2019-11-30 / Горячая тема

Рекомендации Жогорку Кенешу Кыргызской Республики

На основе приведенных в настоящем Докладе наблюдений и проблем, органы МСУ рекомендуют комитетам ЖК КР выступить с инициативой по усовершенствованию законодательства, затрагивающего интересы МСУ.

Комитету по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и Регламенту ЖК КР:

• для дальнейшего укрепления парламентаризма на местном уровне, достижения устойчивости представительной демократии на уровне МСУ необходимо повысить образовательный и профессиональный ценз для кандидатов в депутаты местных кенешей, установив, что депутатом местного кенеша может быть человек с высшим образованием;
• установить законодательные требования подотчетности депутатов перед населением, а также предусмотреть простой и эффективный механизм отзыва депутатов, не справляющихся со своими обязанностями;
• организовать систему профессиональной подготовки депутатов местных кенешей к выполнению ими своих депутатских обязанностей;
• осуществить контроль исполнения Закона Кыргызской Республики «О статусе депутатов местных кенешей», обратив особое внимание на исполнение требования подотчетности депутатов местных кенешей перед населением, а также организовать качественное исследование влияния партийного фактора на качество работы местных кенешей, включая качество принимаемых ими НПА; соблюдение регламентов и сроков;
• внести изменения в законодательство, которые позволят усилить контроль за наложением взыскания на лиц, подающих необоснованные или заведомо ложные жалобы в проверяющие органы; внести изменения, которые исключат повторные проверки органов МСУ по уже проверенным жалобам или вопросам со стороны других проверяющих органов;
• полностью исключить услугу предоставления консультационно-правовой помощи населению из вопросов местного значения (законы КР «Об адвокатуре Кыргызской Республики и адвокатской деятельности» и «О местном самоуправлении») либо перевести ее в категорию полномочий, делегируемых государством органам МСУ в сопровождении кадрового и финансового обеспечения;
• внести в установленном порядке изменения в Трудовой кодекс КР и Закон КР «О гражданской государственной службе и муниципальной службе» от 30 мая 2016 года, № 75, предусматривающих возможность увеличения объема работ муниципального служащего и доплаты ему в случае почасового делегирования отдельных государственных полномочий органам МСУ;
• ускорить разработку Кодекса о местном самоуправлении, что позволит устранить правовые коллизии и противоречия с отраслевыми законами; упорядочить и систематизировать вопросы местного значения и установить их исчерпывающий перечень; уточнить полномочия органов МСУ, государственных органов и др.;
• изучить действующее законодательство о муниципальной собственности на предмет соответствия требованиям времени и при необходимости внести изменения или принять новую редакцию.

Комитету по социальным вопросам, образованию, науке, культуре и здравоохранению ЖК КР:

• рассмотреть возможность внесения поправок в Трудовой кодекс КР, которые разрешили бы совмещение должностей для муниципальных служащих для обеспечения материального обеспечения способности муниципальных служащих исполнять делегированные государственные полномочия;
• предусмотреть в национальном законодательстве изменения, которые предоставляли бы органам МСУ право привлекать для исполнения делегированных полномочий специалистов по контракту;
• исключить вопрос осуществления комплекса мер по охране и защите от семейного насилия из списка вопросов местного значения и организовать предоставление этой услуги через делегирование соответствующих полномочий органам МСУ;
• пересмотреть круг полномочий органов МСУ в вопросах защиты от семейного насилия, сведя его к тем мерам, которые реально могут быть ими выполнены – мониторингу ситуации и раннего выявления возможных случаев насилия; организацию же практической работы с конкретными семьями должно взять на себя государство;
• вернуться к порядку выявления потребностей в социальных пособиях через комиссии по социальным вопросам при органах МСУ, для чего делегировать им соответствующие полномочия.

Комитету по бюджету и финансам ЖК КР:

• установить формат межбюджетного диалога между ЖК КР, Правительством КР и органами МСУ и закрепить его в соответствующем НПА;
• более четко определить в Бюджетном кодексе КР статус целевых трансфертов, что не позволит учитывать их как один из компонентов доходного потенциала и снижать на этом основании объем выравнивающих трансфертов;
• принять закон о выравнивании, законодательно установить принципы и порядок выравнивания бюджетной обеспеченности органов МСУ;
• внести законодательные изменения, позволяющие органам МСУ нанимать по контракту специалистов для исполнения делегированных государственных полномочий;
• самостоятельно определять штатное расписание, исходя из своих потребностей и с учетом возможностей местных бюджетов.

Комитету по бюджету и финансам ЖК КР:

• установить формат межбюджетного диалога между ЖК КР, Правительством КР и органами МСУ и закрепить его в соответствующем НПА;
• более четко определить в Бюджетном кодексе КР статус целевых трансфертов, что не позволит учитывать их как один из компонентов доходного потенциала и снижать на этом основании объем выравнивающих трансфертов;
• принять закон о выравнивании, законодательно установить принципы и порядок выравнивания бюджетной обеспеченности органов МСУ;
• внести законодательные изменения, позволяющие органам МСУ нанимать по контракту специалистов для исполнения делегированных государственных полномочий;
• самостоятельно определять штатное расписание, исходя из своих потребностей и с учетом возможностей местных бюджетов.

Рекомендации Правительству Кыргызской Республики:

• разработать эффективную методику расчета индекса доверия населения органам МСУ и включить расчет этого индекса в план работы Национального статического комитета КР (далее – НСК КР);
• применять показатель уровня доверия населения при оценке деятельности органов МСУ, включая конкурсы, проводимые Правительством КР;
• совершенствовать Временную методику расчета объема трансфертов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления отдельных делегированных государственных полномочий, утвержденную постановлением Правительства КР от 19 декабря 2014 года, № 715, в том числе включить механизм расчета почасового делегирования отдельных государственных полномочий органам МСУ;
• соответствующим министерствам и ведомствам заключить договоры о делегировании государственных полномочий с органами МСУ или разработать и внести на рассмотрение Правительства КР проекты законов о делегировании отдельных государственных полномочий;
• снять ограничение в части предоставления возможности органам МСУ выполнять делегируемые государственные полномочия за счет дополнительных штатных единиц, установленное постановлением Правительства КР «Об утверждении типовой структуры и штатной численности исполнительного органа местного самоуправления Кыргызской Республики» от 5 августа 2011 года, № 451;
• обеспечить финансирование расходов на содержание дополнительно вводимых должностей муниципальных служащих (айыл окмоту (далее – АО), мэрий городов) за счет целевых трансфертов, передаваемых из республиканского бюджета в местный бюджет;
• завершить разграничение функций и полномочий государственных органов и органов МСУ посредством внесения изменений в соответствующие отраслевые НПА;
• провести функциональный анализ соответствия объема работы сотрудников исполнительного органа МСУ по вопросам местного значения и делегированным государственным полномочиям количеству установленных штатных единиц, разработать проект НПА, позволяющего органам МСУ самостоятельно определять штатную численность исполнительного органа МСУ;
• ускорить разработку Кодекса о местном самоуправлении, что позволит устранить правовые коллизии и противоречия с отраслевыми законами; упорядочить и систематизировать вопросы местного значении установить их исчерпывающий перечень;
• уточнить полномочия органов МСУ, государственных органов и др.
• установить формат межбюджетного диалога между Правительством КР и органами МСУ и закрепить его в соответствующем НПА;
• при активном участии органов МСУ (через Союз МСУ) разработать и принять новую Концепцию межбюджетных отношений;
• провести анализ причин неисполнения предыдущей концепции, принятой постановлением Правительства КР от 10 марта 2016 года, № 116;
• отменить запрет увеличивать штатную численность исполнительного органа МСУ для выполнения делегированных государственных полномочий;
• ускорить создание технических условий для организации электронной торговой площадки для сделок с муниципальной землей и объектами недвижимости.

Рекомендации Государственной кадровой службе Кыргызской Республики

Государственной кадровой службе КР и всем высшим органам управления рекомендуется обратить внимание на необходимость решения следующих проблем в отношении работы исполнительных органов МСУ:

• установить ограничения для увольнения муниципальных служащих, занимающих административные должности, по политическим причинам, особенно в связи со сменой руководителя исполнительного органа МСУ;
• предусмотреть меры для достижения гендерного баланса в исполнительных органах МСУ, включая меры мотивации для тех органов МСУ, где создаются благоприятные условия для работы муниципальных служащих-женщин;
• предусмотреть меры мотивации для молодых сотрудников исполнительных органов МСУ, в возрасте до 28 лет, оставаться на муниципальной службе; создать барьер «старению» муниципальной службы;
• предусмотреть меры мотивации для руководителей исполнительных органов МСУ направлять на повышение квалификации действительно заинтересованных муниципальных служащих, а не тех, кто свободен;
• коренным образом пересмотреть содержание тестов для кандидатов на замещение вакантных муниципальных должностей, с тем чтобы вопросы тестов отражали компетенции, которые действительно необходимы для выполнения этих должностных обязанностей; в частности, снизить долю политических вопросов в тестах для узких специалистов;
• для решения указанных задач создать при Государственной кадровой службе КР совместную рабочую группу, куда войдут представители заинтересованных государственных органов и представители Союза МСУ, а затем вынести разработки рабочей группы на рассмотрение Совета по государственной и муниципальной службе.

Вопрос о статусе Доклада

Согласно методологии, Доклад призван не только обеспечить процесс мониторинга контрольной функции ЖК КР, воздействия законов и других актов ЖК КР, но и создать новые условия для обсуждения результатов этого мониторинга и корректирования решений после обсуждения. Поэтому особое значение приобретает вопрос о статусе Доклада.

В 2019 г. идея и методология Доклада получили поддержку трех комитетов ЖК КР (Комитета по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и Регламенту ЖК КР; Комитета по аграрной политике, водным ресурсам, экологии и региональному развитию ЖК КР; Комитета по социальным вопросам, образованию, науке, культуре и здравоохранению ЖК КР), а Комитет по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и Регламенту Жогорку Кенеша КР даже принял решение о создании соответствующей рабочей группы по его разработке.

Кроме того, Доклад как одно из мероприятий вошел в первый План действий по построению Открытого Парламента, который 25 июня 2019 года был рассмотрен и утвержден Комитетом по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и Регламенту Жогорку Кенеша КР1.

Следующий шаг – провести обсуждение методологии, итоговых выводов и рекомендаций Доклада на примере данного документа и нормативно закрепить необходимые атрибуты и статус Доклада:

• методологию, включая периодичность, процесс сбора данных, разработки и обсуждения;
• порядок представления и обсуждения его структурами ЖК КР;
• субъект и форму решений по результатам представления Доклада ЖК КР.

Расширение перечня вопросов местного значения без подкрепления ресурсами

Несмотря на общую позитивную оценку законотворческой деятельности ЖК КР, органы МСУ обращают внимание на системную проблему в законотворчестве, оказывающую негативное воздействие не только и не столько на органы МСУ, сколько на граждан и всю систему управления. Речь идет о неконтролируемом расширении перечня вопросов местного значения без подкрепления этих функций необходимыми ресурсами.

В Кыргызской Республике за последние годы в системе государственного управления сложилась порочная практика, суть которой заключается в перекладывании ответственности с государственных органов на органы МСУ. Регулярно и настойчиво многие государственные органы, политики и даже представители гражданского общества поднимают вопрос о том, что решение той или иной задачи следует возложить на органы МСУ. Как правило, речь идет о сложных проблемах, не находящих удовлетворительного решения со стороны государственных органов в течение длительного периода времени, или о новых задачах, о способах решения которых государственным органам пока известно мало. Яркий тому пример – борьба с семейным насилием и оказание консультативной правовой помощи. Не зная, как справиться с организацией данных услуг, государственные органы просто переложили ответственность за результат на органы МСУ.

Только в течение 2018-2019 гг. было отмечено 10 таких реализованных и нереализованных инициатив с целью расширить перечень вопросов местного значения следующими вопросами (детальное описание таких инициатив с указанием их инициаторов приводится в приложении 2). Указанные инициативы включали такие вопросы, как:

• содействие в реализации государственной политики в сфере туризма;
• содействие органам пробации в решении текущих задач и выполнении конкретных мероприятий пробации;
• обеспечение условий для реализации программ здравоохранения;
• создание условий для расширения охвата детей дошкольным образованием;
• финансирование из МБ заработной платы персонала дошкольных образовательных организаций, открываемых по инициативе органов МСУ;
• организация услуг фостерных или приемных семей;
• контроль и регулирование процесса организации питания учащихся 1-4 классов, включая закупки продуктов питания на условиях тендера; оказание содействия проведению необходимых мероприятий по созданию соответствующих условий для организации питания учащихся, обеспечение необходимым инвентарем и оборудованием; осуществление совместно с органами Государственного санитарно-эпидемиологического надзора контроля за соблюдением соответствующих санитарно-гигиенических требований при организации питания;
• выявление и учет молодежи, находящейся в ТЖС, принятие мер для ее поддержки в соответствии с законодательством в сфере социального обслуживания населения;
• первичное определение степени нуждаемости в государственной социальной поддержке семей и детей, находящихся в ТЖС;
• создание социальных услуг по защите детей в рамках утвержденного бюджета; материально-техническое обеспечение социальной службы по защите детей.

В этой ситуации больше всего тревожит и угнетает органы МСУ то, что только в случае 2 из 9 предложенных инициатив был рассмотрен вопрос финансирования исполнения предлагаемых органам МСУ функций из республиканского бюджета (это проект закона об организации питания учащихся 1-4 классов и проект закона о дополнении перечня вопросов местного значения о создании социальных услуг по защите детей; однако и в этом случае не ясно, каким образом будут и будут ли пересмотрены межбюджетные отношения).

Справки-обоснования к остальным инициативам содержали стандартную формулировку о том, что проект НПА не требует дополнительного финансирования из государственного бюджета.

Получается, что можно бесконечно перекладывать на органы МСУ ответственность государственных органов, не тратя при этом средства государственного бюджета. Возникает вопрос – а за счет каких средств органы МСУ должны финансировать исполнение всего этого перечня добавленных функций? Если органы МСУ станут финансировать из местных бюджетов десятки новых вопросов местного значения, денег не хватит на финансирование уже существующих – местных дорог, водоснабжения, канализации, управления твердыми бытовыми отходами, содержания школ и детских садов, развития местных культуры и спорта и так далее. Эта тенденция свидетельствует, кроме прочего, об отсутствии у инициаторов понимания механизмов финансирования государственных функций, ведь исполнение любой управленческой функции требует финансового и кадрового обеспечения. Соответственно, при перекладывании ответственности за исполнение какой-либо функции на другой орган управления без обеспечения ее ресурсами инициатор должен понимать, что эта функция просто не будет исполняться или будет числиться за исполнителем лишь формально. В результате в проигрыше окажутся все: инициаторы, так как они не достигнут желаемого результата; органы МСУ, так как они получат лишнее бюрократическое обязательство и неподъемную финансовую нагрузку; граждане, проблема которых решена не будет.

Органы МСУ делают вывод о том, что инициаторы расширения перечня вопросов местного значения не рассматривают местные бюджеты как часть общегосударственного бюджета, полагая, что местные бюджеты финансируются какимто особым образом, не связанным с налоговой и неналоговой доходной системой Кыргызской Республики. На самом же деле, местные бюджеты являются частью консолидированного бюджета республики, поэтому в соответствии с принципом, согласно которому деньги следуют за функциями, вслед за изменением распределения функций между государственными органами и органами МСУ должны меняться и межбюджетные отношения, перераспределяя доходы между бюджетами. Поэтому здравый смысл и Конституция КР диктуют, что в справке-обосновании к таким инициативам должны указываться стоимость исполнения функции и источники ее финансирования, исключая местные бюджеты, которые рассчитаны на минимальное финансирование уже существующих вопросов местного значения, но не новых, дополнительных.

Органы МСУ выражают крайнюю степень обеспокоенности сложившейся традицией и практикой расширения перечня вопросов местного значения без подкрепления новых функций соответствующими ресурсами и просят ЖК КР ввести запрет на расширение перечня вопросов местного значения без финансового обоснования источников и механизмов финансирования предлагаемых органам МСУ новых функций.

Перечень законов, которые оказали существенное воздействие на состояние и развитие органов МСУ и местных сообществ в 2016-2018 гг.

Доклад направлен депутатам ЖК КР, Правительству КР и другим государственным органам,
а также органам МСУ (по списку).

Публикация Доклада стала возможной в рамках Проекта «Ежегодный доклад о воздействии законов на развитие местных сообществ и развитие парламентской демократии на местном уровне как инструмент мониторинга, оценки и улучшения качества законодательных решений Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», выполняемого ОЮЛ «Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики» и Учреждением «Институт политики развития», при финансовой поддержке Проекта «Усиление парламентской демократии» (ПРООН/ SDC).

По вопросам получения печатной версии Доклада просьба обращаться в Союз МСУ по электронной почте: msukg@mail.ru 

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•