2017-09-07 / Горячая тема
В 2016 году Институт политики развития по заказу Посольства Швейцарии в Кыргызской Республике провел исследование «Система подотчетности власти в Кыргызской Республике». Цель исследования заключалась в разработке обоснованных рекомендаций субъектам системы подотчетности в Кыргызской Республике. Краткое резюме исследования было опубликовано в журнале «Муниципалитет» в 2016 году, здесь же уместна публикация выдержки из исследования, описывающей состояние подотчетности в парах «граждане и Жогорку Кенеш КР» и «граждане и исполнительная власть».
Вопросы подотчетности власти рефреном звучат в законодательстве, программах, политических заявлениях и СМИ всякий раз, когда речь заходит о демократии. Но каждый понимает подотчетность по-своему, вкладывая в это слово и участие граждан в процессе принятия решений, и прозрачность деятельности власти, и выборную систему, и многое другое. Столь активная эксплуатация термина в разных контекстах говорит о том, что подотчетность представляет собой некое явление, ставшее необходимым атрибутом демократии, но проявляющееся лишь в ряду других факторов и условий, которые позволяют характеризовать Кыргызскую Республику как демократическое государство. На самом деле подотчетность – это система взаимоотношений между субъектами, составляющими собой государство как таковое.
При этом многочисленные, но преимущественно иностранные, исследования говорят о том, что проблема усиления подотчетности особенно актуальна для стран, подвергшихся недавним (в историческом масштабе) политическим и экономическим трансформациям, а также для стран в нестабильной, охваченной конфликтом или в постконфликтной ситуации. Несомненно, что к числу таких стран относится и Кыргызская Республика. Актуальность подотчетности для таких стран обусловлена недостаточной легитимностью власти, отсутствием понимания сути общественного (социального) договора и культуры взаимоотношений между государством и гражданами. Нельзя не отметить, что Кыргызская Республика предприняла большие усилия по внедрению эле-ментов подотчетности в систему управления, что доказывают многочисленные примеры социальной, административной и политической подотчетности: развивается парламентская форма управления, созданы основные демократические и правовые институты, совершенствуется выборная система, практикуется вовлечение граждан в процесс принятия решений, особенно на местном уровне2, гарантируются основные права и свободы граждан.
Однако эти элементы носят преимущественно фрагментарный характер, часто не связаны между собой, а потому не дают той эффективности, того необходимого влияния на устойчивость и понимание общественного (социального) договора, которое они могли бы иметь, будучи соединенными в ясную и регулярно действующую систему. Например, совершенствование выборного процесса не сопровождается усилением ответственности и подотчетности политических партий перед избирателями. Внедрение прогрессивной концепции государственных и муниципальных услуг не сопровождается совершенствованием планирования развития, основанного на приоритетах граждан. Создание государственных информационных ресурсов и политика раскрытия информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления, в недостаточной мере сопровождаются улучшением качества и доступности этой информации. Этим и другим разрывам или пробелам, не позволяющим свести фрагменты подотчетности в эффективную систему, а также рекомендациям по их ликвидации, и посвящен данный документ.
Усиление подотчетности актуально для Кыргызской Республики, прежде всего, с точки зрения построения системы подотчетности, включающей граждан и ключевые институты власти, способствующей выработке единого понимания и неукоснительного исполнения обязательств общественного договора между государством и гражданами. Исследование опирается на опыт проектов развития, выполняемых в Кыргызской Республике. Широко использованы материалы таких признанных лидеров в сфере развития, включая развитие подотчетности, как Всемирный банк, Международ-ный институт демократии и содействия выборам, Организация экономического сотрудничества и развития, Национальный демократический институт США, Институт Карнеги. Метод оценки построен на концепции четырех измерений подотчетности, сформулированной в рамках Кабинетного исследования о Демократической подотчетности и предоставлении услуг Международного института демократии и содействия выборам Андреса Меджиа Акоста, Анурадха Джоши и Грэме Рамшоу (Democratic Accountability and Service Delivery: A Desk Review by The International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Andres Mejia Acosta with Anuradha Joshi and Graeme Ramshaw).
Данная концепция была разработана GPSA применительно к измерениям социальной подотчетности, но авторы настоящего исследования не обнаружили препятствий для применения концепции для оценки системы подотчетности в целом, так как система является отражением общественного договора между гражданами и государством, а потому содержит в себе множественные элементы социальной подотчетности, что позволяет применить концепцию к системе в целом, не ограничиваясь только вопросами социальной подотчетности. Оценка процессов внутри системы подотчетности власти в Кыргызской Республике делалась путем экспертного анализа силами Института политики развития, а затем была обсуждена с широким кругом признанных экспертов Кыргызской Республики. Очень коротко суть метода исследования заключается в том, чтобы идентифицировать процессы подотчетности, существующие между парами «агент – доверитель», и определить, насколько этот процесс можно признать действующим или не действующим. При этом критериями наличия или отсутствия процесса служат следующие условия:
-
наличие или отсутствие правил и стандартов подотчетности;
-
наличие спроса на подотчетность;
-
мотивация власти реагировать на спрос на подотчетность;
-
возможность принудительного исполнения требований подотчетности и неотвратимость наказания.
