваливается, услуги ухудшаются, перспективы отсутствуют. И отдельные яркие примеры успешности таких объединений, являясь исключениями, демонстрируют общее правило – ошибочность перекладывания ответственности за услуги на граждан. Власть, в конце концов, на то и власть, чтобы нести ответственность за услуги, которые не может предоставить частный рынок.

Для решения этих проблем необходимо поставить в центр целей развития МСУ человека и местное сообщество и предлагать управленческие рецепты с точки зрения удобства и выгоды для гражданина. Для этого, как минимум, нужно вернуть в управление органов МСУ услуги и наладить финансирование инфраструктуры. Но органы МСУ смогут выполнить эти задачи качественно и в полном объеме при соблюдении условий, описанных выше.

Справедливость между поколениями: недра и собственность

И напоследок нельзя обойти вниманием важную тему, касающуюся будущего страны. Кыргызская Республика активно распродает свои недра, а местное самоуправление – землю и собственность. При этом органы управления получают сиюминутные выгоды, разовые денежные поступления. Но все забыли о том, что это исчерпаемые ресурсы, доход от которых можно получить только один раз, при этом принадлежат они не только ныне живущим, но и будущим поколениям. Ради справедливости между поколениями все доходы от приватизации недр и недвижимости необходимо делить на две части. Первую часть тратить на «капитальные», стратегические потребности живущего поколения, а вторую часть превращать в работающий капитал для будущих поколений. Так делается во всем мире, где действующая власть осознает ответственность перед потомками. У нас же тратится все до копейки на нужды и псевдо-нужды ныне живущих. Например, анализ инвестиций, сделанный за счет поступлений от Джеруя, показывает, что половина денег была просто «зарыта» в землю, потрачена на объекты, которые невозможно содержать, или на технику, которая уже сломалась. Не говоря уже о тратах на праздники.

Необходимо срочно ввести законодательные требования к инвестированию доходов от приватизации недр и земли с тем, чтобы защитить интересы будущих поколений, обеспечить преодоление экологических последствий в будущем, создать ресурсную базу для развития общества, науки и культуры.

* * *

В целом местные сообщества Кыргызской Республики выживают скорее не благодаря, а вопреки государственной политике. Но это самоубийственный путь для нации и государства. Цели госполитики должны быть сформулированы и реализованы с учетом интересов местных сообществ и гражданина, а задачи сформулированы вокруг сбалансированного развития всех регионов страны вместе и каждого муниципалитета и местного сообщества страны в отдельности. Для этого равное внимание со стороны высших уровней управления должно уделяться как развитию государственной системы управления, так и системы местного самоуправления.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•