2020-05-08 / Горячая тема

События весны 2020 года, связанные с эпидемией COVID-19, снова обнажили ряд проблем органов МСУ, связанных с незавершенным разграничением расходных обязательств между республиканским и местными бюджетами, а также несовершенством межбюджетных отношений в целом.

ОЮЛ «Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики» (далее – Союз МСУ)¹ и ОО «Институт политики развития»² (далее – ИПР), рассмотрев проект Бюджетной резолюции Кыргызской Республики на 2021 год и прогноз на 2022-2023 годы, сообщает следующее.

Данный проект Бюджетной резолюции существенно отличается от проектов резолюций предыдущих лет. В частности, наряду с другими вопросами развития бюджетной системы КР, документ содержит важные проблемные вопросы в системе местного самоуправления, которые требуют решения в ближайшие годы. Кроме того, в проекте Бюджетной резолюции учтены многие предложения, озвученные Союзом МСУ и ИПР во время Парламентских слушаний на тему «Развитие межбюджетных отношений в КР».

Однако, практика показывает, что Правительство и Жогорку Кенеш КР при формировании и принятии республиканского бюджета слабо учитывают интересы органов МСУ и их реальные потребности, что влечет за собой дисбаланс в финансировании органов МСУ и затрудняет эффективное решение поставленных перед ними задач. Отсутствие конструктивного диалога в бюджетном процессе между МСУ и центром приводит к возникновению проблем в вопросах:

• финансовой децентрализации;
• финансирования делегированных на уровень МСУ государственных полномочий;
• выравнивания местных бюджетов;
• политики распределения регулируемых доходов;
• выделения стимулирующих грантов;
• планирования доходов местных бюджетов;
• распределения внутренних инвестиционных проектов капитальных вложений.

Принятая в 2016 г. постановлением Правительства КР от 10 марта 2016 г., № 116 «Концепция развития межбюджетных отношений в КР на период 2016-2019 гг.» описывала целый ряд прогрессивных подходов к совершенствованию системы межбюджетных отношений, ее реформированию и выводу на новый уровень эффективности. К сожалению, большинство задач Концепции остались нереализованными.

Несмотря на указы Президента Кыргызской Республики, усилия Правительства и меры, принятые в 2019 году, доля доходов местных бюджетов в общих доходах местных и республиканского бюджетов в течение последних шести лет остается в состоянии стагнации, не растет, хотя доходы республиканского бюджета растут устойчивыми темпами. Это означает, что распределение доходов между местными и республиканским бюджетами никак не учитывает приоритеты страны в отношении регионального развития. В результате органам МСУ не хватает ресурсов для качественного исполнения собственных функций и делегированных государством полномочий.

Так, анализ ситуации, проведенный ИПР в апреле 2020 года, показал, что с задачами по финансированию противоэпидемиологических мероприятий и самоизоляции граждан относительно справляются крупные недотационные органы МСУ. Однако расходы на данные цели несут все органы МСУ, вне зависимости от размера их бюджета и наличия гранта. Органы МСУ за счет собственных средств финансируют:

• приобретение хлорсодержащих препаратов для дезинфекции;
• приобретение горюче-смазочных материалов для проведения дезинфекции;
• приобретение защитных костюмов, масок, антисептиков, тепловизоров, респираторов, защитных очков;
• оказание материальной помощи уязвимым слоям населения (мука, сахар, растительное масло и др.);
• организацию вагонов и юрт для пропускных постов.

Часть этих расходов не может быть признана собственной функцией органов МСУ, например, приобретение защитных средств для работников здравоохранения и оказание массовой материальной помощи.

Особую тревогу вызывает финансовая способность органов МСУ обеспечить подготовку объектов здравоохранения к лечению инфицированных COVID-19. Ситуация, сложившаяся вокруг некоторых ГСВ, финансируемых из местного бюджета, говорит о том, что такие существенные различия в материально-техническом оснащении объектов, находящихся в ведении Министерства здравоохранения КР, и объектов, находящихся в ведении органов МСУ, могут привести к самым негативным последствиям, как для самих врачей и их семей, так и для общества. В целом в Кыргызской Республике многие органы МСУ продолжают финансировать некоторые расходы объектов здравоохранения, находящихся в муниципальной собственности.

Тревогу также вызывает финансовая способность органов МСУ обеспечить надлежащее санитарное состояние объектов образования – общеобразовательных школ и частично детских садов. Во множестве сельских школ питьевая вода доступна только по 3-5 часов в день, наблюдается практически повсеместное и полное отсутствие канализации, не хватает умывальников, нет горячей воды. Учитывая общую ситуацию в отношении местных бюджетов, есть большие сомнения в том, что органы МСУ смогут в течение лета 2020 года решить эти вопросы и обеспечить эпидемиологическую безопасность школьников к началу нового учебного года. При этом сама функция образования не является вопросом местного значения, не входит в собственные функции органов МСУ, но фактически сейчас власть и общество возложат на органы МСУ ответственность за здоровье и жизнь детей, поскольку нет гарантии, что угроза заражения COVID-19 будет полностью устранена к сентябрю 2020 года. Обращаем внимание, что в течение 2018-2019 гг. Правительство КР рассматривало вопрос о передаче зданий общеобразовательных школ в государственную собственность, в управление Министерства образования КР, однако вопрос так и не был решен, несмотря на принятые решения и озвученную политическую волю.

На основании изложенного, предлагаем включить в Бюджетную резолюцию КР на 2021-2023 гг. следующие вопросы.

• Незамедлительно осуществить передачу финансирования объектов здравоохранения и образования в республиканский бюджет либо изменить систему расщепления общереспубликанских налогов между республиканским и местными бюджетами.
• Провести четкое разграничение функций и полномочий государственных органов и органов МСУ, в соответствии с постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 17 октября 2019 года, № 3296-VI, и четко определить расходные обязательства между республиканским бюджетом и местными бюджетами, в том числе в сферах здравоохранения, образования, а также в условиях введения чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения.
• Провести анализ причин неисполнения ранее принятой Концепции развития межбюджетных отношений в КР и разработать новую концепцию на следующий среднесрочный период.
• Обеспечить соответствие темпов роста местных бюджетов темпам роста республиканского бюджета.
• Усовершенствовать методику определения стоимости делегированных государственных полномочий, включая полномочия, делегируемые в момент чрезвычайных ситуаций и чрезвычайного положения, а также в сфере здравоохранения, образования и социального развития.
• Внедрить механизм дифференцированного определения нормативов отчислений от общегосударственных доходов по группам айылных аймаков, включение в которые зависят от того, какие виды налоговой базы превалируют на данной территории. Например, для группы органов МСУ, где нет формализованной торговли и доходный потенциал зависит от подоходного налога, сделать превалирующим именно этот налог, а для органов МСУ, где развита формализованная торговля и есть большое количество индивидуальных предпринимателей, сделать превалирующим налог с продаж.
• В целях обеспечения структуры органов МСУ, адекватной их функциям, передать органам МСУ полномочия по утверждению штатной численности. Для предотвращения необоснованного увеличения числа муниципальных служащих, установить максимальную и минимальную штатную численность, в пределах которой органы МСУ сами будут формировать и утверждать необходимое им штатное расписание.
• Правительству КР совместно с Союзом МСУ КР разработать и внести на рассмотрение ЖК КР изменения в статью 29 БК КР, обеспечивающие планирование внутренних бюджетных инвестиций (капитальных вложений), в соответствии с принципами бюджетирования на программной основе, и прозрачность информации с тем, чтобы органы МСУ обосновано разрабатывали свои программы экономического и социального развития и планы и прогнозы местных бюджетов.
• Осуществить анализ реализации Программы по развитию трансграничных территорий, имеющих особый статус, и разработать новую на следующий среднесрочный период.

В отношении предложенного текста Бюджетной резолюции предлагаем внести следующие редакционные изменения.

В Разделе I. «Основные направления бюджетной политики Кыргызской Республики на 2021-2023 годы» удалить пункт 11 об усилении роли и ответственности местных органов власти в осуществлении общегосударственных программ и проведении политики выравнивания бюджетной обеспеченности, в целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики от 8 января 2020 года, № 1 «Об объявлении 2020 года «Годом развития регионов, цифровизации страны и поддержки детей». Данный пункт не несет смысловой нагрузки, так как объединяет в одну категорию территориальные подразделения государственных органов, местные государственные администрации и органы местного самоуправления и не учитывает разграничение полномочий между ними.

В Разделе II. «Совершенствование законодательной базы по эффективному регулированию государственных финансов, в целях обеспечения устойчивого развития экономики страны», в пункт 7 внести редакционное изменение о том, что межбюджетный диалог между Жогорку Кенешем, Правительством Кыргызской Республики и органами МСУ ведется с последними в лице объединения (союза, ассоциации) органов МСУ.

Раздел IV «Развитие межбюджетных отношений в Кыргызской Республике», положение о пересмотре методики и формуле расчета выравнивающих трансфертов таким образом, чтобы обеспечить финансирование расходов местных бюджетов, в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, в целях выравнивания их финансовых возможностей для решения вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления дополнить словами «повысить прозрачность и открытость расчетов трансфертов путем автоматизации и обеспечения доступа к этой информации».

Директор ОЮЛ «Союз МСУ КР»

АЛМАНБЕТОВ О. Б.

Председатель правления ИПР

ДОБРЕЦОВА Н. Н.

 

___________________

¹ Объединение юридических лиц «Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики» является членской организацией, объединяющей органы МСУ КР, и единственным в стране легитимным представителем консолидированной позиции органов МСУ.

² Учреждение «Институт политики развития» является ведущей в Кыргызской Республике местной неправительственной некоммерческой организацией по вопросам развития местных сообществ и системы местного самоуправления.

 

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•