2018-03-02 / Горячая тема

ОБРАЩЕНИЕ Института политики развития, Союза МСУ, ХЕЛВЕТАС Свисс Интеркооперейшн к правительству Кыргызской Республики органам местного самоуправления Кыргызской Республики международным партнерам по развитию и их проектам

Практика создания органами МСУ коммерческих организаций (за исключением муниципальных предприятий, предназначенных для решения вопросов местного значения) противоречит современным принципам государственного управления, рыночной экономики, законодательству и позиции Правительства Кыргызской Республики.

За последние несколько лет в СМИ не раз звучали сообщения о том, как тот или иной орган МСУ открывает коммерческие организации. Многие международные партнеры по развитию, доноры и их проекты предлагают органам МСУ предоставлять гражданам коммерческие услуги, например, в сфере сельского хозяйства. При этом данные факты преподносятся как положительная практика – якобы, это помогает муниципалитетам получить дополнительный доход и выйти из дотации, создает рабочие места, способствует снижению бедности, формирует предложение отсутствующих услуг и так далее. На самом деле это порочная практика, противоречащая современным принципам государственного управления, рыночной экономики, законодательству и позиции Правительства Кыргызской Республики.

Противоречие современным принципам государственного управления

Современное «сервисное» государство, которое строит Кыргызская Республика, основано на том, что государство должно заниматься только деятельностью и оказывать только публичные услуги, которые не в состоянии предоставить частный сектор или те, где необходимо жесткое государственное регулирование и государственный контроль. Нельзя отдать охрану государственной границы частному сектору. Необходимо контролировать доступ к питьевой воде или электроэнергии на всей территории Кыргызстана. Крайне необходимо обеспечить среднее образование для всех граждан, вне зависимости от их способности или неспособности платить за частное среднее образование. Но нет никакой необходимости государству заниматься вспашкой полей, выпечкой хлеба, пошивом штанов или ресторанным обслуживанием. Все это – услуги, которые может и должен оказывать частный сектор, создающий основную часть рабочих мест и производящий немалую долю национальных богатств. Есть аксиома, которую сейчас никто не пытается оспаривать, – государство не должно заниматься бизнесом само, а должно лишь создавать условия для развития предпринимательства, защищая, в том  числе, конкурентную среду. Органы МСУ являются частью системы государственной власти, установленной Конституцией Кыргызской Республики. На них тоже в полной мере распространяется принцип невмешательства в рыночную экономику в качестве предпринимателя. Здесь важно понимать, что в данном случае «невмешательство» означает отсутствие прямого участия государства в коммерческой деятельности, а не отсутствие регулирования экономического развития, уровень которого может быть различным и не является здесь предметом рассмотрения. Кроме того, у государства есть и прямые экономические функции, особенно в отношении естественных монополий. Какие предприятия создают органы МСУ сегодня? Пекарни, рестораны, рыбные и мясные цеха, деревообрабатывающие и кирпичные мастерские, машинно-тракторные станции и так далее. То есть, сложившаяся в Кыргызской Республике практика органов МСУ создавать коммерческие организации показывает, что органами МСУ создаются коммерческие организации, производящие продукты или услуги, которые в состоянии произвести малый и средний бизнес, что означает прямое вмешательство органов МСУ исключительно в сферу малого и среднего бизнеса.

К чему это приводит, каковы последствия?

Чтобы разобраться в последствиях, полезно было бы сравнить аргументы «за» с реальным эффектом от такой коммерческой деятельности. Например, многие руководители айыл окмоту говорят, что такой бизнес позволяет местным бюджетам самостоятельно «заработать» деньги и выйти из дотации. Начнем с дотации. Дотация или выравнивающий грант – это следствие политики межбюджетных отношений в государстве, которая построена таким образом, что государство сначала забирает почти все налоговые доходы с территорий, а потом возвращает часть из них обратно регионам в виде дотаций или выравнивающих грантов. Далее, выравнивание будет всегда, какие бы усилия не предпринимали органы МСУ, просто потому, что экономический потенциал территорий отличается и будет отличаться всегда: большое долинное село, где живут десятки тысяч человек, активно растет торговля и производство, никогда не сравнится по экономическим возможностям с маленьким горным поселением, где живет пара тысяч человек, – не с кем торговать и нет никакого производства. Теперь про «заработать деньги». Анализ нескольких пред- приятий показал1, что такие предприятия убыточны, дотируются из местного бюджета, становятся статьей расхода, но не дохода. Например, простой расчет показывает, что понадобится в лучшем случае не менее 10 лет, чтобы окупить вклад местного бюджета отдаленного аймака в строительство ресторана в сумме 5 миллионов сомов, но через 10 лет заведение потребует капитального ремонта и переоборудования, и цикл начнется снова. При этом муниципальные предприятия подвергают деньги налогоплательщиков большому риску в отличие от частных предприятий, хозяева которых всегда будут гораздо более осторожными с инвестированием собственных денег. Разница между использованием собственных средств частным бизнесом и деньгами налогоплательщиков органами МСУ очень велика. Основная цель муниципального предприятия – предоставление высококачественных услуг по разумной цене – часто упускается из виду по мере возникновения других приоритетов. Не секрет, что муниципальные пред- приятия нанимают на работу родственников и знакомых по указанию влиятельных персон из местного самоуправления или органов государственного управления; все это приводит к высокому риску коррупции, неэффективности и профессиональной халатности. Следующий аргумент – через коммерческие услуги айыл окмоту удовлетворяет спрос граждан на услуги, которые частный сектор либо не предоставляет, либо они слишком дороги. Ответом может послужить следующий пример, весьма характерный и популярный в последние два года, когда органы МСУ начали активно приобретать сельскохозяйственную технику. Айыл окмоту приобрел за 400 тысяч сомов два далеко не новых комбайна, которые уже через пару лет пришли в негодность; экономия граждан от дешевых услуг комбайнера составила 120 тысяч сомов; частный комбайнер разорился. Кто выиграл? Никто. Все проиграли, а финансово больше всех пострадал местный бюджет. Аргумент о развитии местной экономики никакой критики не выдерживает, как сказано выше, такие коммерческие инициативы органов МСУ убивают конкуренцию и душат малый бизнес. Таким образом, реальные последствия бизнеса органов МСУ следующие:

• разрушается конкурентная среда, так как вместо содействия развитию частного бизнеса, органы МСУ перекрывают им возможности для развития;
• неэффективно расходуются средства местных бюджетов, так как управление в таких предприятиях низкоквалифицированное, велик уровень воровства и коррупции, предприятия живут недолго, разоряются или приватизируются;
• снижается качество выполнения собственных функций органов МСУ, так как они отвлекают финансовые и человеческие ресурсы на выполнение неспецифической деятельности;
• растет неравенство и уровень коррупции, так как часто руководители органов МСУ пользуются этими предприятиями в личных корыстных целях;
• падает уровень доверия граждан к системе управления в целом, так как коммерческий характер этих предприятий, направленный на извлечение прибыли, заставляет граждан распространять это мнение на всю систему власти: граждане начинают думать, что вся власть действует лишь в интересах извлечения личной прибыли.

Противоречие действующему законодательству Кыргызской Республики

Все описанные выше последствия относятся к сфере логики, экономических законов и опыта управления. Но, кроме них, есть и прямые противоречия с действующим законодательством. Местное самоуправление, как указывает статья 110 Конституции КР, – это возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Статья 5 Конституции КР гласит, что государство, его органы, органы местного самоуправления и их должностные лица не могут вы- ходить за рамки полномочий, определенных Конституцией и законами. Согласно части 2 статьи 2 Закона КР «О муниципальной собственности на имущество», органы МСУ по своему усмотрению могут приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения. Перечисленные выше сферы коммерческой деятельности не являются вопросами местного значения и собственными функциями органов МСУ. Далее, органы МСУ зарегистрированы как юридические лица в виде некоммерческих организаций в форме учреждения. Учреждением признается государственная и иная организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 164 ГК КР). Согласно части 3 статьи 85 ГК Кыргызской Республики, некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это необходимо для их уставных целей, то есть для выполнения возложенных на них функций. Часть 1 статьи 84 Гражданского кодекса однозначно указывает на ограниченную правоспособность муниципальных и государственных предприятий, которые, в отличие от других коммерческих организаций, не могут иметь любые гражданские права и обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Таким образом, как было указано выше, правоспособность органов МСУ ограничена полномочиями, которые определены Конституцией и законами. Как следствие этого, органы МСУ вправе создавать муниципальные предприятия только для  оказания услуг, предоставление которых является обязанностью органов МСУ. Правоспособность муниципальных предприятий определяется пределами компетенции органов МСУ и является вторичным по отношению к ним. Муниципальные предприятия не могут создаваться и осуществлять свою деятельность за пределами функций органов МСУ. Другими словами, органы МСУ, как учредители, не вправе наделять муниципальные предприятия правами осуществлять деятельность, которая выходит за рамки функций органов МСУ. Органы МСУ как органы управления создают условия для развития рынка и не могут выступать непосредственным участником рынка, за исключением случаев оказания услуг, предоставление которых является обязанностью органов МСУ.  Долгое время эксперты и международные организации пытались обосновать возможность органов МСУ заниматься бизнесом. Ссылок на законодательство, приведенных выше, было недостаточно, чтобы прийти к однозначному толкованию. При этом основным аргументом «защитников» бизнеса от МСУ был пункт 1 статьи 18 Закона «О местном самоуправлении», который гласит, что в вопросы местного значения входит «обеспечение экономического развития соответствующей территории, а также привлечение инвестиций и грантов». Словосочетание «обеспечение экономического развития территории» позволило некоторым экспертам утверждать, что данный пункт закона разрешает органам МСУ заниматься бизнесом. Это, мягко говоря, неверное понимание и толкование закона и противоречие здравому смыслу. Слово «обеспечение» в применении к органу власти в сфере экономики означает создание необходимых условий для решения задачи, в данном случае – задачи экономического развития территории, но ни в коем случае не прямое участие в экономической деятельности, вмешательство в рыночную экономику. Другой вопрос в том, что законодатель не пояснил, какие именно условия и каким конкретно образом должно создать местное самоуправление для экономического развития, и это предстоит сделать в ближайшее время – дать более точное определение роли органов МСУ в экономическом развитии. При этом мировая практика в целом очерчивает круг обязанностей и возможностей органов МСУ влиять на местное экономическое развитие – прозрачно управлять землями и ресурсами, регулировать налоговую среду в пределах своих полномочий, создавать льготные условия для инвесторов и новых предпринимателей и так далее. Но не заниматься бизнесом самостоятельно! Так что дискуссия вокруг данного пункта закона носит искусственный характер и может быть порождена двумя причинами: либо некомпетентностью в вопросах государственного и муниципального управления в целом; либо стремлением решить свои собственные корыстные интересы, прикрываясь расплывчатой формулировкой закона. Также сторонники предпринимательской роли МСУ ссылались на Гражданский кодекс, допускающий создание органами МСУ юридического лица, являющегося коммерческой организацией в форме муниципального предприятия (статьи 87, 227 и 230). Но 27 января 2018 года Президент Кыргызской Республики поставил точку в дискуссии, подписав Закон «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении»», в котором изменена редакция статьи 62, дающей однозначный ответ на вопрос о том, вправе ли органы МСУ заниматься коммерческой деятельностью вне вопросов местного значения. Так, пункт 3 статьи 62 «Права органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и некоммерческих организаций, а также на участие в акционерных обществах» гласит, что «муниципальные предприятия и некоммерческие организации создаются органами местного самоуправления для оказания услуг, предоставление которых является обязанностью органов местного самоуправления».

Алгоритм принятия решения и примеры способов распоряжения имуществом органов МСУ, не предназначенным для решения вопросов местного значения и выполнения собственных функций органов МСУ

1. В данной таблице приводятся условные, схематичные финансовые сценарии. В каждом конкретном случае должны делаться точные расчеты с использованием реальных показателей – стоимости затрат, рыночных условий, наличия других поставщиков и так далее.

Вид имущества	Назначение имущества, как оно используется фактически	Входят ли функции имущества в обязанности органов МСУ	Может ли имущество быть рентабельным (окупать свое содержание и амортизацию), если будет использовано только для исполнения собственных функций МСУ?	Возможность переприлирования имущества под обязанности МСУ	Финансовые сценарии 1	Решение
Комбайн	Уборка зерновых	Нет	Не применимо (если на предыдущий вопрос ответ «нет», то в этой колонке всегда будет ответ «не применимо»)	Нет	Продажа – убыток в 100 тысяч сомов; простой – убыток в 400 тысяч сомов;	Продажа
					аренда – убыток в 200 тысяч сомов
Здание ресторана	Проведение личных и семейных торжеств с питанием	Нет	Не применимо	Да, возможно переоборудование в клуб	Переоборудование в клуб – затраты бюджета 500 тысяч сомов; продажа – убыток в 200 сомов	Вероятнее продажа. Однако, если местное сообщество нуждается в клубе и требует его открытия от органа МСУ, возможно переоборудование в клуб
Трактор с прицепом	Перевозка грузов для граждан, выполнение хозяйственных работ во дворах жителей	Да, когда речь идет о коммунальных услугах	Нет, необходимо организовать предоставление платных услуг населению (частичная аренда)	Не требуется	Остается в собственности МСУ – расходы на содержание покрываются доходами от частичной аренды; продажа – возмещение неамортизированной стоимости	Остается в собственности органа МСУ, но используется в решении вопросов местного значения. В отношении услуг гражданам предоставляется в частичную аренду
Пекарня	Производство хлеба и кондитерских изделий	Нет, но есть нуждающиеся в дешевом хлебе, которым решением местного кенеша должна быть оказана помощь питанием. Также школы нуждаются в булочках по оптимальной цене	Не применимо	Нет	Продажа – возмещение расходов на открытие пекарни; аренда – небольшой доход, не покрывающий амортизацию, в конечном результате – убыток; простой – убытки от обветшания оборудования и помещения, расходы на охрану	Продажа (приватизация) на конкурентной основе. Для удовлетворения потребностей малоимущих и школ в дешевом хлебе применяется аутсорсинг: талоны на хлеб по сниженной цене для малоимущих, государственные закупки у частного бизнеса хлеба для школьных столовых либо приобретение хлебопекарного оборудования для школы

Противоречие позиции Правительства Кыргызской Республики Последние два-три года от руководителей органов МСУ поступает информация о том, что их принуждают открывать машинно-тракторные станции (МТС) органы государственной власти в лице полномочных представительств Правительства КР в областях и глав местных государственных администраций, ссылаясь на решение Правительства КР. Якобы на совещаниях с указанными государственными органами поощрения и похвалы получают те руководители органов МСУ, где удалось создать не только МТС, но и какие-либо иные коммерческие муниципальные предприятия, которые занимаются деятельностью, выходящей за рамки функций органов МСУ. А те руководители, кто сделать этого не сумел или не захотел, получают взыскания. Нет достоверных данных о том, происходит ли это на самом деле, но в любом случае полезно прояснить позицию Правительства Кыргызской Республики по данному вопросу. Данная позиция ясно выражена в Распоряжении Правительства Кыргызской Республики от 17 марта 2016 года, № 107-р, где сказано, что «в целях оказания своевременных и качественных механизированных услуг сельским товаропроизводителям, создания благоприятных условий для развития лизинга, обновления и технической модернизации аграрной отрасли» органам МСУ рекомендуется содействовать процессу путем аренды или продажи объектов муниципальной собственности, выделении земель, поддержки необходимой инфраструктуры. Во всем распоряжении правительства нет ни одного слова о создании коммерческих муниципальных предприятий! Да и не могло быть, так как это незаконная, нелогичная и вредная практика! Другой вопрос в том, что на местах распоряжение могли по-своему истолковать и расширить, но ответственность лежит на главах МСУ, которые сами должны читать распоряжение и законы и следовать им. Вряд ли удастся объяснить органам прокуратуры, на чем было основано решение об открытии МТС, ресторана или швейного цеха.

Вниманию доноров, международных партнеров по развитию и их проектов! Противоречие принципу ответственности консультантов

Существуют международно-признанные, писанные и неписанные принципы ответственности консультантов перед своими клиентами. Один из важнейших принципов ответственного консультанта – не советовать своему клиенту ничего такого, что могло бы нанести клиенту потенциальный вред. К сожалению, в своей ежедневной практике проекты не всегда следуют этому принципу, так как приоритет получают цели и задачи проекта, а принципы уходят на второй план. Иногда проекты идут на поводу у органов местного самоуправления, которые по незнанию или из корыстных побуждений требуют помощи в открытии коммерческих предприятий. Например, глава айыл окмоту убеждает проект, что населению срочно необходим комбайн или другая сельскохозяйственная техника, и проект соглашается профинансировать такое приобретение, обосновывая свое решение потребностью сообщества. При этом ни проект, ни орган МСУ не придают значения последствиям, которые неизбежно наступают позже и которые описаны выше. В отношении руководителей органов МСУ такая позиция понятна – некоторые из них мыслят только временным промежутком своего нахождения при должности или даже меньше – ближайшим отчетным периодом. Но для международных проектов такие решения недопустимы, так как противоречат множеству объективных принципов и факторов, описанных выше. Отсюда вытекает вопрос: что делать, если такая помощь уже оказана? Если орган МСУ уже получил от доноров и их проектов имущество, которое он не может и не должен использовать в рамках своих обязанностей?

Что делать с незаконно открытыми предприятиями и имуществом, которое невозможно законно использовать в рамках обязанностей органов МСУ?

Авторы обращения, работая почти со всеми органами МСУ на территории Кыргызской Республики, достоверно знают о широком распространении создания незаконных коммерческих предприятий и приобретения имущества, которое орган МСУ не вправе использовать в рамках своих обязанностей. Знают также о том, что прогрессивные и ответственные органы МСУ задаются вопросами: как исправить ситуацию, как избежать санкций и преследования? В ответ специалистами организаций – авторами данного обращения – были разработаны рекомендации, алгоритм принятия решений в отношении того или иного вида имущества. Чтобы рассмотреть каждый конкретный случай, необходимо последовательно ответить на ряд вопросов и прийти к логическому заключению о необходимом, законном и возможном решении. Отталкиваться лучше от вида имущества, как это представлено в таблице на стр. 12.

Например, у айыл окмоту в собственности есть хлебоуборочный комбайн. Следует задаться вопросом: какие функции выполняет комбайн? Ответ – убирает зерновые культуры. Следующий вопрос: входит ли уборка зерновых в функции местного самоуправления? Ответ: не входит. Вопрос: возможно ли применить это имущество для решения каких-либо вопросов местного значения? Ответ: невозможно. Вопросы: что можно сделать с этим имуществом? продать? сдать в аренду? оставить в простое? Для выбора варианта действий следует рассмотреть финансовые сценарии, посчитать и принять решение. В случае с комбайном, наиболее верным решением станет продажа. Подобным образом следует рассмотреть каждую единицу имущества, но имущественные комплексы, возможно, следует рассматривать как единое целое. В таблице на стр.12 приведены наиболее распространенные в Кыргызстане примеры. Важно понимать, что в большинстве случаев орган МСУ будет нести убытки, что является неизбежным следствием неверного решения об открытии бизнеса, принятого изначально. Однако в сравнении с другими последствиями как для местного сообщества и местного бюджета, так и для руководителей органов МСУ персонально, эти убытки являются наименьшим злом. А проектам донорской помощи следует учитывать, что такие решения повлекут за собой и негативные финансовые последствия для местных бюджетов.

Стоит обратить внимание, что для расчета финансовых сценариев требуются усилия и знания  финансистов и экспертов, сведущих в указанной сфере.

Заключение

В заключение авторы обращения призывают:

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ еще раз дать однозначное разъяснение своей позиции в отношении коммерческой деятельности органов МСУ, не связанной с решением вопросов местного значения, и выстроить свою политику в соответствии с этой позицией.

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ прекратить незаконную и вредную практику заниматься предпринимательской деятельностью, не связанной с оказанием услуг, предоставление которых является обязанностью органов МСУ, и принять верные решения в отношении имущества, которое невозможно использовать в рамках решения вопросов местного значения и которое требует необоснованных расходов из местного бюджета.

ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ обратить внимание на вступление в силу закона, однозначно определяющего полномочия органов МСУ в создании муниципальных предприятий (пункт 3 статьи 62 Закона «О местном самоуправлении» в редакции от 27 января 2018 г.).

МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЭКСПЕРТНОЕ СООБЩЕСТВО не допускать случаев консультирования, технической и финансовой помощи, направленной на незаконное и неэффективное оказание коммерческих услуг и коммерческое производство органами МСУ, которое приведет их к негативным правовым и финансовым последствиям; улучшить информационный обмен между собой, распространяя информацию не только о достижениях, но и об ошибках; на стадии разработки дизайна проектов, а также в ходе их выполнения, особенно в части предоставления технической помощи, проводить консультации:

• с Государственным агентством по делам местного самоуправления и межэтническиХ отношениЙ при Правительстве Кыргызской Республики для уточнения позиции и потребностей Правительства Кыргызской Республики;
• с Союзом местных самоуправлений Кыргызской Республики для уточнения потребностей сообществ и требований законодательства.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•