2012-01-31 / Горячая тема

Рассматривая прошлое, настоящее и будущее местного самоуправления в контексте человеческого развития, мы должны попытаться оценить политический, финансовый и кадровый потенциал органов МСУ.

Материалы исследований Института политики развития

Зрелость и дееспособность органов местного самоуправления измеряются по аналогии с неизбежными спутниками развитого самоуправления, принятыми мировой традицией децентрализации. Эти спутники – политическая, административная и финансовая автономии. Глубина и содержательность данных автономий, степень свободы местного самоуправления зависят не только от политической воли центра и стратегии управления страной, но и от готовности самих муниципалитетов воспользоваться этими автономиями, реализовать их в полной мере так, чтобы принести максимальную пользу гражданам, улучшить их быт, решить вопросы жизнеобеспечения.

Поэтому, рассматривая прошлое, настоящее и будущее местного самоуправления в контексте человеческого развития, мы должны попытаться оценить политический, финансовый и кадровый потенциал органов МСУ. Кадро-рассмотрим в февральском номере журнала «Муниципалитет», а пока представляем вниманию читателей обзор политического потенциала местного самоуправления в виде отрывка из Национального доклада о человеческом развитии в Кыргызской Республике в 2011-2012 годы, который Институт политики развития пока еще только готовит к опубликованию.

АВТОНОМИЯ (autonomy) – Самоуправление. Термин употребляется по отношению к отдельному человеку, к группе людей и к организации. Автономная личность – это человек, способный сам управлять своими поступками, что является, по Канту (Kant), необходимым условием для разумных действий человека. Автономной называется организация или сообщество, способные самостоятельно управлять своими делами. Определение соотношения между самостоятельностью группы людей и самостоятельностью одного человека осложняется необходимостью различать коллективное самоуправление группы и самоуправление индивидуальных членов этой группы, как это показано в сочинениях Руссо (Roussean).

Идеи самостоятельности личности тесно связаны с понятием свободы (freedom). Например, чтобы действовать самостоятельно, мне, возможно (по некоторым определениям свободы), потребуется доступ к ресурсам, которых у меня в настоящее время нет. Отсюда следует, что их получение расширит пределы моей свободы и самостоятельности.

На время оставляя в стороне законодательные полномочия, законодательную политическую автономию местного самоуправления, стоит обратиться к восприятию политического потенциала органов МСУ со стороны населения – конечных получателей услуг МСУ, и со стороны самих органов МСУ –носителей политической автономии. Такой ракурс оправдан и вытекает из естества местного самоуправления – именно граждане, обладающие в соответствии с Конституцией правом на самоуправление, могут и должны определять глубину и степень политической автономии. Законодательство же, развиваясь в русле уложений Конституции, должно также адекватно отражать представления граждан в отношении МСУ и соответствовать их ожиданиям. Поэтому при строительстве системы МСУ, при проведении децентрализации необходимо, в первую очередь, учитывать ожидания и предпочтения граждан, чего практически никогда при разработке законодательства об МСУ доселе не делалось.

Для начала стоит оценить, кому, по мнению граждан и работников органов МСУ, фактически принадлежит право принятия решений или власть в городах и селах Кыргызстана. Немногим более половины граждан считает, что фактическая власть принадлежит органам МСУ, а около 13 процентов уверены, что власть в руках местной государственной администрации и ее руководителя – акима

У почти 70 процентов опрошенных представителей органов МСУ возникает иллюзия, что они ведают вопросами местного значения в полной мере. В то же время согласных с ними граждан на 20 процентов меньше. При этом в разрезе областей наблюдается существенный разброс мнений. Так, иссык-кульские сотрудники МСУ себя «недооценивают» (граждан, «отдающих» реальную власть МСУ, больше), а ошские– существенно переоценивают (здесь граждан, «отдающих» реальную власть МСУ, в два раза меньше).

При этом граждане склонны мысленно «передавать» власть не только в руки местной государственной администрации, но и в руки богатых земляков, криминалитета, неформальных лидеров, силовых структур и даже, что особенно тревожно, в руки религиозных лидеров. Так, около трех процентов опрошенных жителей Ошской и Баткенской областей ответили, что фактически власть на местах принадлежит религиозным лидерам (см. Табл. 2).

В географическом отношении обращает на себя внимание существенная разница в наделении фактической властью органов местного самоуправления. Так, наименьшее число тех, кто верит в реальную власть МСУ, живет в Баткенской области и в городе Оше – 25 и 31 процент соответственно.

Наибольшую власть МСУ видят жители Чуйской (87%), Иссык-Кульской (79%) и Нарынской (71%) областей. Обращает на себя внимание факт, что именно в Чуйской и Иссык-Кульской области наблюдается одновременно самый высокий Индекс человеческого развития (подробнее об этом читайте в Национальном докладе о человеческом развитии, который будет опубликован весной 2012 года).

Распределение власти внутри самого органа местного самоуправления в восприятии граждан характеризует заниженную роль представительной ветви – местного кенеша. Система органов местного самоуправления задумывалась и долгое время законодательно устраивалась таким образом, что верховная власть, окончательное право принятия решений принадлежало не депутатам местного кенеша как выразителям и защитникам интересов населения, а главе исполнительного органа, который, так или иначе, зависит от представителей государственной власти (премьер-министра или главы местной государственной администрации). Двадцатилетняя история постепенного угасания роли представительных органов местного самоуправления (кенешей) как в законодательстве, так и в практике управления, привела к тому, что сами граждане далеко не однозначно воспринимают местные кенеши. Только 30 процентов граждан считают, что верховная власть в местном самоуправлении принадлежит кенешам, а около половины – 47 процентов – убеждены, что всей полнотой власти обладают исполнительные органы МСУ и их руководители.

Мнения граждан о том, чьи решения должна выполнять исполнительная ветвь власти местного самоуправления, значительно отличаются от области к области. Так, например, большинство жителей Таласской области – 70 процентов, правильно отдают предпочтение решениям местного кенеша, тогда как в Баткенской области очевидцев верховной власти кенеша вдвое меньше. Значительная часть граждан считает, что исполнительный орган выполняет свои собственные решения, также немало тех,кто относит право давать указания исполнительному органу к компетенции местной государственной администрации.

Сотрудникам органов МСУ был задан вопрос о том, на каком уровне, по их мнению, должно работать местное самоуправление, иными словами, где должны оказываться муниципальные услуги1. Ответ соответствует смыслу местного самоуправления –на уровне городов и сел – так считают 83 процента сотрудников МСУ.

В то же время внушает тревогу, что каждый десятый сотрудник органов МСУ готов перенести местное самоуправление на уровень района, отдалив, таким образом, предоставление муниципальных услуг от населения. Эксперты считают, что это мнение – следствие политики давления и создания административного превосходства районных государственных администраций над местным самоуправлением.

Давление местных государственных администраций действительно остается тотальной и перманентной проблемой для местного самоуправления– местные государственные администрации продолжают думать, что как представители правительства они обладают верховной властью по решению абсолютно всех вопросов на вверенной им территории, включая вопросы местного значения, отнесенные законом к исключительной компетенции органов МСУ. Кроме того, местные государственные администрации районного уровня воспринимают органы МСУ как свои территориальные подразделения и даже совершают не вполне законные действия в отношении глав местного самоуправления, например,налагают взыскания, объявляют выговоры. Причем данное явление носит достаточно массовый характер и воспринимается как само собой разумеющееся.

В Кыргызской Республике руководители районных местных государственных администраций не знают законов, своих обязанностей и полномочий. Например, мне как главе МСУ глава МГА объявил выговор, на что я ему ответил: вы не можете меня наказывать, моя должность политическая, а вы – не мой работодатель. Но главы МГА все время пытаются объявлять нам выговоры, налагать взыскания. Я твердо убежден, что подотчетен только местному сообществу и местному кенешу. Если глава МГА хочет каким-то образом зафиксировать мои недостатки или нарушения, он должен напсать представление местному кенешу, пусть депутаты рассматривают этот вопрос. Пусть обратится в уполномоченный орган по делам местного самоуправления, в прокуратуру. Но сам он не вправе напрямую давить на меня, я не его подчиненный. Но это моя личная позиция, далеко не все мои коллеги – главы МСУ – способны сопротивляться акимам. Большинство просто принимают все эти выговоры молча. Вот так и живем: глава МГА, который может и должен показывать хорошие образцы решений, сам демонстрирует некомпетентность, незнание законов и их игнорирование. Из глубинного интервью с бывшим главой МСУ

Немалую роль в сохранении такого подчиненного статуса руководителей местного самоуправления играет то, что руководители органов МСУ по разным видам полномочий подотчетны разным аудиториям: по исключительно государственным, делегированным государственным и смешанным –местным госадминистрациям, по собственным – сообществу. Однако дополнительную путаницу и противоправные аргументы для давления на местное самоуправление со стороны местной государственной администрации создает система назначений глав местного самоуправления, сохранившаяся в новом законе об МСУ, несмотря на реформы и уложения Конституции 2010 года.

Многие несовершенства политической автономии, мешающие эффективной работе МСУ, автоматически решатся, если главы местного самоуправления станут истинно подотчетными местному сообществу – либо в лице местных кенешей через выборы депутатами, либо напрямую через непосредственные выборы. Иными словами, от того, каким путем глава местного самоуправления попадает на свою должность, от кого исходит источник власти, зависит подотчетность, а за ней и эффективность работы данного руководителя. Поэтому очень остро в последние годы перед системой МСУ стоит вопрос: выборы или назначение?

Граждане страны однозначно высказываются за выборы – в целом почти 76 процентов, из них 60 процентов считают, что выборы должны быть прямыми, 16 процентов – косвенными, через депутатов местных кенешей. И только 20 процентов выступают за назначение глав МСУ государственными органами. В разрезе областей картина схожая, и только жители Баткенской и Чуйской областей демонстрируют особое мнение: так, около 30 процентов жителей Баткена выступают за выборы через местные кенеши, и около 30 процентов жителей Чуйской области – за назначения государственными органами.

Резюмируя оценку политического потенциала органов местного самоуправления, необходимо признать, что население требует от местного самоуправления большей политической ответственности,большей политической самостоятельности, усиления политической автономии для более эффективного решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления со своей стороны не до конца чувствуют себя готовыми к принятию этой большей политической автономии, они нуждаются в усилении подотчетности перед местными сообществами, чтобы лучше соответствовать ожиданиям и приоритетам граждан. Все это приводит к выводу о необходимости скорейшего возврата к системе подлинных выборов на уровне МСУ, без участия государства, даже в лице местных государственных администраций. Форма же выборов зависит от сообщества.

Особое внимание при разработке стратегии децентрализации следует обратить на Баткенскую область, так как там наблюдается более выраженная склонность населения передать всю полноту власти государству при одновременном наличии людей, которые отдали бы власть на местах религиозным лидерам.

Если мы представим, что органы местного самоуправления получили требуемую политическую автономию, перед нами встанет вопрос, готовы ли они к независимому управлению муниципалитетами, к самостоятельному решению вопросов местного значения? Читайте об этом в следующих номерах журнала «Муниципалитет».

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•