2019-11-30 / Горячая тема

Форум развития высокого уровня «Ускорение реформ для устойчивого развития» состоялся 19 ноября 2019 года в Государственной резиденции «Ала-Арча». В форуме приняли участие Президент Кыргызской Республики Сооронбай ЖЭЭНБЕКОВ, большинство руководителей государственных органов, высокопоставленные представители донорских агентств, банков развития и международных проектов.

Программа форума была посвящена обсуждению пяти важных для Кыргызской Республики направлений развития: региональному развитию и улучшению инвестиционного климата; цифровизации; развитию человеческого капитала; управлению водными ресурсами, изменению климата и сокращению стихийных бедствий.

Модераторами первой тематической панели, посвященной региональному развитию и улучшению инвестиционного климата, выступил Первый вице-премьер-министр КР К. А. БОРОНОВ и постоянный представитель Азиатского банка развития в КР Кендис МАКДЕЙГАН. Это была единственная тематическая панель, которую от начала до конца из зала слушал Президент КР.

Обсуждение началось с презентации вице-премьер-министра КР З. М. АСКАРОВА «Региональное развитие и улучшение инвестиционного климата», который назвал следующие предлагаемые рекомендации и меры в отношении развития регионов:

• проведение реформы АТР;
• совершенствование межбюджетных отношений;
• внедрение кластерного принципа развития регионов;
• развитие социальной инфраструктуры в соответствии с реальными потребностями;
• повышение потенциала кадров в регионах; эффективное управление услугами и земельными ресурсами;
• механизмы диалога между бизнесом и местными органами власти.

Продолжил обсуждение региональный директор Европейского банка реконструкции и развития по Центральной Азии Нил МАККЕЙН, который предложил Кыргызстану сосредоточиться на создании условий для внутренних инвестиций, не ожидая массового прихода инвесторов иностранных, прихода, которого, скорее всего, не произойдет. Затем старший эксперт GIZ по экономическому развитию в Центральной Азии Асель УЗАГАЛИЕВА и Полномочный представитель Правительства КР в Нарынской области Эмилбек АЛЫМКУЛОВ привели примеры мобилизации ресурсов и привлечения внутренних инвестиций в регионах КР. Исполнительный директор Международного делового совета КР Аскар СЫДЫКОВ перечислил основные предложения инвестиционного сообщества к правительству, подчеркнув, что у внутренних и иностранных инвесторов ожидания одинаковы. Также спикер предложил пересмотреть подходы к децентрализации, сетуя на отсутствие четкого понимания у инвесторов того, с какими частями управления им необходимо работать на местах – с государственными органами или органами местного самоуправления.

Еще одним спикером панели стала председатель правления Института политики развития, главный редактор журнала «Муниципалитет» Надежда ДОБРЕЦОВА, которая единственная из участников обратила внимание аудитории на системные проблемы управления, препятствующие развитию регионов. Далее публикуются ответы Н. ДОБРЕЦОВОЙ на вопросы, заданные ей модератором дискуссии Кэндис МАКДЭЙГАН.

Как национальные и местные органы власти готовят свои планы местного и регионального развития и как они координируют и согласуют их с Национальной стратегией развития?

Этот вопрос дает мне возможность обратить внимание присутствующих, что фундаментальной проблемой в региональном развитии является слабость институтов публичной власти. Эта слабость выражается в ряде недостатков, главный из которых, на мой взгляд, отсутствие системы планирования.

Десятки государственных программ и 484 местные программы развития представляют собой полный хаос в системе планирования. Фактически система планирования как таковая отсутствует. С начала строительства независимого государства мы отказались от структуры, подобной советскому Госплану, но не создали ничего взамен, полагая, что рыночная экономика сама все за всех спланирует, оперируя своей «невидимой рукой»¹. Время, однако, показало, что это не так, никакого самопроизвольного комплексного планирования не произошло, и сейчас уже очевидно, что отсутствие организованной системы планирования представляет собой структурную, корневую проблему. Прежде всего, на это указывает отсутствие механизмов взаимодействия по вертикали – между государственными органами и органами МСУ, и по горизонтали – между самими органами МСУ и между регионами. Кроме того, отсутствует пространственное планирование – в Кыргызстане даже национальная стратегия развития не имеет картографического выражения, не говоря уже о других планах и программах. Иными словами, мы не можем представить свое собственное будущее – ни через систему планирования, ни визуально, с помощью карт и схем.

Что делать? Ответ напрашивается – создать систему комплексного планирования, объединяющую социально-экономическое и пространственное планирование, устанавливающую иерархию взаимосвязанных планов и взаимодействие органов управления между собой.

В отношении социально-экономического планирования в настоящее время возникла уникальная возможность в рамках национальной политики цифровизации построить систему сбора и анализа данных, начиная с уровня местного самоуправления. Национальный статистический комитет и ГАМСУМО в рамках Проекта «Санарип аймак» уже приступили к созданию базы данных по муниципалитетам. Они преобразуют так называемую по-хозяйственную книгу (или книгу учета данных о домохозяйствах) в комплекс цифровых данных, описывающих общее социально-экономическое состояние муниципалитета как совокупности населения, территории, на которой проживает это население, и органа управления, который решает вопросы местного значения для данного населения данной территории. Но это только первый шаг. Далее нужно создать аналитическую модель, которая на основе этих данных позволяет управлять развитием, вводить переменные, строить различные сценарии будущего. При поддержке Всемирного банка (через АРИС) разрабатывается такая математическая аналитическая модель планирования, которая позволяет вводить данные на уровне МСУ, например, об инвестициях, и видеть, что получается на выходе. Например, если в 2020 году на территории Кок-Жарского айылного аймака инвестировать в ирригацию 100 млн сомов, то через 5 лет производство вырастет на 15 миллионов сомов в год, доходы населения – на 7 млн сомов в год, будет создано 40 рабочих мест и построены 20 новых домов. Вот такую оценку результативности и эффективности инвестиций позволяет сделать комплексное планирование, основанное на данных и опирающееся на математические прогнозы.

Чтобы связать уровни управления, преодолеть разрывы между государственной политикой и местным уровнем, нужна жесткая иерархия планов, в которой планы национального уровня будут ставить для нижестоящих планов стратегические задачи и ограничения, связанные, например, с изменением климата, управлением водным балансом, управлением мусором и природными ресурсами. Иерархия установит двусторонний обмен базовыми данными, необходимыми для формирования планов каждого уровня. В направлении «снизу-вверх» местные планы должны передавать в планы секторных министерств потребности территорий в услугах и инвестициях. В направлении «сверху вниз» государственные планы должны объединять потребности с мест.

Как это должно работать, можно рассмотреть на примере организации предоставления социальных услуг. В первоочередных шагах среднесрочного этапа реализации (2018-2023 годы) Национальной стратегии развития Кыргызской Республики, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 31 октября 2018 года, № 221, а также Указом Президента Кыргызской Республики «Об объявлении 2019 года Годом развития регионов и цифровизации страны», предложено делегировать органам МСУ полномочия по организации предоставления в регионах социальных услуг, альтернативных интернатным учреждениям, в том числе путем создания центров оказания социальной помощи семьям и детям в трудной жизненной ситуации, ответственного родительства, дневного пребывания для пожилых, ЛОВЗ, детей с ОВЗ. Однако мера реализуется очень медленно, преодолевая инерционное сопротивление со стороны органов управления. Более того, вносятся предложения вернуться назад, к строительству неких государственных центров оказания социальных услуг, то есть, государственный орган по-прежнему мыслит только категориями создания инфраструктуры, игнорируя пробелы в системе управления, в то время как одной из основных причин пробуксовки является отсутствие достаточной связи между планами и данными, которыми оперируют уполномоченный государственный орган и органы МСУ. Конечно, есть и другие причины – страх потерять прямые рычаги воздействия, полномочия и ресурсы. Но этот страх возникает, в том числе, из отсутствия полных данных и видения четко спланированного будущего. Фактически же правительство не сможет построить центры по оказанию социальных услуг в каждом селе, и именно органы МСУ в своих планах должны сформулировать потребность в социальных услугах и транслировать ее в план государственного уполномоченного органа, который, в свою очередь, должен организовать оказание этих услуг руками органов МСУ, делегировав им соответствующие полномочия и ресурсы.

В отношении пространственного планирования необходимо осознать, что изменения не могут и не должны быть описаны словами, как мы привыкли это делать в бесчисленных планах и стратегиях развития. Мы должны визуализировать фактическое положение вещей и желаемые результаты с помощью карт и схем, демонстрирующих будущий результат изменений, показывающих страну такой, какой мы хотим ее видеть. Единственные пространственные планы, которыми мы оперируем, – это генеральные планы населенных пунктов, но и они есть далеко не у каждого города и лишь у отдельных сельских муниципалитетов. Создание системы пространственного планирования надо начинать с национальной пространственной схемы расселения и размещения производительных сил, вводить региональный и местные уровни пространственного планирования.

 Необходимо также изменить объекты планирования. Исторически доставшееся нам административное деление на районы и области, а также возникшее в эйфории самостоятельности множество мелких муниципалитетов, должны быть преобразованы в совокупность областей планирования различного уровня. Но это не означает немедленную реформу административных границ. Для начала нужно определить области планирования регионального и местного значения, опираясь на фактический потенциал развития, существующие и будущие внутри-региональные и внешние связи. Области планирования можно ввести решением правительства без перекройки административных границ. Создание системы планирования подготовит почву для административно-территориальной реформы. Только на основе реальных данных, модели планирования и пространственных схем, мы и увидим, какими должны быть будущие административные границы. А пока мы только абстрактно говорим о необходимости укрупнения, не понимая, кого и для чего укрупнять.

Как правительство может обеспечить справедливое распределение национальных ресурсов для содействия региональному развитию в более бедных регионах?

 Чтобы справедливо распределять ресурсы между регионами и следовать принципу развития, согласно которому никто не должен остаться позади, мы должны хорошо понимать потребности этих регионов. Решить этот вопрос позволит опять же иерархия планов местного, регионального и национального уровня.

Должна быть пересмотрена практика распределения бюджетных ресурсов и государственных инвестиций. Так, планирование капитальных вложений тоже должно быть привязано к системе комплексного планирования, к ее пространственной части, должно опираться на комплексное понимание того, как будет развиваться инфраструктура в соответствии с будущими запланированными потребностями общества и бизнеса.

Должна быть пересмотрена формула выравнивания – об этом много говорится, но никто не смог пока набраться смелости и пересмотреть систему выравнивания бюджетной обеспеченности. Результат – огромная разница в финансировании публичных услуг и инфраструктуры, даже в пределах одной области. Например, в Аламединском районе айылные аймаки финансируют ЖКХ на сумму 1216 сомов на человека, а в Панфиловском – только на 109 сомов или в 11 раз меньше. Финансирование соцзащиты в аймаках Ак-Талинского района составляет 221 сом на человека, в Кадамджайском и Манасском районах – только 10 сомов на человека или в 22 раза меньше. Не-намного лучше ситуация складывается и в отношении городов-точек роста.

Более осознанно необходимо подойти к вопросу расщепления налогов между республиканским и местным бюджетами, в этом направлении есть прогресс, так, недавно в местные бюджеты было передано 100% подоходного налога. Однако на финансовом положении местных бюджетов множества территорий, преимущественно, самых бедных, это никак не отразится, так как там не с чего брать подоходный налог. Также подоходный налог не компенсировал потери регионов от отмены налога с продаж. В целом, темпы роста местных бюджетов отсутствуют. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете также не увеличивается.

Чтобы обеспечить сбалансированное региональное развитие, межбюджетные отношения должны стать предметом процесса согласования между муниципалитетами и правительством. Предметом этого согласования должны стать вопросы эффекта системы выравнивания, распределение капитальных вложений, расщепление налогов.

Нужно признать, что система планирования и распределение ресурсов между регионами – это задачи государства, частный сектор этого не сделает. Мы можем много делать в направлении увеличения инвестиций, формирования и развития кластеров, но если институты публичной власти не справятся со своими системными задачами, все уйдет в песок, все изменения будут неустойчивыми. Надо открыто признать, что значительная часть донорских инвестиций в инфраструктуру была просто «закопана в землю» именно потому, что не были выстроены институты, не была отлажена система управления. А управление начинается с планирования. Нет системы комплексного планирования – нет управления, нет управления – нет развития регионов.

 

___________________ 

¹ Невидимая рука — это метафора Адама Смита, шотландского философа конца XVIII-начала XIX века, обозначающая принцип, при котором благотворный общественный порядок возникает как непреднамеренное следствие поступков индивидов. С конца XIX века образ «невидимой руки» стал использоваться для обозначения тенденции рыночного механизма к достижению равенства между спросом и предложением, к обеспечению оптимального распределения ресурсов. Этому способствовало активное противопоставление рыночного либерализма и плановой экономики. Выражение «невидимая рука рынка» было крайне популярно в 90 гг. ХХ века, когда новые постсоветские государства активно разрушали свою плановую экономику при поддержке иностранных консультантов. Тогда политики обещали обществу, что «невидимая рука рынка» заменит плановую экономику и приведет всех к процветанию.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•