Это не является особенностью только Кыргызской Республики – поиском баланса между интересами нации и интересами сообществ в той или иной степени заняты все правительства мира, так как все страны заинтересованы в сбалансированном развитии всех своих территорий. Сбалансированное развитие местных сообществ необходимо Кыргызской Республике, как и другим странам мира, в целях оптимального использования внутренних ресурсов и в целях предотвращения угроз (отставание социально экономического развития регионов и страны в целом, миграция, обезлюживание приграничных территорий и т.д.). В этом процессе поиска и сохранения баланса интересов у каждого государственного органа есть свои цели и задачи, свои вызовы и проблемы.

Но для каждой части государственной машины необходимо понимание критической важности этого процесса и выстраивание собственных процедур и механизмов. При этом каждый государственный орган должен понимать свою собственную выгоду – тактическую и стратегическую – от установления сбалансированного развития. На практике баланс интересов должен обеспечиваться наличием конкретных и эффективных механизмов взаимодействия государства с местными сообществами в лице представляющих их интересы органов местного самоуправления. Эти механизмы должны быть настроены на достижение компромиссов там, где возникает конфликт интересов, и должны делать понятным, прозрачным и легитимным процесс согласования интересов.

Механизмы эти могут быть разными, и данная статья предлагает рассмотреть самые важные из таких механизмов. Понимание данной проблемы подтолкнуло Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтническим отношениям при Правительстве Кыргызской Республики (ГАМСУМО), органы местного самоуправления, в лице Союза МСУ, и общественные организации, в лице Института политики развития, к подписанию в октябре 2017 года меморандума о создании Платформы взаимодействия органов МСУ с государством и между собой. В настоящее время в рамках меморандума Платформа, в лице ГАМСУМО, Союза МСУ и ИПР, инициирует общественное обсуждение и продвижение нескольких инициатив,направ- ленных на усиление взаимодействия органов МСУ государством в лице Жогорку Кенеша КР, Президента КР и Правительства КР. Краткое описание этих инициатив приводится в таблице, а более подробно предлагаемые механизмы взаимодействия описаны далее.

Взаимодействие местных сообществ и местных кенешей с Жогорку Кенешем Кыргызской Республики Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, являясь представителем всех слоев общества, одновременно является представителем всех местных сообществ страны. Однако формализованных и эффективных механизмов для обеспечения согласования интересов местных сообществ с другими интересами в Кыргызской Республике не выработано. Местные сообщества в лице органов местного самоуправления стремятся участвовать в законодательном процессе таким образом, чтобы их голос, их мнение были услышаны и учтены при принятии решений.

Однако Жогорку Кенеш Кыргызской Республики не может вести переговоры или согласование интересов с каждым органом МСУ в отдельности, так как сепаратные согласования могут привести к ущемлению интересов одного сообщества в пользу другого, в результате чего может возникнуть существенный региональный дисбаланс развития, что несет большие риски для развития всей страны, соответственно, является недопустимым результатом. Следовательно, необходим формализованный и эффективный механизм согласования консолидированных интересов местных сообществ с общенациональными интересами в рамках законодательного процесса. Для этого в мире разработан и очень давно действует процесс согласования интересов через ассоциации органов МСУ. В Кыргызской Республике интересы органов МСУ и местных сообществ представляет Объединение юридических лиц «Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики» (далее – Союз МСУ).

В настоящее время в законодательстве Кыргызской Республики есть несколько норм о необходимости согласования принимаемых решений с муниципальной ассоциацией, однако их недостаточно, чтобы консолидированная позиция органов МСУ была фактически учтена в принятом решении. Так происходит потому, что, несмотря на требование статьи 9 Закона КР «О местном самоуправлении», при принятии решений проводить консультации и обсуждение с органами местного самоуправления и их ассоциациями и союзами местных сообществ, результаты данных консультаций не имеют законодательного статуса, процесс консультаций не формализован и не налагает никакой ответственности на государственные органы, проводящие данные консультации, в части дальнейшего учета результатов этих консультаций.

Местные сообщества и органы местного самоуправления не имеют канала прямой связи с Жогорку Кенешем Кыргызской Республики для обсуждения баланса интересов как в отношении запланированных, так и в отношении воздействия ранее принятых законодательных решений.Консультации, обмен мнениями и информацией происходят хаотично, по индивидуальной воле депутатов или, в отдельных случаях, комитетов Жогорку Кенеша КР. Однако обязательного статуса данные консультации не имеют. В результате отдельные решения Жогорку Кенеша КР имеют риск оказать крайне негативное воздействие на местные сооб- щества, что создает угрозу стабильности и устойчивому экономическому росту Кыргызской Республики. Также несогласованные решения приводят к нежелательным экономическим последствиям, как, например, это произошло в отношении налога с продаж, который полностью поступал в местные бюджеты, а затем его поступления существенно сократились. Лишившись этих поступлений, города и некоторые сельские органы МСУ Кыргызской Республики потеряли существенную часть своих доходов и не смогли выполнить планы развития. Министерство финансов КР возмещало часть потерь, но такое возмещение не может быть постоянным, необходим альтернативный источник доходов, но его разработано и предложено не было.

Если бы процесс согласования между органами МСУ, Жогорку Кенешем и Правительством КР работал, то одновременно с изменением поступлений налога с продаж были бы предложены меры, компенсирующие выпадение доходов на долгосрочной основе. Какие преимущества получит Жогорку Кенеш КР в случае создания и внедрения более формализо- ванных и эффективных механизмов согласованиянтересов местных сообществ с другими группами интересов в рамках законодательного процесса? Преимущество: гарантия качества принимаемых решений в отношении их воздействия на сбалансированное развитие территорий. Как показывает пример с налогом с продаж, сбалансированное решение позволило бы не допустить провалов в инвестиционной политике городов и некоторых сельских органов МСУ КР, предотвратило бы наступление негативных экономических последствий. Преимущество: прямая связь с местными сообществами, исключающая искажение информации, проходящей через цензуру государственной исполнительной власти (источник альтернативной информации, удостоверяющий или опровергающий информацию государственной исполнительной власти или СМИ).

Преимущество: усиление контрольной функции ЖК КР. К сожалению, слабый голос местного самоуправления позволяет приносить его интересы в жертву политической и экономической конъюнктуре. Так было, например, когда на органы МСУ была возложена часть обязательств по выплате заработных плат учителям, хотя образование является государственной функцией, а ЖК КР не имел информации о нарушении принципа разграничения бюджета, функций и полномочий государственных органов и органов МСУ. Другой пример – неисполнение закона о проверках органов МСУ. В данном случае у ЖК КР пока отсутствует достоверная информация о причинах неисполнения и возможных вариантах решения проблемы. Преимущество: повышение доверия к Жогорку Кенешу КР со стороны местных сообществ (всего населения страны). Установив связь с органами МСУ через Союз МСУ, ЖК КР будет более доступен для сообществ, более качественные решения будут оказывать более позитивное воздействие на развитие сообществ, что неизбежно приведет к росту уровня доверия со стороны граждан.

Преимущество: повышение устойчивости социально-экономического развития и социальной стабильности общества. Сбалансированная, актуализированная региональная политика государства получит воплощение в законодательстве, направленном на устойчивое региональное развитие, ликвидирует колоссальные разрывы, сложившиеся в отношении уровня жизни различных территорий, будет способствовать снижению динамики внутренней и внешней миграции, позволит лидирующим регионам реализовать свой потенциал в полной мере, а менее сильным регионам предоставит шанс значительно улучшить условия жизни граждан. Эти преимущества могут и должны быть воплощены на практике через реализацию конкретных инициатив.

Формализация процедур процесса согласования принимаемых решений на всех уровнях государственного управления через Закон «О нормативных правовых актах» В соответствии со статьей 9 Закона КР «О местном самоуправлении», при подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти проводят консультации и обсуждение с органами местного самоуправления и их ассоциациями, и союзами местных сообществ в установленном законом порядке. На практике же нормотворческие государственные органы при подготовке и принятии проектов нормативных правовых актов не соблюдают данную процедуру, с органами местного самоуправления и их ассоциациями не проводятся какие-либо регламентированные и обязательные к исполнению консультации и обсуждения по проектам нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ.

В настоящее время нормативные правовые акты принимаются во множестве, один за другим, но ситуация на местах, а также их воздействие на сообщества, глубоко не изучаются, мнения представителей органов МСУ не учитываются, проекты НПА не вносятся в пакетном виде, впоследствии принятые отдельные нормативные правовые акты на практике не отражают существующие реалии жизни и не работают, то есть не достигают той цели, ради которой они были разработаны и приняты. Для усиления требований статьи 9 Закона КР «О местном самоуправлении» предлагается дополнить закон об НПА нормой о том, что при подготовке и принятии нормативных правовых актов по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ и органов местного самоуправления, нормотворческие органы (должностные лица) в обязательном порядке проводят согласование с ассоциациями, союзами органов местного самоуправления в порядке, установленном законодательством.

Кроме того, при подготовке проектов нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы местных сообществ и органов местного самоуправления, нормотворческие органы (должностные лица) должны проводить консультации и обсуждения с соответствующими ассоциациями, союзами органов местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления и/или их ассоциации, союзы вправе принимать участие в работе рабочих групп нормотворческих органов. Важно также в законе о нормативных правовых актах расшифровать, что представляет собой согласование, дать определение этому понятию, в котором будет содержаться описание прав и ответственности участвующих в согласовании сторон, описать механизм, последовательность действий в процессе согласования, а также установить механизм обжалования и определить последствия, которые наступают в случае, когда согласие не было достигнуто. Другого нормативного правового акта, который создал бы правовое регулирование процесса согласования, кроме закона об НПА, нет и не должно быть.Внесение соответствующих изменений в регламент работы Жогорку Кенеша либо в отношении обязательного участия ассоциаций органов МСУ в заседаниях комитетов и палаты по вопросам, касающимся местных сообществ, и фиксации мнения ассоциаций органов МСУ в протоколах, либо введения обязательной экспертизы проектов НПА, затрагивающих интересы местных сообществ.

Особый протокол согласительного заседания Комитета ЖК по бюджету и финансам по вопросам межбюджетных отношений Данный протокол должен рекомендовать Жогорку Кенешу наиболее сбалансированное решение по спорным вопросам в отношении межбюджетных отношений, которые не удалось урегулировать в процессе формирования проекта бюджета органами государственной власти. Также протокол должен отражать разницу в позициях правительства и органов МСУ по вопросам межбюджетных отношений. При этом возражения сторон должны быть аргументированы, последствия рассчитаны и доказаны. Парламент должен отчетливо видеть последствия того или иного варианта распределения бюджетных ресурсов между государственным и местными бюджетами.Тогда как в настоящее время депутаты, в основном, полагаются на мнение правительства, сформулированное в Министерстве финансов, которое далеко не всегда учитывает приоритеты местных сообществ. Поэтому в случае возникновения разногласий, должен включаться механизм рассмотрения этих вопросов в парламенте с участием ассоциаций и союзов органов МСУ.

Введение обязательного ежегодного доклада ассоциаций органов МСУ перед Жогорку Кенешем по вопросам воздействия тех или иных решений Жогорку Кенеша и Правительства Кыргызской Республики на развитие местных сообществ, а также качество работы представительных органов МСУ – местных кенешей Доклад не является документом в обычном понимании. Доклад – это процесс мониторинга контрольной функции ЖК КР, воздействия законов и других актов ЖК КР, обсуждения результатов этого мониторинга и корректировки решений после обсуждения.

Практика подобных докладов применяется в других секторах и странах, например, доклады омбудсмена также используются как инструмент регулярного взаимодействия, мониторинга и оценки качества принимаемых решений. Цикл работы доклада начинается со сбора и анализа информации, включая качественные и количественные исследования, кадрирование ситуа- ций. Доклад будет включать объективные индика- торы воздействия законов на местные сообщества и сбалансированное территориальное развитие страны, а также индикаторы способности местных кенешей обеспечить развитие парламентской демократии на местном уровне. Набор индикаторов будет обсуждаться с участниками процесса, включая ЖК КР.

Затем основные выводы обсуждаются с экспертным сообществом и государственными органами, разрабатываются предложения ЖК КР по устранению законодательных разрывов, Конституционное разграничение функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления совершенно не означает, что органы МСУ работают полностью автономно от государственных органов, напротив, органы МСУ, являясь частью системы государственного управления, нуждаются в постоянном взаимодействии и координации с государственными органами. Это особенно важно в условиях, когда на практике полномочия органов МСУ и государственных органов разграничены не четко, а также в условиях сложных межбюджетных отношений. Опыт развития большого числа стран мира, вне зависимости от политических доктрин, включает в систему сбалансированного государственного устройства механизмы взаимодействия и согласования интересов между государством, в лице исполнительной власти, и местными сообществами, в лице органов местного самоуправления.

Такие механизмы действуют в Российской Федерации, странах Восточной и Западной Европы, Северной и Латинской Америке, странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Напротив, отсутствие таких механизмов характерно для самых неустойчивых государств, находящихся в состоянии гражданских конфликтов и войн или в полной стагнации (как, например, для некоторых стран Африки). Согласно статье 39 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики», Правительство Кыргызской Республики руководит деятельностью органов местного самоуправления по делегированным им государственным полномочиям, а также оказывает им содействие в реализации своих функций в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Данная формулировка однозначно указывает на необхдимость эффективно функционирующих механизмов взаимодействия Правительства КР с органамиМСУ КР, однако не дает ответа на вопрос, каким именно образом и в какой форме Правительство КР осуществляет указанное взаимодействие. При отсутствии регламентированных механизмов согласования интересов с местными сообществами и органами МСУ, последние вынуждены пытаться напрямую взаимодействовать с Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, что может в отдельных случаях приводить к несогласованным с Правительством КР решениям. Однако чаще ущемленными оказываются интересы местных сообществ, что приводит к снижению эффективности исполнения решений государственной власти на местах, снижению уровня доверия к власти в целом, разочарованию населения и снижению темпов развития.

Отраслевая структура государственной власти и отсутствие механизмов взаимодействия с органами МСУ приводят к неисполнению части государственных программ на местном уровне. Данный фактор вающих негативное влияние на сбалансированное развитие местных сообществ. В ходе обсуждений выявляется разница во мнениях и подходах в отношении выявленных проблем со стороны сообществ и государственных органов. Часть проблем решается на этом этапе (например, закон хороший, но неправильная правоприменительная практика приводит к негативному воздействию), а неразрешенные противоречия, требующие законодательного урегулирования, выносятся сначала на рассмотрение профильных комитетов ЖК КР. Комитеты формируют свои комментарии по выявленным противоречиям, затем доработанный доклад, включая мнения сообществ, органов МСУ, комитетов ЖК КР, выносится на рассмотрение палаты. Готовится резолюция, где указываются основные негативные последствия воздействия того или иного закона и проблемы местных кенешей.

Резолюция в течение следующего года становится основанием для законодательных инициатив. Структура и процесс доклада будут детально доработаны с участием широкого круга заинтересованных лиц. Результаты: повысится качество решений ЖК КР; установится прямая связь ЖК КР с местными сообществами, исключающая искажение информации,проходящей через цензуру государственной исполнительной власти; интересы местных сообществ получат механизм реального учета в процессе принятия решений; системное выражение получат потребности уязвимых групп; контрольная функция ЖК КР получит новое качественное выражение – оценку воздействия законов по объективным индикаторам; усилится подотчетность ЖК КР перед местными сообществами. Более подробно – в следующем разделе.

Взаимодействие органов МСУ с Правительством КР Исполнительная государственная власть Кыргызской Республики, в первую очередь Аппарат Правительства Кыргызской Республики, также нуждается в механизмах достижения баланса и учета интересов различных групп в обществе для реализации планов устойчивого развития. Взвешенные решения исполнительной государственной власти позволяют обеспечивать эффективное взаимодействие всех секторов власти и общества, включая бизнес и местные сообщества. Но если в отношении бизнеса за последние десятилетия выработаны регулярные и эффективные механизмы консультаций и взаимодействия, то в отношении взаимодействия с органами местного самоуправления такие механизмы существуют недостаточно и формально. Безусловно, органы местного самоуправления являются неотъемлемой частью системы власти в Кыргызской Республике, однако, согласно Конституции КР, их полномочия отделены от полномочий органов государственной власти.

Конституционное разграничение функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления совершенно не означает, что органы МСУ работают полнощстью автономно от государственныхорганов, напротив, органы МСУ, являясь частью системы государственного управления, нуждаются в постоянном взаимодействии и координации с государственными органами. Это особенно важно в условиях, когда на практике полномочия органов МСУ и государственных органов разграничены не четко, а также в условиях сложных межбюджетных отношений. Опыт развития большого числа стран мира, вне зависимости от политических доктрин, включает в систему сбалансированного государственного устройства механизмы взаимодействия и согласования интересов между государством, в лице исполнительной власти, и местными сообществами, в лице органов местного самоуправления.

Такие механизмы действуют в Российской Федерации, странах Восточной и Западной Европы, Северной и Латинской Америке, странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Напротив, отсутствие таких механизмов характерно для самых неустойчивых государств, находящихся в состоянии гражданских конфликтов и войн или в полной стагнации (как, например, для некоторых стран Африки). Согласно статье 39 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики», Правительство Кыргызской Республики руководит деятельностью органов местного самоуправления по делегированным им государственным полномочиям, а также оказывает им содействие в реализации своих функций в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Данная формулировка однозначно указывает на необходимость эффективно функционирующих механизмов взаимодействия Правительства КР с органами МСУ КР, однако не дает ответа на вопрос, каким именно образом и в какой форме Правительство КР осуществляет указанное взаимодействие. 

При отсутствии регламентированных механизмов согласования интересов с местными сообществами и органами МСУ, последние вынуждены пытаться напрямую взаимодействовать с Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, что может в отдельных случаях приводить к несогласованным с Правительством КР решениям. Однако чаще ущемленными оказываются интересы местных сообществ, что приводит к снижению эффективности исполнения решений государственной власти на местах, снижению уровня доверия к власти в целом, разочарованию населения и снижению темпов развития. Отраслевая структура государственной власти и отсутствие механизмов взаимодействия с органами МСУ приводят к неисполнению части государственных программ на местном уровне. Данный фактор в числе других факторов стал одной из причин появления распоряжения Президента КР о создании Рабочей группы по совершенствованию законодательства о местных государственных администрациях и местном самоуправлении. Одной из задач данной Рабочей группы определена разработка четких и прозрачных процедур осуществления деятельности местных государственных администраций и органов местного самоуправления, включая твердые регламенты их взаимодействия. В то же время твердые и ясные регламенты взаимодействия необходимы не только в сфере отношений МГА и МСУ, но и в сфере отношений органов МСУ с другими органами исполнительной государственной власти. Эти регламенты не могут быть простой бюрократической формальностью, очередным недействующим положением, они должны быть интегрированы в процессы управления, соединяющие органы МСУ и государственные органы, включая процессы комплексного планирования, подотчетности.

Таким образом, говоря о регламенте взаимодействия органов МСУ с государством, вряд ли удастся обойтись неким регулирующим актом, утвержденным постановлением правительства. Очевидно, что требуются более серьезные системные меры, включая меры по изменению законодательства. Эти регламенты, интегрированные в отраслевое законодательство и конституционные законы о системе управления, должны обеспечить регулярное, устойчивое и эффективное взаимодействие органов МСУ с государственными органами в рамках оперативного управления.В отношении же баланса интересов должны действовать иные механизмы. Важно помнить, что Правительство Кыргызской Республики не может вести переговоры или согласование интересов с каждым органом МСУ в отдельности, не может установить индивидуальные механизмы взаимодействия с каждым органом МСУ (за исключением столиц). Следовательно, необходим формализованный и эффективный механизм взаимодействия, согласования консолидированных интересов местных сообществ с общенациональными интересами. Эффективным будет организовать этот процесс через Союз МСУ, при условии, что согласование будет четко регламентировано. Для практического усиления взаимодействия  в теории и практике государственного управления применяется ряд механизмов, основы которых заложены в законодательстве Кыргызской Республики, но не проработаны технически на уровне нормативных правовых актов правительства, что делает их применение пока невозможным. К числу данных механизмов относятся:

1) процесс согласования и учета интересов местных сообществ в отношении бюджета на стадии формирования проекта бюджета, а также в моменты внесения изменений в бюджет;

2) комплексное планирование развития территории с учетом пространственного планирования и взаимодействия государства и МСУ через закон о комплексном планировании развития территорий;

3) комплексное планирование развития секторов (образование, сельское хозяйство и т.д.) с определением четкой роли органов МСУ и механизмов их взаимодействия с министерствами в решении секторных вопросов;

4)делегирование полномочий по выполнению функций и оказанию услуг, сопровождающееся предоставлением необходимых ресурсов и обеспечением надлежащего мониторинга. Какие преимущества может получить Правительство КР в случае создания и внедрения более формализованных и эффективных механизмов согласования интересов местных сообществ с другими группами интересов в рамках законодательного процесса?

Преимущество: выполнение обязанностей Правительства КР по отношению к органам МСУ, закрепленных в конституционном законе. Как сказано выше, закон не дает точных указаний о том, как должно быть организовано содействие органам МСУ со стороны Правительства КР в отношении исполнения ими их функций. Провалы в управлении, допускаемые органами МСУ, негативно сказываются на качестве работы Правительства. Однако системных решений не применяется, меры ограничиваются взысканиями в адрес отдельных руководителей органов МСУ. Системные меры же должны включать реально работающие механизмы, интегрированные в законодательство, создающие барьер провалам управления.Преимущество: гарантия качества принимаемых решений в отношении их воздействия на сбалансированное развитие территорий. 

Выше было сказано, что сбалансированные решения в отношении регионального развития крайне необходимы Кыргызской Республике для устойчивого развития в целом. Несогласованные с органами МСУ решения Правительства могут нести в себе существенные риски. Преимущество: повышение доверия к Правительству КР со стороны местных сообществ (всего населения страны). Все результаты работы Правительства КР становятся видимыми для граждан внутри местных сообществ, так как именно там протекает жизнь. Поэтому плохое взаимодействие с органами МСУ и их слабость приводят к тому, что население обращает свое недовольство в адрес Правительства КР. Эффективное взаимодействие с МСУ и повышение качества его работы приведет к росту доверия со стороны граждан, прежде всего, в отношении самого Правительства КР. Преимущество: повышение устойчивости социально-экономического развития и социальной стабильности общества. 

Все государственные программы должны иметь четкие механизмы реализации на местах, без этого программы в лучшем случае частично выполняются на районном уровне, в худшем – просто «повисают» на национальном уровне, не достигая запланированных результатов. Преимущество: возможность демонстрации перед Жогорку Кенешем КР согласованной позиции исполнительной государственной власти и органов МСУ, свидетельствующей о сбалансированной государственной политике в сфере местного развития и регионального управления. Эти преимущества могут и должны быть воплощены на практике через реализацию следующих инициатив:

1. Внесение формализованных процедур процесса согласования принимаемых решений на всех уровнях государственного управления через Закон «О нормативных правовых актах» (в 2018 году разрабатывался Министерством юстиции, но пока без учета указанных выше обстоятельств).

2. Создание постоянной межведомственной комиссии или Совета Правительства КР по вопросам развития местных сообществ и эффективности работы органов МСУ.

3.Особый протокол согласительного заседания Правительства Кыргызской Республики по вопросам межбюджетных отношений. Данный протокол должен снимать все возникающие противоречия в отношении межбюджетных отношений до представления проекта бюджета в Жогорку Кенеш КР (неснятые противоречия должны быть разрешены Жогорку Кенешем КР, исходя из общенацио-нальных приоритетов).

4. Разработка и принятие законов, создающих единую систему комплексного планирования развития территорий.