2012-02-29 / Горячая тема

Сегодня на уровне районов варится весьма «невкусная каша» из полномочий, ветвей власти, интересов правительства и политических партий, и эта «каша» может отравить только-только стабилизирующееся общество.

Надежда Добрецова,

главный редактор журнала “Муниципалитет”, председатель правления Института политики развития

Страна стоит на пороге местной выборной кампании, которая готовит нам небывалую активность граждан и уже отличается накалом страстей, спровоцированным отсутствием у государства четкой политики в отношении региональных уровней управления правительства и органов местного самоуправления. Сегодня на уровне районов варится весьма «невкусная каша» из полномочий, ветвей власти, интересов правительства и политических партий, и эта «каша» может отравить только-только стабилизирующееся общество. Перца добавили выборные страсти по акимам, и похоже, что послевкусие будет иметь далеко идущие последствия, если мы, наконец, не разберемся с разграничением полномочий и государственной политикой в отношении местного самоуправления и регионального развития.

Кто кому подотчетен?

Ныне действующая Конституция КР от 27 июня 2010 года внесла изменения и поправки в Раздел «Местное самоуправление», определив в статье 111, что систему органов местного самоуправления образуют: местные кенеши - представительные органы местного самоуправления и айыл окмоту, мэрии городов – исполнительные органы местного самоуправления. Конституция также установила, что исполнительные органы местного самоуправления и их должностные лица в своей деятельности подотчетны местным кенешам. В остальном Конституция отсылала к закону. Это был уникальный для республики шанс создать новую правовую базу местного самоуправления, учитывающую весь национальный и международный опыт децентрализации. Новая правовая база могла бы создать широчайшие условия для политической, административной и финансовой автономии местного самоуправления. Могла бы. Но не создала.

Принятый 15 июля 2011 года Закон «О местном самоуправлении» во многом сохранил жесткое наблюдение государства за органами местного самоуправления. Очевидно, что правительство озабочено стабилизацией социально-политической обстановки в стране и намерено активно влиять на процессы самоуправления на постреволюционном этапе. Но новый закон сохранил, по существу, прежний принцип формирования исполнительной власти местного самоуправления, оставив право выдвигать кандидатуры глав исполнительных органов местного самоуправления государственным чиновникам (премьер-министру – кандидатуры мэров городов и главам государственных администраций – кандидатуры глав исполнительных органов местного самоуправления айылных аймаков).

Часть экспертов считает, что ситуация вполне демократична и соответствует принципу политической автономии местного самоуправления, так как право выдвижения кандидатов на пост главы исполнительного органа МСУ принадлежит также депутатам местных кенешей. Но выборы руководителей исполнительных органов МСУ, проходившие в стране в течение 2011-2012 годов, не оправдали надежды на то, что практика применения закона окажется либеральной, что позиция местных кенешей окажется сильнее, чем позиция местных государственных администраций. Действительно, государственные администрации не всегда пользовались своим правом выдвижения, во многих случаях кандидатуры глав выдвигали местные кенеши, однако в результате большинство выбранных глав оказались ставленниками местных государственных администраций. Например, по данным Центризбиркома, в результате выборов 20 января 2012 года в 16 айылных аймаках главами стали 11 кандидатов, выдвинутые местными государственными администрациями. При этом всего от имени райгосадминистраций был выдвинут 21 кандидат, прошли – 9, то есть фактически каждый второй. От имени кенеша было выдвинуто 20 кандидатов, прошли только 5 или – каждый четвертый. Такая ситуация свидетельствует о сохраняющейся проблеме подотчетности органов местного самоуправления. Ведь понятно, что выдвиженец государственной администрации будет в первую очередь оглядываться на того, кто его выдвинул. А народ? Ну что народ, народ потом. Реальная же подотчетность лидеров местного самоуправления перед народом требует, чтобы они и выдвигались, и выбирались населением. Если сегодня перед главой айыл окмоту встанет вопрос – ехать ли ему на сход граждан или откликнуться на настойчивое приглашение районного акима, решение в пользу местной государственной администрации предугадать не трудно. А вот если бы он выбирался жителями села или депутатами местного кенеша, решение, вероятнее всего, изменилось бы. Другой вопрос в том, кто все-таки должен выбирать исполнительного руководителя МСУ – депутаты местного кенеша или все граждане через прямые выборы? И в том, и в другом варианте есть как плюсы, так и минусы. Определиться нелегко, но здесь можно выбрать новый, неожиданный путь решения проблемы.

Регионы решают сами?

Примечательно, что само население нашей страны по-разному относится к механизму выборов. Граждане страны однозначно высказываются за выборы – в целом почти 76 процентов, из них 60 процентов считают, что выборы должны быть прямыми, 16 процентов – косвенными, через депутатов местных кенешей. Но в региональном разрезе картина намного более противоречивая. Например, жители Баткенской области уверены, что выборы должны быть косвенными, через депутатов местного кенеша, а жители Нарына и Таласа считают, что они сами способны выбрать лучших руководителей МСУ через прямые выборы. Юристы готовы дать ответ на такой разброс мнений – ввести в закон норму, согласно которой сообщество вправе само решать, каким образом выбрать руководителей МСУ – выбирать кенешем, выбирать всем населением, нанимать управляющего по конкурсу. И это вполне в духе новой Конституции и демократических настроений общества и соответствует сути местного самоуправления.

Смешались роли, лица, интересы…

Другой проблемой стало то, действующий Закон «О местном самоуправлении» сохранил районные кенеши, назвав их органами МСУ. Это создало абсурдную ситуацию – районные кенеши являются некими представительными органами при территориальных подразделениях правительства – местных государственных администрациях (МГА). Но МГА подотчетны только правительству и не могут выступать в качестве исполнительного органа районных кенешей. Да и районные кенеши не являются органами местного самоуправления, поскольку на районном уровне, в соответствии с Конституцией и иными нормативными правовыми актами, отсуствует местное самоуправление. Наоборот, район управляется на принципах государственного управления, поэтому на этом уровне создаются местные государственные администрации, которые являются самым низовым уровнем в системе государственных органов исполнительной власти. В этой связи, выборы районных акимов депутатами районных кенешей внесли еще большую путаницу в ситуацию. Главы районных администраций – суть чиновники правительства, его региональные представители. Они не должны избираться районными кенешами, а должны назначаться, поскольку в системе государственных органов исполнительной власти существует (и так должно быть!) вертикаль власти, подчиненность нижестоящих государственных органов вышестоящему. В противном случае правительству сложно будет реализовывать свои программы и выполнять свои функции, за которые оно ответственно по Конституции. Выборный подход неприменим в отношении ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ власти, которая по определению должна ИСПОЛНЯТЬ решения/законы. Правительство – это рабочие руки Жогорку Кенеша. Районные акимы – рабочие руки правительства в регионах. Как можно их выбирать? Ведь вопрос выборов – это вопрос подотчетности. Кто выбирает, тот и спрашивает. Получается, что премьер больше не имеет права спрашивать с акимов, они подотчетны кенешу? А по факту не так – они все равно подотчетны правительству – зачем тогда выборы?

Вообще районные кенеши капитально «повисли» в законодательстве. Так, если говорить о конституционной норме, предусматривающей право премьер-министра КР назначать и освобождать глав местных государственных администраций по предложению местных кенешей (пункт 7 статьи 89 Конституции), то, если буквально толковать данную норму (без относительно правильности или нет данной нормы), в ней речь идет о конституционном полномочии местных кенешей, под которыми, согласно статье 111 Конституции, понимаются представительные органы местного самоуправления. Таковыми являются местные кенеши айылов и городов, расположенные на территории соответствующего района, которые и вправе вносить предложение по кандидатуре главы местной государственной администрации, а не искусственно созданный для этого районный кенеш, который, как было выше указано, органом местного самоуправления не является.

Небходимо также отметить, что районные кенеши не имеют круга собственных вопросов. Раньше они хотя бы утверждали районный бюджет. В 2012 году районного бюджета, судя по всему, не будет. Видимо, чтобы чем-то их занять, и придуманы эти выборы. Но это искусственное «надувание» полномочий, которое преследует особую цель – помочь партийному строительству. Ничего не имею против партийного строительства в принципе, однако, по моему глубокому убеждению, партии надо строить не в ущерб и не за счет развития местного самоуправления. У партийного строительства и местного самоуправления абсолютно разные цели и задачи. Партийное строительство на уровне местного самоуправления приводит к возникновению крена в сторону партийных интересов, делению людей по партийному принципу, тогда как основная суть местного самоуправления заключается в том, что местное сообщество определенной территории сообща через формируемые ими органы самоуправления решает свои непосредственные вопросы жизнеобеспечения (вода, канализация, мусор, уличное освещение, общественный транспорт и т.д.). Партийное строительство мешает развитию местного самоуправления, объединению людей для совместного решения указанных жизненно важных вопросов.

Кроме того, выборы районных акимов не добавляют устойчивости и авторитета правительству. Вертикаль управления должна кончаться на уровне района и быть действительно вертикалью – жестко контролируемой и прекрасно управляемой. Зачем же наносить удар по подотчетности, соответственно, по управляемости, от которой зависит успех работы правительства в регионах?

* * *

Таким образом, Закон «О местном самоуправлении» носит промежуточный, временный характер, о чем неоднократно заявляло инициировавшее его принятие правительство. В то же время хаос из понятий, полномочий, ответственности и подотчетности на районном уровне наносит ущерб эффективности государственной власти. Все это вызывает не удивление, изумление – неужели двух политических кризисов было недостаточно, чтобы осознать опасность, недальновидность, вредность отсутствия политики в сфере местного самоуправления и регионального правительства? Не три построенных завода спасут нынешнюю власть, и даже не десять заводов. А только пристальное, эксклюзивное внимание к вопросам регионов, прежде всего, приведение в порядок управления, реальное улучшение условий существования людей, их вовлеченность в процессуправления и принятия решений является основной стабильности и успешности работы правительства.

Если государственная власть стремится избежать участи своих предшественников, то иного решения, кроме принятия содержательно нового Закона «О местном самоуправлении», просто не может быть. А еще вернее было бы вернуться к вопросу о разработке Кодекса о местном самоуправлении, где можно было кодифицировать законодательство в сфере МСУ и комплексно урегулировать все общественные отношения в данной сфере. Проблема в том, что вся 20-летняя история развития местного самоуправления в Кыргызской Республике свидетельствует о том, что система МСУ (так же, как и вся система государственного управления) подвергалась постоянным, резким, часто неоправданным и непоследовательным изменениям. Основной задачей этих перманентных изменений оставалось лишь обеспечение управляемости в условиях острых кризисных явлений в экономике и социальных отношений, которые неуклонно приобретали политический характер. Первоочередной задачей лиц, которые управляли страной в соответствующие периоды, оставалось удержание власти в руках любой ценой, в том числе за счет ее чрезмерной и неоправданной централизации, отказа от реформ в сфере МСУ. Стратегические же вопросы управления практически не рассматривались и оставались на заднем плане. Неужели история все же ничему не учит?

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•