2019-06-14 / Горячая тема

Все руководители и сотрудники органов МСУ, а также множество граждан Кыргызстана привыкли думать, что вопрос уборки и вывоза мусора – вопрос сугубо муниципальный, местный, а у государства «голова болит» о других, более масштабных вопросах, которые имеют общенациональное значение.

Однако современное качество мусора, его объемы и неуправляемое расширение свалок уже меняет ландшафты, влияет на окружающую среду, здоровье человека и даже … на развитие бизнеса. Достаточно поставить себя на место туриста, разглядывающего дно Иссык-Куля на городском пляже Чолпон-Аты или случайно забредшего на задворки прибрежного села. Планомерно и безжалостно мы покрываем территорию страны мусорными свалками – никем не охраняемыми, никак не рекультивируемыми, отдавая под них драгоценные запасы сельхозугодий. Так может быть, этот вопрос совсем не местного значения? Может быть, давно пора задаться вопросом: способны ли наши органы местного самоуправления справиться с задачей утилизации растущей мусорной «фудзиямы»? В том, что они могут и должны организовать сбор и вывоз мусора, сомнений пока нет, но утилизация? А их ли это вопрос?

Краткий анализ ситуации

Вопрос управления твердыми бытовыми отходами передан в полномочия органов МСУ, включен как вопрос № 11 в вопросы местного значения и сформулирован следующим образом: организация сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов. Однако многолетняя практика показала, что данный вопрос неоправданно объединяет в себе функции различного масштаба, которые должны выполняться различными уровнями управления. На практике органы МСУ в состоянии справиться с функциями сбора и вывоза мусора, однако не обладают потенциалом для утилизации отходов. Об этом свидетельствуют данные, собранные ГАООСХЛ ПКР и проанализированные при поддержке Проекта УУМУ (данные получены от ГАМСУМО). Согласно данным ГАООС, в Кыргызской Республике насчитывается 374 полигона или свалки, которые занимают в общей сложности 616 гектаров земли. При этом большая часть из них – 57% – являются именно свалками, а не полигонами управления ТБО, имеют площадь менее одного гектара, что означает отсутствие на этих свалках управления утилизацией в современном понимании. При этом законными или санкционированными полигонами, имеющими соответствующий акт государственной регистрации, можно считать только 13% полигонов. Следовательно, по данным ГАООС, почти 534 гектара земли занято незаконными, несанкционированными свалками (87%). В реальности количество этих земель значительно больше, так как несанкционированные свалки продолжают появляться повсеместно, и государство просто не успевает отследить и отреагировать на такие факты. Учитывая прогнозы роста численности населения, к 2050 году площадь земель, занятых мусором, составит около 1300 гектаров. При этом мусор занимает качественные земли сельскохозяйственного назначения или земли населенных пунктов.

Рисунок 1. Доля незаконных полигонов, %

Таблица 1. Площадь и категории земель, занятые полигонами, в разрезе областей Кыргызской Республики

Наибольшая доля незаконных полигонов наблюдается в Иссык-Кульской области. Здесь же обнаружена самая высокая доля мелких полигонов или, попросту, свалок, которые не могут хорошо управляться в силу своего маленького размера (меньше одного гектара).

Рисунок 2. Доля свалок, площадью менее одного гектара, %

В среднем по Кыргызской Республике каждая свалка обслуживает около 19 тысяч человек, тогда как самоокупаемый полигон, по международным стандартам, должен быть рассчитан на 250-300 тысяч человек населения. При этом в региональном разрезе количество человек, обслуживаемых одним полигоном, существенно варьируется – от трех до 55 тысяч населения. Наихудшим образом ситуация складывается в Чуйской, Ошской, Джалал-Абадской и Иссык-Кульской областях.

Рисунок 3. Количество человек, обслуживаемых одним полигоном

Органы местного самоуправления, ответственные за утилизацию ТБО, продолжают регулярно обращаться в Правительство КР с просьбой о трансформации земель для оформления новых и новых полигонов. Но это губительный для экологии путь развития данной отрасли. Однако у органов МСУ нет альтернативных решений в связи с тем, что ни один айылный аймак и большинство городских органов местного самоуправления просто не имеют и в обозримом будущем не будут иметь ресурсов для устройства и управления современным полигоном, так как его строительство требует первоначальных инвестиций в размере от 70 до 200 миллионов сомов, а средний годовой бюджет сельских органов МСУ в 2018 году составил только 24 миллиона сомов. Эти данные говорят о том, что в настоящее время ни один орган МСУ Кыргызской Республики не обладает достаточным ресурсным потенциалом, чтобы надлежащим образом организовать процесс утилизации ТБО в соответствии с современными требованиями.

Тенденции в сфере разграничения ответственности уровней управления

В то же время мировые тенденции развития данной отрасли требуют изменить отношение к мусору, не видеть в нем только угрозу и необходимость организации услуги, но видеть в нем сырье для производства. Многие современные предприятия по утилизации бытовых отходов становятся частично или полностью самоокупаемыми при умелой организации производства. При этом национальные правительства стран все чаще берут на себя ответственность за управление утилизацией отходами, переводя этот вопрос из категории местного значения в вопрос общегосударственного значения. Например, в 2017 году в Российской Федерации началась масштабная реформа, согласно которой до 2030 года в части обращения с отходами предполагается ввести раздельный сбор отходов, жесткие санкции за ненадлежащую утилизацию, поэтапное введение запрета на захоронение отходов, пригодных к вторичной переработке.

Этапы реформы управления ТБО в Российской Федерации

1. Подготовка и согласование территориальных схем обращения с отходами в каждом регионе страны.

2. Выбор региональных операторов, которые будут отвечать за весь цикл обращения с отходами.

3. Установка единого тарифа по региону на услугу по обращению с отходами.

4. Создание в регионах современных высокотехнологичных комплексов по утилизации отходов. 5. Параллельно с этими мерами планируется постепенное введение в регионах раздельного сбора мусора.

При этом управление утилизацией переводится на уровень регионов, для чего субъектами федерации разрабатываются территориальные схемы обращения с твердыми коммунальными отходами – подробные описания системы организации и осуществления сбора, транспортировки, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения отходов на территории субъекта РФ за определенный период. Далее территориальные схемы обращения с отходами подлежат согласованию с соответствующими территориальными органами уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти. Таким образом, центральная власть России берет на себя ответственность за результаты управления ТБО на территории страны, осознавая, что данный вопрос имеет национальный масштаб. Однако учитывая коммерческий сырьевой потенциал ТБО, Российская Федерация планирует реализовать реформу преимущественно за счет внебюджетных средств, включая частные инвестиции. Подобные схемы управления ТБО все чаще применяются в странах Европы, включая страны бывшего социалистического блока, например, в Латвии, где вопрос управления ТБО также разделен по уровням: сбор и вывоз осуществляются муниципалитетами, утилизацию осуществляет региональное предприятие, созданное органами МСУ в виде акционерного общества, на основе межмуниципального сотрудничества при поддержке правительства.

При этом во многих странах за последнее десятилетие существенно изменена законодательная база в сфере управления ТБО, что отвечает сложившимся тенденциям: увеличению темпов роста объема накапливаемого мусора, повышению его экологической опасности и коммерческой ценности; новому разграничению полномочий по управлению утилизаций, развитию технологий в сфере утилизации и др. В Кыргызской Республике, несмотря на вносимые изменения (внесены в 2018 и 2019 гг.), Закон № 89 «Об отходах производства и потребления» от 13 ноября 2001 года не содержит норм, содействующих эффективному решению проблемы. Так, ст. 4 относит все полномочия в сфере одновременно к полномочиям местных государственных администраций и органов местного самоуправления, что вновь смешивает расходные обязательства государственного и местных бюджетов и не позволяет однозначно определить орган, ответственный за сбор, вывоз и утилизацию. При этом данная статья устанавливает необходимость разработки региональных планов по управлению ТБО, но далее закон не раскрывает порядка разработки и выполнения данных планов, что делает данную норму, по сути, бесполезной и бездействующей. В целом, ст. 4 является единственной статьей, касающейся организации управления ТБО со стороны органов власти, ее содержание, в силу ограниченности и дублирования ответственности, не позволяет надлежащим образом выстроить систему управления в данной сфере. Таким образом, налицо проблемы законодательного характера в сфере управления ТБО: размытая ответственность между уровнями управления; слабое регулирование ответственности уровней управления в сфере управления ТБО и др.

Полномочия местных органов государственной власти

К полномочиям местных государственных администраций и органов местного самоуправления в области обращения с отходами относятся:

• осуществление мер по предотвращению катастроф, аварий, связанных с отходами;

• осуществление мер по ликвидации последствий катастроф, аварий, связанных с отходами;

• разработка и реализация региональных, а также выполнение государственных программ в области обращения с отходами;

• контроль деятельности предприятий и организаций, находящихся на их территории, в области обращения с отходами;

• организация сбора средств юридических и физических лиц, местного бюджета и внебюджетных фондов для финансирования строительства новых, расширения и реконструкции действующих объектов по обработке, переработке и захоронению отходов;

• организация рациональной системы сбора отходов, предусматривающей раздельный сбор компонентов (пищевые отходы, цветные и черные металлы, текстиль, стекло, бумага и т.п.), хранение, регулярный вывоз, обезвреживание, утилизацию отходов, а также рекультивацию подведомственной территории;

• обеспечение населения информацией по обращению с отходами, о состоянии их хранения и переработке в регионе.

Статья 4. Закона КР № 89 «Об отходах производства и потребления» от 13 ноября 2001 года

Предложения в отношении реформы управления ТБО

Цель реформы – уберечь будущие поколения от ситуации, когда мусор станет угрозой жизни, здоровью, социально-экономическому развитию населения Кыргызской Республики.

Задачи реформы: ввести раздельный сбор отходов, жесткие санкции за ненадлежащую утилизацию, поэтапное введение запрета на захоронение отходов, пригодных к вторичной переработке и др.

Данная реформа будет длительной, масштабной и капиталоемкой, в связи с чем целесообразно разделить ее реализацию на 4 этапа. Прежде чем перейти к перестройке всей системы управления ТБО и зафиксировать изменения в законодательстве, следует осуществить пилотное внедрение механизма управления ТБО, основанного на новых принципах разграничения ответственности. Используя опыт Российской Федерации, Латвии и других стран, следует разработать территориальный или региональный план управления ТБО в пилотной области. В качестве пилотной предлагается выбрать Иссык-Кульскую область по следующим причинам. Во-первых, в Иссык-Кульской области, как сказано выше, наблюдается неблагоприятная ситуация в отношении управления ТБО. Во-вторых, ИссыкКульская область является флагманом развития рекреационного туризма в Кыргызской Республике, что означает, с одной стороны, негативное влияние плохо управляемого мусора на туризм, с другой – более быстрые темпы роста объема накапливаемого мусора за счет туристического потока. В-третьих, Иссык-Кульская область представляет собой естественным образом сформированный целостный регион. По данным ГАООС ПКР, на территории Иссык-Кульской области расположено 82 полигона, из них только 8% (7 полигонов) имеют частично легальный статус (акты государственного образца), 22 имеют площадь больше одного гектара, только 7 полигонов имеют акты государственного образца. Следует отметить, что практически все полигоны функционируют со времен СССР, и надо полагать, что разрешительные документы по современным стандартам (по состоянию на сегодняшний день) продублированы уполномоченными органами государственной власти. Всего по области под полигоны сомнительного происхождения отведено 108,8 га земли, в основном – это земли сельскохозяйственного назначения.

в Иссык-Кульской области состоят в том, чтобы предотвратить лавинообразное образование отходов за счет ускорения экономического роста и обеспечить значительное сокращение общего количества отходов; упорядочить управление утилизацией отходов; привлечь инвестиции в сфере утилизации и переработки отходов; сократить количество стихийных и несанкционированных свалок; изменить стереотипы отношения граждан и организаций в отношении отходов (раздельный сбор, платежи и санкции); создать новые рабочие места в отрасли. Для достижения данных целей план должен включать ряд последовательных действий в отношении уже образовавшихся и накопленных в области отходов:

устранить причины бесконтрольного образования отходов, в том числе через внедрение ресурсосберегающих технологий;

• уменьшить количество (объем) и опасность отходов;

• создать условия для переработки и сжигания отходов;

• обеспечить утилизацию отходов таким образом, чтобы не подвергать опасности жизнь и здоровье населения, окружающую среду и имущество людей;

• обеспечить рекультивацию закрытых полигонов и нелегальных полигонов.

Региональный план управления ТБО ИссыкКульской области должен быть разработан, как минимум, на 10 лет (2020-2030 гг.) и включать следующие разделы:

описание региона, охватываемого региональным планом обращения с отходами, его цели и меры по достижению этих целей,

• характеристику обращения с отходами, включая анализ управления отходами (информация о различных образующихся, собранных, восстановленных и утилизированных отходах, их количестве и источниках);

• прогноз развития потоков отходов;

• меры, которые необходимо принять для улучшения подготовки отходов к повторному использованию, их переработки, утилизации и удалению без угрозы для окружающей среды;

• оценку развития системы управления отходами, включая дополнительную необходимую инфраструктуру для раздельного сбора отходов, необходимость в новых установках для сбора или удаления отходов и закрытия существующих установок для сбора или удаления отходов, вместимости предполагаемого оборудования и критериев для определения их местоположения;

• учреждения, ответственные за реализацию регионального плана управления отходами;

• необходимое финансирование для реализации мер, предусмотренных в региональном плане обращения с отходами, включая расходы на техническое обслуживание;

• требования к изменению нормативно-правовой базы в области обращения с отходами, необходимые для успешной реализации плана.

Региональный план обращения с отходами должен включать информацию о муниципальных отходах, включая биоразлагаемые отходы, производственные, опасные, нефтепродукты, батареи и аккумуляторы, отходы электрического и электронного оборудования, транспортные средства с истекшим сроком эксплуатации, медицинские и ветеринарные лекарства, полихлорированные бифенилы и полихлорированные терфенилы, строительные отходы. Опираясь на опыт, полученный в Иссык-Кульской области, необходимо будет разработать новую редакцию закона об управлении твердыми бытовыми отходами. Суть этого закона в том, чтобы детально описать процедуры обращения с отходами для защиты окружающей среды, жизни и здоровья человека путем сокращения образования отходов, обеспечения раздельного сбора и вторичного использования отходов, образующихся на территории Кыргызстана, а также путем содействия эффективному использованию природных ресурсов и снижению количества отходов, подлежащих утилизации.

Опираясь на опыт, полученный в Иссык-Кульской области, необходимо будет разработать новую редакцию закона об управлении твердыми бытовыми отходами. Суть этого закона в том, чтобы детально описать процедуры обращения с отходами для защиты окружающей среды, жизни и здоровья человека путем сокращения образования отходов, обеспечения раздельного сбора и вторичного использования отходов, образующихся на территории Кыргызстана, а также путем содействия эффективному использованию природных ресурсов и снижению количества отходов, подлежащих утилизации.

Данный закон ориентировочно может содержать следующие разделы:

• компетенция органов государственной власти в сфере управления ТБО;

• компетенция органов местного самоуправления в сфере управления ТБО;

• планы обращения с отходами и программа сокращения образования отходов;

• регулирование утилизации отходов и проверки;

• обязанности производителей отходов, держателей и менеджеров отходов;

требования к обращению с некоторыми видами отходов;

• оплата за управление отходами;

• трансграничные перевозки отходов.

Опираясь на опыт, полученный в Иссык-Кульской области, и новую законодательную базу, предстоит разработать региональные планы управления ТБО для всех регионов Кыргызской Республики, а затем выполнить их с участием правительства, органов местного самоуправления и частного бизнеса.

Совместные предложения финансируемых Правительством Швейцарии проектов «Улучшение услуг на местном уровне», «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс» и Института политики развития по совершенствованию системы управления твердыми бытовыми отходами.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•