2019-08-19 / Горячая тема

Асылбек ЧЕКИРОВ, по заказу Проекта «Улучшение услуг на местном уровне». ***** Одна из основных задач местного самоуправления состоит в обеспечении населения услугами, за наличие и организацию которых отвечают органы местного самоуправления. Это особенно актуально для сельской местности, поскольку большинство айылных аймаков не в состоянии обеспечивать качественное предоставление услуг, ввиду недостаточности собственных ресурсов.

В последние годы наблюдается развитие инфраструктуры услуг, строятся водопроводы, дороги, спортивные залы, в сельской местности начала формироваться система сбора и вывоза твердых бытовых отходов. Повысились требования граждан к органам местного самоуправления в части организации устойчивого доступа к этим услугам, повышения качества оказываемых услуг. Объем этих требований со стороны населения и в целом со стороны государства к органам МСУ постоянно увеличивается, решаемые вопросы становятся более сложными. Такое положение дел требует от органов МСУ поиска новых возможностей по построению системы услуг, что позволило бы в условиях ограниченных ресурсов решать вопросы местного значения. Несмотря на то что муниципалитеты могут значительно различаться по числу жителей, территории, структуре экономики, зачастую выгоднее решать вопросы местного значения совместно с другими муниципалитетами, чем самостоятельно. Размещение муниципального заказа от лица нескольких муниципалитетов консолидирует спрос на однородные услуги, работы и позволяет снижать их стоимость за счет использования эффекта масштаба.

Одним из действенных методов улучшения управления становится организация межмуниципального сотрудничества (ММС) для совместного решения задач, представляющих общий интерес. Поэтому решение проблем социально-экономического развития местного сообщества на основе развития межмуниципального сотрудничества является актуальной задачей как для органов государственной власти, так и местного самоуправления. 

Межмуниципальное сотрудничество в мире

В Кыргызской Республике пока нет большого опыта развития межмуниципального сотрудничества, поэтому важно и интересно сопоставить международный опыт с возможностями системы местного самоуправления в Кыргызстане. Ключевые принципы межмуниципального сотрудничества:

• добровольность в вопросах формирования ММС;
• эффективность и экономность использования объединяемых ресурсов – деятельность в рамках ММС позволит получить лучший результат по сравнению с тем, если бы указанные вопросы решались каждым муниципалитетом по отдельности;
• учет местной и региональной специфики, административно-территориального деления, географического положения муниципалитетов, экономических и иных региональных факторов.

В мировой практике развития МСУ, а также в практике Кыргызской Республики, нет четкого определения термина «межмуниципальное сотрудничество». Основываясь на теории и опыте организации ММС в ряде стран, можно дать следующее определение. Межмуниципальное сотрудничество (ММС) – это отношения, возникающие на добровольной основе между двумя или более муниципалитетами и имеющие целью создание условий для решения вопросов местного значения за счет объединения политических, организационных, материальных и иных ресурсов.

Принято рассматривать две основные формы ММС: «ассоциативно-представительное» и «хозяйственное» сотрудничество»¹. Первая призвана обеспечивать взаимодействие органов МСУ и органов государственной власти, представительство интересов муниципалитетов на региональном и национальном уровнях. Вторая форма позволяет нескольким муниципалитетам объединяться (организационно и финансово) для совместного решения вопросов местного значения.

Общепринято тип «хозяйственного» межмуниципального сотрудничества определять как межмуниципальную кооперацию. Межмуниципальная кооперация (сотрудничество, совместная деятельность) – форма объединения и согласования интересов экономических субъектов,  органов МСУ, с целью повышения эффективности и результативности в решении вопросов местного значения.

По способам организации выделяют неформальную и обязывающую кооперацию. Неформальная кооперация основывается на договоренностях между органами МСУ, местными сообществами в части решения определенного круга вопросов, не подкрепленных юридическими обязательствами. Такого рода обязательства носят в большей степени социальный, идеологический характер. Например, меморандум о совместных мероприятиях по проведению месячников по чистоте, совместная организация праздников и т.д. Обязывающая кооперация характеризуется юридическим закреплением совместных обязательств, действий, полномочий.

В свою очередь обязывающую кооперацию можно также разделить на два типа: «межмуниципальное партнерство» и «межмуниципальное объединение».

Межмуниципальное партнерство – политические и хозяйственные формы взаимодействия органов МСУ, местных сообществ, частных и общественных институтов на основе договорных отношений, с целью повышения эффективности реализации конкретного проекта в рамках решения вопросов местного значения. Отношения в рамках межмуниципального партнерства не предусматривают образования отдельного юридического лица.

Межмуниципальное объединение – юридическое лицо в виде организации, созданное в соответствии с законодательством страны и на основании решений нескольких представительных органов МСУ (местных кенешей) для совместного решения вопросов местного значения, представляющих для них общий интерес, посредством консолидации финансово-экономических, кадровых и иных ресурсов.

Возможность и необходимость ММС отражена в Европейской хартии местного самоуправления. Статья 10 Хартии закрепляет, что «территориальным корпорациям должно быть предоставлено право на сотрудничество при осуществлении их полномочий, а также на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес»². Данное положение является одним из важнейших условий функционирования демократического местного самоуправления. 

В конституциях государств Европы предусматривается право общин, коммун, муниципалитетов на совместное решение задач, входящих в круг общих интересов, путем консолидации ресурсов и формирования общих органов управления с передачей последним необходимых властных полномочий. При этом именно передача властных полномочий в ассоциативные объединения является важнейшей особенностью ММС в европейских странах.

Формирование межмуниципальных объединений во многих странах носит разрешительный характер. Зачастую необходимо согласование и разрешение государственных органов для участия муниципалитетов в ММС по отдельным направлениям, когда задевается сфера ответственности государства. Например, австрийские общины при объединении по вопросам, затрагивающим в целом систему местного самоуправления и снижающим уровень самостоятельности какого-либо сообщества, получают разрешение надзорного органа. В государствах с децентрализованной системой управления подробное правовое регулирование организации деятельности межмуниципальных объединений отнесено, как правило, к компетенции земель (Германия, Австрия) и автономных сообществ (Испания). В государствах Европы совместная деятельность муниципальных образований в сфере коммерческой, некоммерческой и управленческой деятельности подлежит четкой правовой дифференциации, и каждое из этих направлений межмуниципального сотрудничества не подменяет собой друг друга.

Например, общины республики Словении, объединившись в ассоциацию, могут получить от государства полномочия по выполнению государственных обязательств, при этом государство выделяет для этого ассоциациям необходимые ресурсы.

Важно обратить внимание, что деятельность межмуниципальных объединений в ряде европейских стран контролируется с двух сторон: государством и местными сообществами³.

За рубежом широко используются такие непопулярные в странах СНГ способы координации и объединения усилий, как передача ассоциациям муниципалитетов отдельных полномочий органов МСУ, что предполагает придание межмуниципальным объединениям статуса субъектов публичного права, по сути, статуса муниципалитетов «второго уровня», имеющих собственные бюджеты и полномочия. Например, синдикаты, дистрикты во Франции; совместные администрации исполнительных органов власти (характерно для Дании, Германии); целевые союзы (характерно для Германии); межмуниципальные предприятия и учреждения (широко распространены в Дании и Финляндии); создание любых хозяйствующих субъектов, в том числе открытых акционерных обществ (например, в Дании); «горизонтальная» передача полномочий от более мелких муниципальных образований более крупным (характерно для Германии).

В зарубежной практике преобладают формы хозяйственной межмуниципальной кооперации, по сравнению с ассоциативной.

Практика использования межмуниципальной кооперации за рубежом характеризуется как достоинствами, так и недостатками. С одной стороны, кооперация позволяет эффективно и гибко решать определенные договором задачи: услуга, приобретенная с помощью кооперации, обходится муниципалитету дешевле, чем ее самостоятельное производство. С другой стороны, возникают проблемы компетенции и ответственности: принимающие участие в кооперации местные советы имеют меньшие возможности по управлению совместным предприятием, чем в случае, если бы этим предприятием руководил сам муниципалитет. Муниципалитет, приобретающий услугу у другого муниципалитета, не в состоянии влиять на ее качество. Поэтому многие из соглашений по межмуниципальной кооперации координируются и утверждаются государственными инстанциями⁴.

Межмуниципальное сотрудничество в Кыргызской Республике

Понятие «межмуниципального сотрудничества» в Кыргызской Республике пока не находит своего определения в рамках действующего законодательства. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления.

В Кыргызской Республике на местном уровне правовое регулирование межмуниципальных отношений может осуществляться уставами местных сообществ, а также отдельными нормативными актами об участии органов МСУ в деятельности ассоциаций муниципалитетов или муниципальных хозяйствующих объединений. Потенциал данного уровня регулирования ММС достаточно велик, т.к. законодательство Кыргызской Республики дает широкий спектр прав и полномочий органам МСУ принимать решения в этом вопросе.

Для «ассоциативно-представительной» формы ММС в Законе «О местном самоуправлении» определена следующая норма: «Местные сообщества для координации своей деятельности в целях взаимопомощи, совместного решения социальных, экономических и культурных задач, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать некоммерческие организации в порядке и формах, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики». Таким образом, в части организационных, правовых форм реализации этой нормы делается отсылка к Закону «О некоммерческих организациях», который предусматривает 3 организационноправовые формы некоммерческой организации: общественное объединение, фонд, учреждение. В настоящее время в Кыргызской Республике осуществляют свою деятельность ряд региональных ассоциаций, на национальном уровне - Союз местных самоуправлений в форме объединения юридических лиц.

Статья 62-2 Закона «О местном самоуправлении» уточняет и детализирует формы сотрудничества с другими органами МСУ. Данная статья устанавливает, что «органы местного самоуправления могут сотрудничать … с другими органами местного самоуправления для обеспечения более эффективного и оперативного предоставления услуг местному сообществу и вправе передавать им определенные полномочия, бюджетные средства и иное муниципальное имущество». При этом неясным является механизм передачи полномочий, что под этим подразумевается и как это может осуществляться на практике. Бюджетные средства могут передаваться в виде целевых трансфертов в соответствии с положениями Бюджетного кодекса КР. Неясным является также вопрос передачи другим муниципалитетам муниципального имущества, так как специальных положений по этому вопросу в Законе «О муниципальной собственности» и других НПА нет.

Статья 62-2 Закона «О местном самоуправлении» предусматривает следующие формы договорных отношений:

1)  форму договора о предоставлении услуг одним органом местного самоуправления или государственного органа другому органу местного самоуправления;

2)  форму совместных финансовых соглашений;

3)  форму совместных предприятий и иных организаций;

4)  иные формы, не запрещенные законодательством.

Первые два пункта из указанных положений можно отнести к форме межмуниципального партнерства без образования юридического лица на основе договорных отношений между заинтересованными сторонами, в целях решения вопросов местного значения. Данный тип ММС подразумевает реализацию конкретного совместного проекта, с завершением которого прекращается действие договора. Например, строительство конкретного объекта в виде мусорного полигона, который будет в дальнейшем совместно эксплуатироваться.

Такого типа соглашения регулируются нормами Гражданского кодекса КР. В законодательстве нет ограничений по участию органов МСУ в договорных отношениях в рамках ММС. Важно обращать внимание на имущественные, финансовые аспекты, которые могут возникнуть при исполнении договорных обязательств.

При межмуниципальных договорных отношениях между органами МСУ определяется ответственность исключительно самих органов МСУ или их учреждений для решения вопросов местного значения. В отдельных случаях договора могут предусматривать участие муниципальных предприятий, если речь идет об оказании услуг на договорных отношениях с потребителями, без процедур государственных закупок.

В случае если для исполнения условий договора необходимо за счет местных бюджетов произвести приобретение имущества, оборудования, материалов, то вступают в силу положения Закона «О государственных закупках». При этом Закон предусматривает, что закупающей организацией должен выступить один конкретный орган МСУ. В этом случае, в рамках договора, органы МСУ могут направить на пополнение бюджета одного из органов МСУ целевые трансферты из своих местных бюджетов. Решение по такого рода целевым трансфертам принимает местный кенеш⁵.

Таким образом, законодательство КР не препятствует созданию межмуниципальной кооперации на договорной основе в самых разных конфигурациях. Если максимально учитывать все необходимые условия при заключении договора, то можно свести к минимуму возможные риски такой формы партнерства. Рассмотренная форма взаимоотношений направлена на обеспечение интереса всех участвующих в решении задач сторон, что усиливает устойчивость такого рода взаимодействия.

Рассмотрим форму совместных предприятий и иных организаций. В статье 62 Закона «О местном самоуправлении» определено право органов МСУ создавать «муниципальные предприятия и некоммерческие организации, а также участвовать в акционерных обществах, с целью обеспечения эффективного и оперативного решения вопросов местного значения». Таким образом, определено 3 типа субъектов, которые могут создаваться органами МСУ:

• муниципальные предприятия,
• некоммерческие организации,
• акционерные общества. 

Муниципальные предприятия

Учредителем муниципального предприятия является орган местного самоуправления. Порядок создания и характеристики предприятия установлены Гражданским кодексом КР. Статья 87 Гражданского кодекса КР описывает общие положения по созданию юридического лица. То есть в рамках межмуниципальной кооперации могут создаваться муниципальные предприятия, где учредителями выступят два и более органа МСУ.

Вопрос о конкретном вкладе каждого учредителя в организацию работы муниципального предприятия определяется Уставом муниципального предприятия, а также отдельными соглашениями. При этом надо иметь в виду, что, в соответствии со статьей 224 Гражданского кодекса КР, муниципальное предприятие не может быть собственником имущества учредителей, даже если оно приобретено на собственные средства предприятия.  Для деятельности в рамках межмуниципальной кооперации это вызовет много проблемных вопросов между органами МСУ-учредителями.

В отдельных экспертных работах и даже программных документах встречается термин «межмуниципальное предприятие», под которым подразумевается форма предприятия, где учредителями являются несколько органов МСУ. Роль муниципальных предприятий в сфере организации и предоставления услуг более детально описана в Законе «О местном самоуправлении» в главе 10. «Финансово-экономические основы местного самоуправления».

В соответствии со статьей 62 данного Закона, «муниципальные предприятия … создаются органами местного самоуправления для оказания услуг, предоставление которых является обязанностью органов местного самоуправления», то есть речь идет о перечне вопросов местного значения.

Рассмотрим подробнее возможные вопросы, которые встанут перед учредителями. Факторы, которые влияют на степень удовлетворения со стороны граждан: 

•  равный доступ к услуге; 
• качество услуги;
• доступная цена услуги.

У органов МСУ, которые участвуют в межмуниципальной кооперации, разные потребности в части доступа к услуге своего населения. Это зависит от числа жителей, количества сел и отдаленности от местонахождения муниципального предприятия. Поэтому для учредителей встанет вопрос согласования охвата услугой каждого муниципалитета, который включен в деятельность муниципального предприятия. При этом необходимо будет учитывать технические возможности созданного муниципального предприятия: техника, кадровый потенциал и т.д. Может возникнуть ситуация, когда в работе муниципального предприятия будет доминировать учредитель, представляющий наиболее крупный муниципалитет и сделавший наибольший имущественный вклад. То есть в вопросе равного доступа к услуге есть достаточно сильный конфликтный фактор.

Качество услуги зависит, во-первых, от установленных требований к стандартам услуг, вовторых, от способности муниципального предприятия эти стандарты выполнить. Помимо стандартов на основе технических регламентов, которые соблюдаются поставщиком услуг независимо от сторонних факторов, есть стандарты, основанные на запросах местного сообщества: график предоставления услуги, комфортность, объем и т.д. Такого рода стандарты основываются на специфике каждого муниципалитета и могут быть разными в каждом муниципалитете.

Доступная цена услуги - это, прежде всего, утвержденный тариф. Гражданский кодекс КР и Закон «О местном самоуправлении» предоставляют право утверждения тарифов местным кенешам соответствующей территории. Оплата за услугу складывается из платы населения, и если есть необходимость, то субсидий из местного бюджета. В условиях муниципального предприятия с несколькими учредителями это означает, что предприятие будет оперировать разными тарифами. В самом факте разных тарифов большой проблемы нет, главный вопрос встанет в признании этим муниципальным предприятием значений тарифов, чтобы покрыть свои расходы. Есть и обратная ситуация, когда местный кенеш при утверждении тарифа должен будет учитывать расчеты, сделанные муниципальным предприятием. И эти вопросы также имеют риски конфликтности.

Выгоды (плюсы) создания муниципального предприятия с участием нескольких органов МСУ

1.  Муниципальное предприятие подотчетно органам МСУ, которые могут оперативно влиять на изменение системы управления. 

2.  Органы МСУ могут без излишних конкурсных процедур напрямую передавать муниципальное имущество муниципальным предприятиям, а также дополнительно закупать имущество для производственных нужд. 

3.  У органов МСУ есть гарантия, что имущество остается в их распоряжении даже в случае ликвидации муниципального предприятия.

4.  Как собственники муниципального имущества органы МСУ могут взять на себя часть обязательства по восстановлению износа основных средств или по капитальному ремонту имущества. 

5.  Учредители имеют прямое влияние на процесс формирования кадров муниципального предприятия.

Недостатки (риски) данного варианта 

1.  Наличие нескольких учредителей с разными потребностями, запросами, вкладом в работу учреждения вызовет большие риски конфликтов. 

2.  Несмотря на разный размер имущественного вклада, роль в управлении учредителей одинакова, что также может породить конфликтную ситуацию при назначении руководителей муниципального предприятия, определении графика и объемов работ для каждого конкретного муниципалитета.

3.  Несмотря на наличие учредителя в лице конкретного органа МСУ, муниципальное предприятие все равно будет объявлять тендер по процедурам государственных закупок на общественные услуги, и не факт, что выиграет.

Выводы и рекомендации

• Законодательство позволяет органам МСУ создавать межмуниципальные организации в виде муниципального предприятия, как коммерческой организации. 
• При этом нет гарантии, что услуги, которые будет оказывать такое муниципальное предприятие, более качественные и дешевые, чем у частных компаний, или в случае отдельных муниципальных предприятий для каждого муниципалитета.
• В самой структуре такого муниципального предприятия заложены зоны рисков конфликтности.
• В первом приближении такая форма организации межмуниципальной кооперации  возможна для вспомогательных работ: ремонт оборудования, техники, строительно-дорожные работы и т.д.

Акционерные общества

Гражданский кодекс КР определяет акционерное общество как «юридическое лицо, осуществляющее свою деятельность с целью получения прибыли и привлекающее средства путем выпуска и размещения акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций». В соответствии со статьей 10 Закона «Об акционерных обществах», «правительство и органы местного самоуправления могут учреждать или выступать в качестве соучредителей общества или приобретать акции и быть акционерами общества». То есть акционерное общество, держателями акций которого являются органы местного самоуправления, осуществляет коммерческую деятельность в рамках решения вопросов местного значения. Важной особенностью является факт, что «акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций». В случае экономических и финансовых трудностей, ответственность акционеров в лице органов МСУ будет соразмерна количеству и стоимости акций, которыми они владеют. В отличие от муниципального предприятия, акционерное общество является собственником своего имущества и несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Возрастают риски сохранности имущества, которое передается акционерами в размере стоимости акций или через уставной капитал. При создании акционерного общества акции, заявленные учредителями, размещаются между этими учредителями. Учредитель в лице органа МСУ получит количество акций, стоимость которых соразмерна его взносу. При этом количество и общая стоимость акций влияет на процессы управления акционерным обществом.

Компенсировать возможные риски такого преобладания можно, более равномерно распределив размеры вклада каждого акционера. Высшим органом управления акционерным обществом является общее собрание его акционеров, которое выберет совет директоров, или исполнительный орган акционерного общества1. Именно эти органы играют важную роль в деятельности акционерного общества. При этом, если акционеры не уверены, что могут самостоятельно решить определенные проблемы, то они имеют право в состав Совета директоров или исполнительных органов избрать сторонних людей, которые не будут привязаны к объему акций у учредителей.

Выгоды (плюсы) данного варианта 

1. ​ Акционерное общество может произвести эмиссию акций и продать их в обмен на инвестиции. При этом частный инвестор будет заинтересован в улучшении управления акционерным обществом.

• Возможность осуществлять деятельность помимо решения вопросов местного значения.

Недостатки (риски) данного варианта

•  Акционеры теряют право собственности на имущество взамен на иллюзорную возможность получать дивиденды на акции.
• Деятельность акционерного общества определяется довольно жесткими правилами: ведение реестра акций, вопросы аффилированности, ограничения по процедурам крупных закупок. Сами процедуры достаточно трудоемкие и требуют значительного времени и специальной квалификации.
• Полное возмещение по восстановлению основных средств – ограниченная возможность получения оперативной помощи от акционеров.
• Существуют риски вывода контрольного пакета акций на свободный рынок, что снизит роль оставшихся акционеров – органов МСУ - в управлении акционерным обществом.

Фонд для решения вопросов местного значения

Рассмотрим возможность создания Фонда для решения вопросов местного значения, где учредителями выступит несколько органов МСУ. В соответствии со статьей 162 Гражданского кодекса КР, «общественным фондом (далее – фонд) признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных негосударственных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно-полезные цели». При этом, «имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей». Консолидация имущества путем создания фонда влечет утрату права собственности органов МСУ на передаваемые активы. Фонд с момента его государственной регистрации приобретает правоспособность юридического лица как участника гражданско-правовых отношений, включая право заниматься предпринимательской деятельностью в целях достижения целей, предусмотренных его уставом. При этом управление ресурсами органов МСУ для реализации общих межмуниципальных проектов становится опосредованным, а результаты деятельности фонда (оказание коммунальных услуг, спортивные, культурные мероприятия, строительство дорог и т.д.) не поступают в бюджет и не являются муниципальной собственностью.

По вышеназванным причинам организационная форма «Фонд» практически не может применяться для межмуниципальной кооперации, так как имущественной основой межмуниципальной кооперации является муниципальная собственность, которая не может в данном случае передаваться организации на безвозмездной основе и безвозвратно.

Общие выводы

В существующем разнообразии форм ММС рекомендуется использовать эти возможности в следующей последовательности:

• Начинать с тестирования схемы ММС через форму договорных отношений, которая позволяет достаточно эффективно решать поставленные задачи с минимальными рисками. В рамках исполнения договорных обязательств, все заинтересованные участники-партнеры получат навыки эффективного взаимодействия, опыт совместного достижения поставленной цели. 
• Формирование ММС, межмуниципальной кооперации в форме юридического лица должно стать продолжением стадии договорных отношений только в том случае, когда стороны решат, что такого рода объединение является обоснованной необходимостью.
• Среди возможных вариантов создания межмуниципальной кооперации в форме юридического лица наиболее приемлемой является форма муниципального предприятия, которая, несмотря на все недостатки, имеет более устойчивый характер по сравнению с формой некоммерческой организации. 
• Требуется дополнительное исследование в отношении формы межмуниципальной кооперации в виде акционерного общества, так как оно имеет достаточный потенциал для решения производственных задач. 
• Государству необходимо стимулировать создание ММС, так как данная форма сотрудничества сокращает бюджетные затраты, улучшает управление и является прообразом управленческой структуры в рамках будущей Административно-территориальной реформы.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•