Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Подотчетность в паре «Граждане – органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления»

2017-09-29 / Горячая тема

Средний индекс подотчетности в паре 17% ПРОЦЕСС ПОДОТЧЕТНОСТИ: планирование развития, основанное на приоритетах граждан Требование о планировании развития, основанного на приоритетах граждан, в законодательствене нашло четкого и однозначного закрепления. Лишь в Типовом уставе местного сообщества, утвержденном приказом ГАМСУМО от 4 марта 2014 года, №01-24/19, предусматриваются требования об учете потребностей населения при решении вопросов местного значения. То есть принцип социальной подотчетности со стороны органов местного самоуправления закреплен в типовом документе, который может быть принят по инициативе самих органов МСУ, для чего необходима политическая воля со стороны руководства органа МСУ и стимул со стороны главного «проводника» подотчетности – высшего руководства страны.

Практика же такова, что национальные государственные программы никак не учитывают реальные потребности граждан, а местные программы учитывают их частично. Механизма же сочетаниянациональных государственных и местных программ развития вообще не существует, что делает невозможным учет потребностей граждан в процессе планирования. Существует, правда, практика использования в планировании статистических показателей домохозяйств, которые в некотором роде могут указывать на потребности граждан, однако выборочный опрос и агрегированные данные не дают возможности осуществлять адресное планирование и превращают потребности в довольно абстрактные величины. Ни мотивации правительства, ни механизмов принуждения у граждан не существует. Процесс признан отсутствующим.

ПРОЦЕСС ПОДОТЧЕТНОСТИ: вопросы общественного мониторинга услуг и государственных расходов урегулированы в Конституции и иных законодательных актах. Так, ст. 52 Конституции утверждает, что граждане имеют право участвовать в формировании республиканского и местных бюджетов, а также получать информацию о фактически расходуемых средствах из бюджета. Статья 14 Закона КР «О государственных и муниципальных услугах» позволяет проводить оценку качества государственных и муниципальных услуг со стороны ОГО. Статья 12 Закона КР «Об основных принципах бюджетного права Кыргызской Республики» устанавливает, что рассмотрение и утверждение республиканского и местных бюджетов производится Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, айылными и городскими кенешами гласно и публично, за исключением рассмотрения вопросов, отнесенных законодательством Кыргызской Республики к категории государственных тайн, разглашение которых может нанести ущерб государственным интересам, суверенитету, экономической и государственной безопасности.Также эти вопросы отражены в постановлениях Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по отчету об исполнении республиканского бюджета, айылных и городских кенешей; в ежегодных законах о республиканском бюджете, который гласит, что решения айылных и городских кенешей о местных бюджетах на очередной бюджетный год и два последующих прогнозируемых года подлежат публикации в средствах массовой информации.

Статьи 110 и 113 Закона КР «О финансовоэкономических основах МСУ» (далее – Закон КР «О ФЭОМСУ») устанавливают, что формирование и исполнение местного бюджета осуществляются с соблюдением принципов прозрачности, участия общественности, подотчетности органов местного самоуправления перед местным сообществом. Согласно части 7 статьи 13 Закона КР «О ФЭОМСУ», рассмотрение и утверждение бюджетов органов местного самоуправления производится гласно и публично на открытых сессиях кенеша и общественных слушаниях. В типовом Уставе местного сообщества также предусмотрено проведение общественных слушаний по проектам бюджетов, создание групп при участии общественности для мониторинга и оценки работы органов МСУ, предоставляемых ими услуг. На практике, однако, процедуры общественного мониторинга услуг и государственных расходов проработаны недостаточно, отсутствуют регламенты и способы учета результатов мониторинга, что сводит на нет мотивацию власти быть подотчетной в рамках данного процесса. В связи с этим, несмотря на наличие правовых условий, процесс признан отсутствующим.

ПРОЦЕСС ПОДОТЧЕТНОСТИ: обеспечение прозрачности и доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления, регулируется нормами Конституции, в частности, статьей 3: «Государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах:

верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом;
разделения государственной власти;
открытости и ответственности государственных органов, органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа»;
и статьей 33, согласно которой каждый имеет право на получение информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, юридических лиц с участием государственных органов и органов местного cамоуправления, а также организаций, финансируемых из республиканского и местных бюджетов.

Каждому гарантируется доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Порядок предоставления информации определяется законами «О гарантиях и cвободе доступа к информации» и «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики». На практике процесс действует, за последнее десятилетие количество раскрываемой властью информации выросло в десятки раз, а контрольная система реагирует на нарушение указанных требований законодательства. Большую роль играет спрос на информацию со стороны организаций гражданского общества, которые также за прошедший период существенно повысили свой потенциал в работе с государственной информацией. Работает ряд электронных сервисов и баз данных, включая портал по государственным закупкам, портал жалоб и обращений.

Существует мотивация органов управления, например, в виде благодарности от правительства, а также механизмы принуждения, так как прокуратура внимательно следит за исполнением закона, существует практика судебных решений по данному вопросу. Процесс признан действующим. В то же время этот процесс никак не гарантирует полноты, понятности и доступности для анализа информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления. ПРОЦЕСС ПОДОТЧЕТНОСТИ: обеспечение полноты, понятности и доступности для анализа информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Нормы закона о доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики, делают такую попытку, детально описывая виды информации, подлежащей обнародованию. Однако с момента принятия закона прошло уже девять лет, закон устарел, так как не учитывает да-леко ушедших информационно-коммуникационных технологий, наличия баз данных, компьютеризации управления.

Закон не включает требований в отношении открытых данных в машиночитаемом виде и далеко не совершенен в отношении видов информации, подлежащей обнародованию. Ни мотивации правительства, ни механизмов принуждения у граждан не существует. Процесс признан отсутствующим. ПРОЦЕСС ПОДОТЧЕТНОСТИ: система оценки работы органов МСУ и государственных органов гражданами Формально оценка деятельности работы государственных органов исполнительной власти, мэрий городов Бишкек, Ош и их руководителей, полномочных представителей Правительства в областях и местных государственных администраций осуществляется на основании постановления Правительства КР от 17 июня 2016 года, № 329 «Об оценке деятельности государственных органов исполнительной власти Кыргызской Республики, мэрий городов Бишкек, Ош и их руководителей, полномочных представителей Правительства Кыргызской Республики в областях». Предметом оценки являются:

степень достижения результатов, установленных в Плане действий Правительства Кыргызской Республики по реализации Программы Правительства Кыргызской Республики, утвержденной Жогорку Кенешем Кыргызской Республики на текущий год (могут применяться весовые значения результатов);
степень достижения результатов, установленных в личном плане руководителя;
Индекс доверия населения;
уровень исполнительской дисциплины.

Три из четырех предметов оценки говорят о том, что оценка производится в рамках административной подотчетности и никак не обеспечивает подотчетность исполнительной власти гражданам. Однако данное постановление включает в предметы оценки Индекс доверия населения, измеряющий отношение населения к деятельности государственных органов и их руководителей. Но индекс доверия не оценивает отношение населения к деятельности органов местного самоуправления, кроме городов Бишкек и Ош, что существенно снижает ценность применения индекса как инструмента подотчетности, поскольку именно органы МСУ являются наиболее приближенной к гражданину частью системы управления. И если граждане не имеют возможности дать оценку работе местного самоуправления, то, по сути, они н оценивают и государство.Далее постановление никак не описывает судьбу результатов оценки, и на практике результаты этой оценки не превращаются в кадровые решения. Возможно, результаты оценки и используются правительством для рычагов воздействия на отдельных политических государственных служащих, но ясных и понятных обществу механизмов, которые наказывали бы плохо работающих чиновников, не существует. Процесс признан отсутствующим.

ПРОЦЕСС ПОДОТЧЕТНОСТИ: выборы руководителей исполнительных органов местного самоуправления В соответствии с частью 2 статьи 112 Конституции, главы исполнительных органов МСУ избираются в порядке, установленном законом. В соответствии со статьями 43 и 49 Закона КР «О местном самоуправлении», выборы глав исполнительных органов МСУ осуществляются местными кенешами. Соответственно, граждане не могут напрямую влиять на руководителей органов МСУ, и политическая подотчетность здесь отсутствует. Процесс признан отсутствующим. Международная практика Подотчетность исполнительной ветви власти перед гражданами необходима в отношении качества работы органов управления и, особенно, в отношении предоставления услуг. Это требует, с одной стороны, усиления существующих правил и мер наказания, с другой – усиления осознанного и адресного спроса со стороны граждан. Меры по усилению правил и наказания включают создание или усиление институтов, отвечающих за мониторинг и надзор, таких, как Счетная палата или антикоррупционные органы.

С точки зрения спроса, меры включают реализацию социальных аудитов или создание мониторинговых групп для наблюдения за работой правительства и оказанием услуг. В некоторых случаях такие усилия подкрепляются правовыми инструментами, такими, как закон о свободе информации или актами о бюджете с участием граждан. Среди экспертного сообщества все еще остается открытым вопрос, содействует ли подотчетность улучшению предоставления услуг. Несмотря на отсутствие ответа в теоретических работах, практика подтверждает позитивное влияние подотчетности на предоставление услуг. Существуют исследования многочисленных примеров, демонстрирующих явные или косвенные связи между подотчетностью и каким-либо типом услуги при оценке всех четырех измерений подотчетности (стандартов, спроса, реагирования, наказания). Анализ практики показал, что подотчетность влияет на улучшение предоставления услуг, так как во всех случаях улучшение предоставления услуг сопровождалось стандартами и правилами обеспечения подотчетности, активным вовлечением общественных организаций, стимулами длявластей быть подотчетными и эффективными санкциями для обеспечения реагирования со стороны властей.

Однако был сделан вывод о том, что даже в успешных случаях больше внимания уделялось четким правилам и стандартам подотчетности, а также культивированию спроса, а мотивации и санкциям внимания уделялось гораздо меньше. Другими словами, акцент был сделан на социальное измерение взаимоотношений подотчетности, но недостаточное внимание было уделено политическим стимулам быть подотчетными. Важно учитывать также структурные ограничения, которые нивелируют эффект даже самых лучших практик подотчетности. Например, долгая военная диктатура; наличие крупных стейкхолдеров – профсоюзов, внешних доноров; наличие закоренелых проблем технического характера, в частности, отсутствие физической инфраструктуры, например, водопроводных сетей или дорог. Интересный пример международной инициативы, которая пытается запустить местные реформы по вопросам прозрачности и подотчетности, представляет собой Открытое правительство (ОП).

ОП обязывает участвующие правительства реализовывать открытые планы действий правительств, разработанные с участием гражданского общества и регулярно проходящие мониторинг. Хотя некоторые наблюдатели критиковали инициативу за то, что она позволила правительствам входить в ОП даже в том случае, если они согласились только на несколько предложений, инициатива все же заслуживает признания, так как содействовала реализации 194 амбициозных реформ в 35 странах в течение трех лет. В данный момент Кыргызстан не входит в ОП, но это может стать существенным стимулом и механизмом принуждения к подотчетности правительства. Однако важно понимать, что правительства могут подписываться на инициативы подотчетности в одной сфере и тут же идти на попятную в другой. Пример ИПДО показывает, что полноценное участие граждан должно быть неотъемлемой, а не вторичной частью таких инициатив, чтобы избежать формальных процессов, которые только создают видимость подотчетности, а на деле становятся предметом торга между правительством и бизнесом.

Другой пример – Россия, где очень быстро развивается использование в подотчетности информационных и коммуникационных технологий. Первоначально Правительство с энтузиазмом отнеслось к инициативе вхождения в инициативу ОП, однако на практике стало поддерживать внедрение платформ, которые содействуют прямому контакту между должностными лицами и гражданами, предоставлению электронных услуг и тесно контролируют поведение пользователей. Некоторые такие инициативы, например, платформы, которые поощряют граждан докладывать о муниципальныхпроблемах, привлекли значительное количество пользователей и зарекомендовали себя эффективными в реагировании на жалобы. Но, несмотря на сильные стороны, эти инициативы на практике имеют весьма ограниченное значение в контексте подотчетности, так как были созданы без участия граждан, в интересах сторон, ответственных за предложение услуг, сверху вниз. Международные исследователи считают, что такие платформы создаются, в основном, для соответствия законодательным нормам о доступе к информации, на деле же не в полной мере отвечают реальным нуждам граждан и остаются недоиспользованными.

В Беларуси существуют несколько механизмов подотчетности правительства в секторах водоснабжения, отопления для активной связи с гражданами и реагирования на жалобы. Но граждане указывают на два недостатка: качество ответов на жалобы и недостаток прозрачности относительно содержания требований граждан. То есть, сами жалобы и ответы на них не публикуются, и нет прозрачных механизмов контроля качества. Аналогичная ситуация сложилась в отношении правительственного портала жалоб и предложений КАТТАР.КГ в Кыргызстане. Также в Кыргызстане мало внимания уделяется системной работе органов власти с населением, никто не следит за процедурами публичных мероприятий, не придает значения количеству участников сходов, собраний, на которых присутствуют представители власти, в первую очередь, органов МСУ. Нет требований даже к цели публичных мероприятий, так как цель во многом определяет формат и содержание такого мероприятия, а также налагает на организаторов определенные обязательства. Действительно, есть различия: изучать мнение населения о проектах решений или информировать о принятых решениях. Распространена практика, когда органы власти собираются с гражданами, чтобы те «выпустили» пар, но изначально не собираются учитывать мнение населения.И хотя явка на выборы остается важным индикатором для представителей властей любого уровня, многие не осознают связь между явкой на выборы и явкой на местные сходы и собрания, которые, по сути, должны быть институционализированным элементом подотчетности в промежуток между выборами. В Камбодже местное самоуправление и граждане 1800 сообществ несколько лет работали над тем, чтобы

улучшить прозрачность и доступ к информации на местном уровне;
открыть и объяснить бюджеты;
организовать мониторинг работы органов МСУ и предоставления услуг со стороны граждан.

В Кыргызстане реализуется ряд таких проектов, крупнейшим и самым продолжительным из которых является инициатива по партнерству органов МСУ и граждан, поддержанная Правительством Швейцарии. Однако в данном случае опыт Кыргызстана представляется более прогрессивным, так как цели проекта носят более устойчивыйхарактер, чем результаты в Камбодже, и ориентированы на установление постоянного процесса совместного планирования и мониторинга со стороны граждан с перспективой реформы всего планирования в стране. В Эфиопии за три года более 90% муниципалитетов опубликовывали бюджет и расходную информацию. То, что было невозможно сделать на национальном уровне, стало возможно на местном. Информацию о правах и обязанностях по планированию и мониторингу базовых услуг получили более 70 тысяч граждан. 36% муниципалитетов, охваченных программой, разработали совместные планы действий по улучшению услуг. В Кыргызстане, опять же по инициативе правительства Швейцарии, реализуется подобная программа по улучшению услуг на местном уровне. Преимущество программы в Кыргызстане заключается в том, что здесь нет цели количественного охвата, но есть цель построения универсальных моделей взаимодействия органов МСУ и сообщества в создании услуг на местном уровне.

Существенное отличие опыта в Эфиопии заключалось в усилении роли института омбудсмена в работе с жалобами, для чего представительства омбудсмена были открыты во всех регионах, вплоть до сельского уровня. В результате более 40 процентов жалоб были расследованы и удовлетворены, а остальные оказались жалобами либо не по существу, либо выходящими за пределы компетенции омбудсмена. В Кыргызстане, к сожалению, такой важный гарант подотчетности, как омбудсмен, вообще не участвует в процессах подотчетности. Рекомендации Из шести необходимых процессов подотчетности в данной паре присутствует в полной мере только доступ к информации. Следовательно, необходимо предпринять усилия в отношении запуска в действие других пяти процессов. В отношении планирования развития, основанного на приоритетах граждан, необходимо пересмотреть действующие механизмы и правила планирования, обеспечив связь между местными и национальными государственными программами развития. Министерство экономики Кыргызской Республики ставит такую задачу и даже реализует некоторые пилотные проекты в отдельных регионах, но их результаты необходимо будет институционализировать в нормативной правовой базе и распространить по всей территории страны. Общественный мониторинг услуг и государственных расходов нуждается в разработке процедур и регламентов, а также повышении потенциала общественных групп в его осуществлении.

Также здесь необходимо ввести мотивацию и механизмы наказания для органов управления с тем, чтобы они использовали результаты этого мониторинга в принятии решений. Необходимо также рассмотреть возможность включения в процесс мониторинга института омбудсмена и создать правовое поле для мониторинга организациями по защите прав потребителей, повысив их потенциал в отношении государственных и муниципальных услуг. Процесс обеспечения полноты, понятности и доступности информации требует больших усилий от государства по разработке форматов предоставления информации, которые должны быть открыто обсуждены и понятны широкому кругу общественности. Также государство должно пересмотреть свое отношение к базам данным в направлении предоставления существенной информации, а также информации в машиночитаемом виде. Это требует принятия новой редакции закона о доступе к информации. Требуется поддержка усилению аналитического потенциала СМИ и их взаимодействия с экспертным сообществом. Система оценки работы органов МСУ и государственных органов и их руководителей нуждается всреформе. Прежде всего, необходимо разработать критерии и механизмы оценки работы местного самоуправления и создать механизмы этой регулярной оценки со стороны граждан. При этом необязательно централизованно делать это на уровне правительства, достаточно установить правила в нормативной правовой базе и обеспечить контроль заеевыполнением. Эти механизмы должны включать измерения мотивации и наказания. В отношении государственных органов также необходимо представить обществу ясные механизмы воздействия результатов оценки на дальнейшую карьеру руководителей государственных органов, а также механизм влияния на нее Индекса доверия населения. Следует рассмотреть включение в систему оценки других инструментов оценки со стороны граждан, помимо Индекса доверия населения, например, качественный анализ портала жалоб и обращений КАТТАР.КГ.

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Подотчетность в паре «Граждане – органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления»

Похожие материалы: