Надежда ДОБРЕЦОВА, главный редактор журнала «Муниципалитет»; Сабина ГРАДВАЛЬ, заместитель руководителя Проекта ГГПОМСУ; Жамала УМАНКУЛОВА, лидер команды ОсОО «Erfolg Consult»; Онолкан УМАНКУЛОВА, аналитик команды ОсОО «Erfolg Consult»

Сколько бы ни говорилось про объективные трудности или ошибки органов МСУ, у граждан всегда будет свое мнение о том, насколько плохо или хорошо они работают, насколько эффективно и толково решают проблемы местного сообщества, благоустраивают жизнь в городе или селе. Это мнение граждан крайне важно исследовать и изучать, в ответ на него корректировать решения местного самоуправления. Если местные политики – депутаты местных кенешей, руководители органов МСУ – будут игнорировать эту «общественную температуру» отношения к ним со стороны населения, социальная стабильность общества окажется под угрозой. Важно также понимать общественные настроения и политикам национального уровня – именно от них во многом зависит отношение граждан к местному самоуправлению, так как национальные политики формируют условия работы для органов МСУ. Кыргызская Республика уже столкнулась в 2010 году с критической ситуацией, когда не довольство народа властью во многом было порождено полной беспомощностью местных властей, лишенных полномочий и средств работать на благо местных сообществ, в результате нараставшей централизации управления.

Институт политики развития в рамках различных проектов и по собственной инициативе много лет проводит исследования отношения граждан к местному самоуправлению. В 2020 году социологический опрос был проведен силами ОсОО «Erfolg Consult» по заказу Проекта ГГПОМСУ. Анализ полученных данных выполнен совместными усилиями ОсОО «Erfolg Consult» и Института политики развития, в процессе анализа были использованы данные, полученные в ходе опросов предыдущих лет, проведенных в рамках различных проектов.

Редакция журнала «Муниципалитет» предлагает вниманию читателей первую из серии статей, посвященных оценке граждан работы органов МСУ в 2020 году.

Какие ключевые выводы позволил сделать опрос 2020 года?

• Интерес граждан к работе органов МСУ остается в целом стабильно высоким на протяжении последних пятнадцати лет (с момента начала измерений). Фактически трое из четверых граждан Кыргызстана в той или иной степени интересуются делами местного самоуправления, хотя в 2018-2019 годах интерес к МСУ несколько снизился.
• Большинство граждан Кыргызстана не связывает условия жизни в сообществе с работой местного самоуправления и надеется только на себя. Но каждый пятый испытывает оптимизм по отношению к МСУ, демонстрируя веру в его возможности влиять на условия жизни в сообществе. Почти 12% даже вдохновлены перспективами развития МСУ.
• Уровень оптимизма и разочарования в отношении местного самоуправления оказался связанным с динамикой совокупного объема местных бюджетов: чем ниже доходы местных бюджетов, тем больше разочарования и раздражения со стороны граждан и наоборот. Объем местных бюджетов не растет, а среди людей почти вдвое сократилась доля тех, кто испытывает по отношению к МСУ позитивные эмоции – «оптимизм» и «вдохновение», а доля тех, кто испытывает негативные эмоции – «разочарование» и «раздражение», выросла в 2,5 раза.
• Подавляющее большинство граждан – более 75% – знает, кто является руководителем исполнительного органа МСУ – мэром или главой айыл окмоту. Однако многолетняя тенденция роста осведомленности граждан о том, кто является мэром города или главой айыл окмоту, приостановилась.
• Приоритеты граждан в отношении источников информации о работе органов МСУ смещаются в пользу официальных каналов, тогда как слухи и сплетни постепенно теряют популярность.
• Уровень доверия граждан к органам МСУ традиционно выше, чем уровень доверия к органам исполнительной государственной власти. В 2020 году исполнительные органы МСУ – мэрии и айыл окмоту – заняли четвертое место в рейтинге доверия населения, уступив три первых места системе образования, вооруженным силам и религиозным институтам соответственно. Местные кенеши пользуются меньшим доверием населения и занимают седьмое место в рейтинге доверия.
• Граждане хотят, чтобы к депутатам местных кенешей предъявлялись более высокие квалификационные требования. Абсолютное большинство респондентов – 94% – считают, что требования к кандидатам на пост мэра или главы, а также к депутатам местного кенеша, должны быть выше.
• Существенно меняется отношение граждан к партийному принципу избрания местных депутатов: 44% опрошенных все еще считают, что местные кенеши не должны формироваться по партийному признаку, но доля тех, кто поддерживает партийный принцип избрания депутатов местных кенешей, с 2018 года выросла вдвое и составила в 2020 году уже более 35%.
• Доля граждан, полностью или частично удовлетворенных взаимодействием с исполнительными органами МСУ, остается по-прежнему высокой и составляет 75,5%, то есть, трое из четверых граждан Кыргызской Республики в той или иной мере удовлетворены работой местного самоуправления.
• Каждый третий гражданин считает, что коррупция в органах МСУ отсутствует. Количество таких мнений устойчиво растет. Так, начиная с 2008 года, почти в семь раз увеличилась доля граждан, уверенных, что коррупции в органах МСУ нет. В 2,5 раза уменьшилась доля тех, кто считает уровень коррупции в органах МСУ высоким, и втрое – тех, кто считает уровень коррупции в органах МСУ очень высоким.

Восприятие органов местного самоуправления гражданами

Восприятие гражданами органов МСУ отражает их отношение к динамике изменений условий жизни в местных сообществах. При этом эмоции, которые граждане испытывают по отношению к органам МСУ, выражают мнение о том, насколько работа органов МСУ оправдывает или не оправдывает ожидания населения, веру или отсутствие веры в способность органов МСУ изменить жизнь в сообществах к лучшему. При опросе респондентам предлагалось выбрать эмоции, которые они испытывают по отношению к органам МСУ, из списка, включающего следующие: оптимизм, вдохновение, жалость, разочарование, раздражение и никакие.

Более трети граждан не испытывает никаких эмоций по отношению к органам МСУ. Это говорит о том, что большинство людей не связывает условия жизни в сообществе с работой местного самоуправления и надеется только на себя. Мнения остальных разделились. Так, каждый пятый испытывает оптимизм по отношению к МСУ, демонстрируя веру в его возможности влиять на условия жизни в сообществе. Почти 12% даже вдохновлены перспективами развития МСУ. Однако четверть опрошенных граждан испытывает по отношению к МСУ негативные эмоции: 14% – раздражение, почти 8% – разочарование. Отдельную группу представляют собой 8,2% граждан, которые испытывают по отношению к органам МСУ жалость. Эти респонденты на деле понимают сложности органов МСУ и осознают их беспомощность.

Несмотря на то что граждан, оптимистично настроенных по отношению к МСУ, всегда было существенно больше, чем разочарованных в его возможностях, в последние шесть лет наблюдается негативная динамика.

Диаграмма 1. Эмоции, которые граждане испытывают по отношению к органам МСУ в 2020 году, процентов

Почти вдвое сократилась доля тех, кто испытывает позитивные эмоции - оптимизм и вдохновение, а доля тех, кто испытывает негативные эмоции - разочарование и раздражение - выросла в 2,5 раза. Это объясняется, с одной стороны, тем, что ожидания и запросы граждан в адрес органов МСУ растут год от года, как растут и общие ожидания от уровня жизни. С другой стороны, возможности органов МСУ в полной мере отвечать на потребности граждан все больше отстают от ожиданий и самих потребностей людей. На диаграмме 2 нельзя не заметить всплеск оптимизма и вдохновения по отношению к МСУ в 2018 году, когда позитивные ожидания от МСУ возникли у рекордно высокой доли граждан – 66 процентов. Этот всплеск объясняется государственными декларациями о переориентации государственной политики на развитие регионов (Президент КР впервые в истории страны объявил 2018 год «Годом развития регионов»). Но, как это часто бывает в политике, ожидания оказались выше, чем реальные результаты, – так можно объяснить двукратное падение в 2020 году уровня оптимизма и вдохновения по отношению к МСУ. Граждане транслировали свои ожидания от обещаний Президента и Правительства КР на органы МСУ, и когда те не смогли в полной мере оправдать эти ожидания, позитивное восприятие стало сменяться негативным – вдвое выросла доля тех, кто испытывает по отношению к МСУ разочарование и раздражение.

Диаграмма 2. Динамика позитивного и негативного восприятия гражданами органов МСУ, 2015-2020 гг., процентов

Однако органы МСУ действуют в условиях ограничений и не могут нести ответственность за исполнение всех намерений политиков на национальном уровне. Самое главное ограничение – это круг полномочий и финансирование их исполнения. В этом отношении показательно сопоставление динамики негативных эмоций граждан по отношению к органам МСУ и динамикой доходов местных бюджетов.

Диаграмма 3 отражает наличие связи между долей граждан, испытывающих негативные эмоции к МСУ, и совокупным объемом местных бюджетов: чем ниже доходы местных бюджетов, тем больше разочарования и раздражения со стороны граждан и наоборот.

Диаграмма 3. Динамика доли граждан, испытывающих негативные эмоции к органам МСУ, в сопоставлении с динамикой доходов местных бюджетов, 2015-2020¹ гг.

Диаграмма 4. Динамика интереса граждан к работе органов МСУ за период с 2006² по 2020 гг., процентов

Диаграмма 5. Оценка общих условий жизни в городе, аймаке или селе по сравнению с прошлым годом, процентов

---

Интерес граждан к местному самоуправлению

Интерес граждан к работе органов МСУ остается в целом стабильно высоким на протяжении последних пятнадцати лет (с момента начала измерений). Фактически, трое из четверых граждан Кыргызстана в той или иной степени интересуются делами местного самоуправления, при этом тех, кто интересовался однозначно, всегда было в полтора-два раза больше, чем тех, кто интересовался мало. При этом до 2012 года наблюдался стабильный рост интереса граждан: с 73% в 2006 году до 89% – в 2012-м. После 2012 года интерес к вопросам МСУ стал медленно, но стабильно снижаться, и в 2020 году составил 74%. Практика государственного управления говорит о том, что интерес граждан к системе управления растет в том случае, если проблемы людей не решаются или решаются плохо. Поэтому одной из причин снижения интереса граждан к МСУ после 2012 года можно считать введение в 2011 году двухуровневой бюджетной системы, вернувшей органам МСУ самостоятельность в управлении местными бюджетами и усилившей их финансовую способность решать вопросы местного значения.

Диаграмма 6. Динамика уровня осведомленности граждан о руководителях исполнительных органов МСУ, процентов

Существует и полярно противоположная гипотеза, согласно которой интерес граждан к институтам управления снижается вместе со снижением уровня доверия. В этом случае люди перестают верить, что власть способна изменить жизнь к лучшему, и прекращают тратить время и силы на участие в управлении. Однако в отношении местного самоуправления в Кыргызстане уровень доверия граждан к МСУ остается стабильно высоким (см. диаграмму 6), поэтому первое объяснение, связанное с улучшением ситуации на местах, представляется более вероятным. Тем более, что данные опроса 2020 года подтверждают улучшение ситуации. Так, респонденты показывают положительную динамику своей оценки условий жизни в своем городе, аймаке или селе по сравнению с прошлым годом. Кроме того, падение уровня интереса к органам МСУ может быть связано также с тем, что люди и так достаточно информированы о работе местного самоуправления. Так, подавляющее большинство граждан – более 75% – знают, кто является руководителем исполнительного органа МСУ – мэром или главой айыл окмоту. Однако многолетняя тенденция роста осведомленности граждан о том, кто является мэром города или главой айыл окмоту приостановилась, так как в 2020 году, по сравнению с 2018 годом, доля граждан, уверенно заявляющих о том, что они знают, кто является руководителем муниципалитета, снизилась на 8%. Такое же снижение на 8% отмечено в отношении осведомленности о депутатах местных кенешей. Это снижение нельзя расценивать как явно негативный факт, так как 76% знающих – очень высокий уровень осведомленности. Учитывая косвенную систему выборов, когда граждане не выбирают руководителя исполнительного органа МСУ напрямую, ожидать дальнейший рост узнаваемости местных лидеров можно только в случае введения системы прямых выборов, когда после «громких» избирательных кампаний выигравших политиков будет знать 90 и даже 100 процентов населения, включая детей.

Диаграмма 7. Уровень доверия граждан к институтам управления и развития в 2020 году, по десятибалльной шкале, где 10 баллов означает максимальный уровень доверия

Анализ источников информации о деятельности органов МСУ, которыми пользуются граждане, показывает, что предпочтения граждан меняются. В прошлом самым популярным источником информации был неформальный – друзья, родственники и коллеги, однако в 2020 году на первое место по популярности вышли места массового скопления людей – базары, ярмарки, сходы и тому подобное, где, наряду со слухами, часто циркулирует и вполне официальная информация, направленно размещаемая там органами МСУ. Так, доля респондентов, считающих основными источниками информации друзей, родственников и коллег в 2020 году сократилась более чем вдвое – с 38,5% в 2018 году до 16,7% в 2020-м, а доля респондентов, получающихся информацию в местах скопления людей (базары, ярмарки), выросла с 8,5% в 2018 году до 20,2% в 2020-м. Растет доля граждан, получающих информацию непосредственно от органов МСУ: в 2018 году информацию от них получали 4,7% респондентов, а в 2020 году – 6,1%. Таким образом, приоритеты граждан в отношении источников информации о работе органов МСУ смещаются в пользу официальных каналов, тогда как слухи и сплетни постепенно теряют популярность. Граждане начинают опираться на более проверенные источники информации, что свидетельствует о растущей критичности в восприятии информации.

Диаграмма 8. Динамика уровня доверия граждан к органам МСУ в сравнении со средним значением уровня доверия к институтам власти в целом, по десятибалльной шкале, где 10 баллов означает максимальный уровень доверия

Диаграмма 9. Динамика уровня поддержки граждан партийного принципа формирования местных кенешей, 2015-2020 гг., процентов

Доверие граждан к органам МСУ

Уровень доверия граждан к органам МСУ традиционно выше, чем уровень доверия к органам исполнительной государственной власти. В 2020 году исполнительные органы МСУ – мэрии и айыл окмоту – заняли четвертое место в рейтинге доверия населения, уступив три первых места системе образования, вооруженным силам и религиозным институтам соответственно. Местные кенеши пользуются меньшим доверием населения и занимают седьмое место в рейтинге доверия.

Различия в уровне доверия к исполнительным и представительным органам МСУ объясняются несколькими факторами. Во-первых, граждане в целом менее высокого мнения о депутатах местных кенешей и хотят, чтобы к ним предъявлялись более высокие квалификационные требования. Во-вторых, налицо недоверие к партийному принципу избрания местных депутатов – 44,2% опрошенных считают, что местные кенеши не должны формироваться по партийному признаку. Однако данное мнение неоднородно: например, в Ошской области обнаружена наибольшая доля респондентов – 46,9%, считающих, что местные кенеши должны формироваться по партийному списку, тогда как в Таласской области таких респондентов только 12,4%, а в остальных областях данный показатель варьируется от 28 до 33%.

Диаграмма 10. Мнение граждан о видах воздействия политических партий на работу местных кенешей, 2018 и 2020 гг., процентов

² Данные за 2006 год получены из опроса жителей городов и не учитывают мнение сельских жителей.