Муниципалитет Научно-популярный журнал

9 (107) 30 Сентября 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Образ органов МСУ в восприятии граждан. Какие ключевые выводы позволил сделать опрос 2020 года?

2020-06-08 / Горячая тема

Надежда ДОБРЕЦОВА, главный редактор журнала «Муниципалитет»; Сабина ГРАДВАЛЬ, заместитель руководителя Проекта ГГПОМСУ; Жамала УМАНКУЛОВА, лидер команды ОсОО «Erfolg Consult»; Онолкан УМАНКУЛОВА, аналитик команды ОсОО «Erfolg Consult»

Сколько бы ни говорилось про объективные трудности или ошибки органов МСУ, у граждан всегда будет свое мнение о том, насколько плохо или хорошо они работают, насколько эффективно и толково решают проблемы местного сообщества, благоустраивают жизнь в городе или селе. Это мнение граждан крайне важно исследовать и изучать, в ответ на него корректировать решения местного самоуправления. Если местные политики – депутаты местных кенешей, руководители органов МСУ – будут игнорировать эту «общественную температуру» отношения к ним со стороны населения, социальная стабильность общества окажется под угрозой. Важно также понимать общественные настроения и политикам национального уровня – именно от них во многом зависит отношение граждан к местному самоуправлению, так как национальные политики формируют условия работы для органов МСУ. Кыргызская Республика уже столкнулась в 2010 году с критической ситуацией, когда не довольство народа властью во многом было порождено полной беспомощностью местных властей, лишенных полномочий и средств работать на благо местных сообществ, в результате нараставшей централизации управления.

Институт политики развития в рамках различных проектов и по собственной инициативе много лет проводит исследования отношения граждан к местному самоуправлению. В 2020 году социологический опрос был проведен силами ОсОО «Erfolg Consult» по заказу Проекта ГГПОМСУ. Анализ полученных данных выполнен совместными усилиями ОсОО «Erfolg Consult» и Института политики развития, в процессе анализа были использованы данные, полученные в ходе опросов предыдущих лет, проведенных в рамках различных проектов.

Редакция журнала «Муниципалитет» предлагает вниманию читателей первую из серии статей, посвященных оценке граждан работы органов МСУ в 2020 году.

Какие ключевые выводы позволил сделать опрос 2020 года?

  • Интерес граждан к работе органов МСУ остается в целом стабильно высоким на протяжении последних пятнадцати лет (с момента начала измерений). Фактически трое из четверых граждан Кыргызстана в той или иной степени интересуются делами местного самоуправления, хотя в 2018-2019 годах интерес к МСУ несколько снизился.
  • Большинство граждан Кыргызстана не связывает условия жизни в сообществе с работой местного самоуправления и надеется только на себя. Но каждый пятый испытывает оптимизм по отношению к МСУ, демонстрируя веру в его возможности влиять на условия жизни в сообществе. Почти 12% даже вдохновлены перспективами развития МСУ.
  • Уровень оптимизма и разочарования в отношении местного самоуправления оказался связанным с динамикой совокупного объема местных бюджетов: чем ниже доходы местных бюджетов, тем больше разочарования и раздражения со стороны граждан и наоборот. Объем местных бюджетов не растет, а среди людей почти вдвое сократилась доля тех, кто испытывает по отношению к МСУ позитивные эмоции  «оптимизм» и «вдохновение», а доля тех, кто испытывает негативные эмоции  «разочарование» и «раздражение», выросла в 2,5 раза.
  • Подавляющее большинство граждан – более 75% – знает, кто является руководителем исполнительного органа МСУ – мэром или главой айыл окмоту. Однако многолетняя тенденция роста осведомленности граждан о том, кто является мэром города или главой айыл окмоту, приостановилась.
  • Приоритеты граждан в отношении источников информации о работе органов МСУ смещаются в пользу официальных каналов, тогда как слухи и сплетни постепенно теряют популярность.
  • Уровень доверия граждан к органам МСУ традиционно выше, чем уровень доверия к органам исполнительной государственной власти. В 2020 году исполнительные органы МСУ – мэрии и айыл окмоту  заняли четвертое место в рейтинге доверия населения, уступив три первых места системе образования, вооруженным силам и религиозным институтам соответственно. Местные кенеши пользуются меньшим доверием населения и занимают седьмое место в рейтинге доверия.
  • Граждане хотят, чтобы к депутатам местных кенешей предъявлялись более высокие квалификационные требования. Абсолютное большинство респондентов – 94% – считают, что требования к кандидатам на пост мэра или главы, а также к депутатам местного кенеша, должны быть выше.
  • Существенно меняется отношение граждан к партийному принципу избрания местных депутатов: 44% опрошенных все еще считают, что местные кенеши не должны формироваться по партийному признаку, но доля тех, кто поддерживает партийный принцип избрания депутатов местных кенешей, с 2018 года выросла вдвое и составила в 2020 году уже более 35%.
  • Доля граждан, полностью или частично удовлетворенных взаимодействием с исполнительными органами МСУ, остается по-прежнему высокой и составляет 75,5%, то есть, трое из четверых граждан Кыргызской Республики в той или иной мере удовлетворены работой местного самоуправления.
  • Каждый третий гражданин считает, что коррупция в органах МСУ отсутствует. Количество таких мнений устойчиво растет. Так, начиная с 2008 года, почти в семь раз увеличилась доля граждан, уверенных, что коррупции в органах МСУ нет. В 2,5 раза уменьшилась доля тех, кто считает уровень коррупции в органах МСУ высоким, и втрое – тех, кто считает уровень коррупции в органах МСУ очень высоким.

Восприятие органов местного самоуправления гражданами

Восприятие гражданами органов МСУ отражает их отношение к динамике изменений условий жизни в местных сообществах. При этом эмоции, которые граждане испытывают по отношению к органам МСУ, выражают мнение о том, насколько работа органов МСУ оправдывает или не оправдывает ожидания населения, веру или отсутствие веры в способность органов МСУ изменить жизнь в сообществах к лучшему. При опросе респондентам предлагалось выбрать эмоции, которые они испытывают по отношению к органам МСУ, из списка, включающего следующие: оптимизм, вдохновение, жалость, разочарование, раздражение и никакие.

Более трети граждан не испытывает никаких эмоций по отношению к органам МСУ. Это говорит о том, что большинство людей не связывает условия жизни в сообществе с работой местного самоуправления и надеется только на себя. Мнения остальных разделились. Так, каждый пятый испытывает оптимизм по отношению к МСУ, демонстрируя веру в его возможности влиять на условия жизни в сообществе. Почти 12% даже вдохновлены перспективами развития МСУ. Однако четверть опрошенных граждан испытывает по отношению к МСУ негативные эмоции: 14% – раздражение, почти 8% – разочарование. Отдельную группу представляют собой 8,2% граждан, которые испытывают по отношению к органам МСУ жалость. Эти респонденты на деле понимают сложности органов МСУ и осознают их беспомощность.

Несмотря на то что граждан, оптимистично настроенных по отношению к МСУ, всегда было существенно больше, чем разочарованных в его возможностях, в последние шесть лет наблюдается негативная динамика.

Диаграмма 1. Эмоции, которые граждане испытывают по отношению к органам МСУ в 2020 году, процентов

Почти вдвое сократилась доля тех, кто испытывает позитивные эмоции - оптимизм и вдохновение, а доля тех, кто испытывает негативные эмоции - разочарование и раздражение - выросла в 2,5 раза. Это объясняется, с одной стороны, тем, что ожидания и запросы граждан в адрес органов МСУ растут год от года, как растут и общие ожидания от уровня жизни. С другой стороны, возможности органов МСУ в полной мере отвечать на потребности граждан все больше отстают от ожиданий и самих потребностей людей. На диаграмме 2 нельзя не заметить всплеск оптимизма и вдохновения по отношению к МСУ в 2018 году, когда позитивные ожидания от МСУ возникли у рекордно высокой доли граждан – 66 процентов. Этот всплеск объясняется государственными декларациями о переориентации государственной политики на развитие регионов (Президент КР впервые в истории страны объявил 2018 год «Годом развития регионов»). Но, как это часто бывает в политике, ожидания оказались выше, чем реальные результаты, – так можно объяснить двукратное падение в 2020 году уровня оптимизма и вдохновения по отношению к МСУ. Граждане транслировали свои ожидания от обещаний Президента и Правительства КР на органы МСУ, и когда те не смогли в полной мере оправдать эти ожидания, позитивное восприятие стало сменяться негативным – вдвое выросла доля тех, кто испытывает по отношению к МСУ разочарование и раздражение.

Диаграмма 2. Динамика позитивного и негативного восприятия гражданами органов МСУ, 2015-2020 гг., процентов

Однако органы МСУ действуют в условиях ограничений и не могут нести ответственность за исполнение всех намерений политиков на национальном уровне. Самое главное ограничение – это круг полномочий и финансирование их исполнения. В этом отношении показательно сопоставление динамики негативных эмоций граждан по отношению к органам МСУ и динамикой доходов местных бюджетов.

Диаграмма 3 отражает наличие связи между долей граждан, испытывающих негативные эмоции к МСУ, и совокупным объемом местных бюджетов: чем ниже доходы местных бюджетов, тем больше разочарования и раздражения со стороны граждан и наоборот.

Диаграмма 3. Динамика доли граждан, испытывающих негативные эмоции к органам МСУ, в сопоставлении с динамикой доходов местных бюджетов, 2015-20201 гг.

Диаграмма 4. Динамика интереса граждан к работе органов МСУ за период с 20062 по 2020 гг., процентов

Диаграмма 5. Оценка общих условий жизни в городе, аймаке или селе по сравнению с прошлым годом, процентов



Интерес граждан к местному самоуправлению

Интерес граждан к работе органов МСУ остается в целом стабильно высоким на протяжении последних пятнадцати лет (с момента начала измерений). Фактически, трое из четверых граждан Кыргызстана в той или иной степени интересуются делами местного самоуправления, при этом тех, кто интересовался однозначно, всегда было в полтора-два раза больше, чем тех, кто интересовался мало. При этом до 2012 года наблюдался стабильный рост интереса граждан: с 73% в 2006 году до 89% – в 2012-м. После 2012 года интерес к вопросам МСУ стал медленно, но стабильно снижаться, и в 2020 году составил 74%. Практика государственного управления говорит о том, что интерес граждан к системе управления растет в том случае, если проблемы людей не решаются или решаются плохо. Поэтому одной из причин снижения интереса граждан к МСУ после 2012 года можно считать введение в 2011 году двухуровневой бюджетной системы, вернувшей органам МСУ самостоятельность в управлении местными бюджетами и усилившей их финансовую способность решать вопросы местного значения.

Диаграмма 6. Динамика уровня осведомленности граждан о руководителях исполнительных органов МСУ, процентов

Существует и полярно противоположная гипотеза, согласно которой интерес граждан к институтам управления снижается вместе со снижением уровня доверия. В этом случае люди перестают верить, что власть способна изменить жизнь к лучшему, и прекращают тратить время и силы на участие в управлении. Однако в отношении местного самоуправления в Кыргызстане уровень доверия граждан к МСУ остается стабильно высоким (см. диаграмму 6), поэтому первое объяснение, связанное с улучшением ситуации на местах, представляется более вероятным. Тем более, что данные опроса 2020 года подтверждают улучшение ситуации. Так, респонденты показывают положительную динамику своей оценки условий жизни в своем городе, аймаке или селе по сравнению с прошлым годом. Кроме того, падение уровня интереса к органам МСУ может быть связано также с тем, что люди и так достаточно информированы о работе местного самоуправления. Так, подавляющее большинство граждан – более 75% – знают, кто является руководителем исполнительного органа МСУ – мэром или главой айыл окмоту. Однако многолетняя тенденция роста осведомленности граждан о том, кто является мэром города или главой айыл окмоту приостановилась, так как в 2020 году, по сравнению с 2018 годом, доля граждан, уверенно заявляющих о том, что они знают, кто является руководителем муниципалитета, снизилась на 8%. Такое же снижение на 8% отмечено в отношении осведомленности о депутатах местных кенешей. Это снижение нельзя расценивать как явно негативный факт, так как 76% знающих – очень высокий уровень осведомленности. Учитывая косвенную систему выборов, когда граждане не выбирают руководителя исполнительного органа МСУ напрямую, ожидать дальнейший рост узнаваемости местных лидеров можно только в случае введения системы прямых выборов, когда после «громких» избирательных кампаний выигравших политиков будет знать 90 и даже 100 процентов населения, включая детей.

Диаграмма 7. Уровень доверия граждан к институтам управления и развития в 2020 году, по десятибалльной шкале, где 10 баллов означает максимальный уровень доверия

Анализ источников информации о деятельности органов МСУ, которыми пользуются граждане, показывает, что предпочтения граждан меняются. В прошлом самым популярным источником информации был неформальный – друзья, родственники и коллеги, однако в 2020 году на первое место по популярности вышли места массового скопления людей – базары, ярмарки, сходы и тому подобное, где, наряду со слухами, часто циркулирует и вполне официальная информация, направленно размещаемая там органами МСУ. Так, доля респондентов, считающих основными источниками информации друзей, родственников и коллег в 2020 году сократилась более чем вдвое – с 38,5% в 2018 году до 16,7% в 2020-м, а доля респондентов, получающихся информацию в местах скопления людей (базары, ярмарки), выросла с 8,5% в 2018 году до 20,2% в 2020-м. Растет доля граждан, получающих информацию непосредственно от органов МСУ: в 2018 году информацию от них получали 4,7% респондентов, а в 2020 году – 6,1%. Таким образом, приоритеты граждан в отношении источников информации о работе органов МСУ смещаются в пользу официальных каналов, тогда как слухи и сплетни постепенно теряют популярность. Граждане начинают опираться на более проверенные источники информации, что свидетельствует о растущей критичности в восприятии информации.

Диаграмма 8. Динамика уровня доверия граждан к органам МСУ в сравнении со средним значением уровня доверия к институтам власти в целом, по десятибалльной шкале, где 10 баллов означает максимальный уровень доверия

Диаграмма 9. Динамика уровня поддержки граждан партийного принципа формирования местных кенешей, 2015-2020 гг., процентов

Доверие граждан к органам МСУ

Уровень доверия граждан к органам МСУ традиционно выше, чем уровень доверия к органам исполнительной государственной власти. В 2020 году исполнительные органы МСУ – мэрии и айыл окмоту – заняли четвертое место в рейтинге доверия населения, уступив три первых места системе образования, вооруженным силам и религиозным институтам соответственно. Местные кенеши пользуются меньшим доверием населения и занимают седьмое место в рейтинге доверия.

Различия в уровне доверия к исполнительным и представительным органам МСУ объясняются несколькими факторами. Во-первых, граждане в целом менее высокого мнения о депутатах местных кенешей и хотят, чтобы к ним предъявлялись более высокие квалификационные требования. Во-вторых, налицо недоверие к партийному принципу избрания местных депутатов – 44,2% опрошенных считают, что местные кенеши не должны формироваться по партийному признаку. Однако данное мнение неоднородно: например, в Ошской области обнаружена наибольшая доля респондентов – 46,9%, считающих, что местные кенеши должны формироваться по партийному списку, тогда как в Таласской области таких респондентов только 12,4%, а в остальных областях данный показатель варьируется от 28 до 33%.

Диаграмма 10. Мнение граждан о видах воздействия политических партий на работу местных кенешей, 2018 и 2020 гг., процентов

Диаграмма 11. Рейтинг сфер проявления коррупции со стороны органов МСУ, 2020 г., процентов

На уровень доверия граждан к власти в целом повлиял всплеск доверия к системе управления в 2018 году, вызванный большими ожиданиями от политики развития регионов. После 2018 года наблюдается падение уровня доверия ко всем институтам. Наибольшее падение доверия зафиксировано к системе образования (на 1,16 пунктов) и Жогорку Кенешу (на 0,69 пунктов). По сравнению с результатами 2012 года, к местному самоуправлению уровень доверия падает медленнее, чем к системе управления в целом. Так, в среднем в 2020 году уровень доверия к системе управления упал на 0,6 пункта, к мэриям и айыл окмоту – на 0,4 пункта, к местным кенешам – на 0,5 пункта.

Абсолютное большинство респондентов – 94% – считает, что требования к кандидатам на пост мэра или главы, а также к депутатам местного кенеша, должны быть выше. Существенно, на 13,4% по сравнению с 2018 годом, выросла доля граждан, которые уверены, что главу исполнительного органа МСУ должно выбирать население через прямые выборы: так считают 90,4% граждан.

По поводу представительных органов МСУ – местных кенешей – скептическое мнение граждан в отношении негативного влияния партийного фактора несколько смягчилось. И хотя в 2020 году по- прежнему значительная часть граждан – 44% - не поддерживает партийный принцип формирования местных кенешей, все же, по сравнению с 2015 годом, в 2,5 раза выросло число граждан, согласных с партийным принципом. Такая тенденция объясняется, скорее всего, общей нормализацией взаимодействия кенеша с исполнительными органами: их отношения эволюционируют, противостояние уменьшается отношения становятся более конструктивными. Также сокращается доля неопределившихся граждан, что становится, вероятно, следствием постепенного роста понимания сути партийной системы со стороны населения.

В отношении факторов влияния политических партий на работу местных кенешей ситуация также меняется. Уменьшилась доля респондентов, считающих, что политические партии полностью или частично влияют на работу местного кенеша, и общая доля таких респондентов в 2020 году составила 40,5%, что на 11,5% меньше, чем в 2018 году.

В целом, характер ответов респондентов свидетельствует о том, что, по их мнению, влияние политических партий за последние 2 года стало более позитивным в разрезе усиления контроля за работой айыл окмоту, но не изменилось, а в чем-то даже стало более негативным в разрезе взаимодействия местного кенеша с населением.

Тем не менее доля граждан, полностью или частично удовлетворенных взаимодействием с исполнительными органами МСУ, остается по- прежнему высокой и составляет 75,5%, то есть, трое из четверых граждан Кыргызской Республики в той или иной мере удовлетворены работой местного самоуправления. Хотя, по сравнению с 2018 годом, в 2020 году этот показатель уменьшился на 5,5%. Доля граждан, удовлетворенных взаимодействием с местными кенешами, так же высока, хотя и ниже, чем с мэриями и айыл окмоту, – 69,5% против 75,5%.

Полученные данные свидетельствуют о том, что уровень доверия граждан к органам МСУ остается на достаточно высоком уровне (4 и 7 место в рейтинге из 15 организаций и институций). И уровень доверия к МСУ по-прежнему выше, чем уровень доверия к государственным органам управления. Некоторое падение уровня доверия к органам МСУ вызвано, в первую очередь, общей тенденцией снижения доверия граждан к власти в целом, во вторую – неудовлетворенностью населения в отношении квалификации депутатов местных кенешей и муниципальных служащих, а также недоверием к партийной системе местных выборов. Несмотря на то что удовлетворенность взаимодействием с исполнительными органами МСУ – мэриями и айыл окмоту – выше, чем с местными кенешами, в перспективе абсолютное большинство граждан хотят напрямую выбирать глав исполнительных органов МСУ.

Мнение граждан об уровне коррупции в местном самоуправлении

Высокий, относительно государственных органов, уровень доверия граждан к органам МСУ подтверждается также их мнением относительно уровня коррупции на местном уровне. Так, каждый третий гражданин считает, что коррупция в органах МСУ отсутствует. Количество таких мнений устойчиво растет. Так, начиная с 2008 года, почти в семь раз увеличилась доля граждан, уверенных, что в органах МСУ коррупция отсутствует. В 2,5 раза уменьшилась доля тех, кто считает уровень коррупции в органах МСУ высоким, и втрое – тех, кто считает уровень коррупции в органах МСУ очень высоким.

Диаграмма 12. Мнение респондентов относительно уровня коррупции в мэрии и айыл окмоту, 2012-2020 гг., процентов

Среди сфер деятельности органов МСУ, в которых, по мнению респондентов, чаще всего проявляется коррупция, лидирует управление землями, бюджетом и включение в список неимущих. На диаграмме 10 заметно, что за два последних года более, чем вдвое, выросло число тех, кто наблюдает проявления коррупции в процессе включения в список неимущих – с 9,75 до 21,4%. Это может быть связано с ростом количества получателей пособия, вызванным тем, что пенсии исключили из совокупного дохода семьи при установлении права на пособие, – больше новых «клиентов», больше непонимания и подозрений. Однако, согласно изменениям в законодательстве, произошедшим в 2019 году, первичное обращение граждан за ежемесячным пособием малообеспеченным семьям, имеющим детей, происходит теперь не к органам МСУ, как было ранее в сельской местности, а к районным управлениям социального развития. И вся процедура включения в список неимущих стала проводиться через районные управления социального развития, а органы МСУ были исключены из этого процесса. Таким образом, данный всплеск подозрений в коррупции адресован, фактически, не органам МСУ, а уполномоченному государственному органу.

Также рост коррупции граждане наблюдают в сфере управления водой. Но и здесь органы МСУ становятся жертвой переадресации подозрений, так как в настоящее время в большинстве муниципалитетов услуги предоставления питьевой и поливной воды предоставляются не органами МСУ, а общественными организациями – АВП и СООППВ. Однако, в соответствии с законодательством, конечную ответственность за данные услуги несут все-таки органы МСУ, и граждане обоснованно проецируют свои подозрения на местное самоуправление, хотя решение о передаче услуг в управление указанных выше организаций принимали не органы МСУ, а правительство.

Прямая адресация подозрений в коррупции органам МСУ справедлива в отношении выдачи справок, так как эту функцию выполняет только местное самоуправление. Подозрения в коррупции в управлении землями распределяется между органами МСУ (в отношении муниципальных земель внутри населенных пунктов; предоставления земельных участков под индивидуальное жилищное строительство; распределение земель ГФСУ), пастбищными комитетами (в отношении пастбищных билетов) и местными государственными администрациями (в отношении процесса трансформации земли).

В целом, растет число граждан, уверенных в том, что коррупция чаще проявляется на местном уровне в вопросах, связанных с управлением ресурсами – землей, водой, а также в распределении государственных пособий. Однако есть сферы, в отношении которых мнение граждан о наличии коррупции в органах МСУ улучшается, – это управление бюджетом и государственные закупки.

Другие результаты исследования будут опубликованы в следующих номерах журнала «Муниципалитет».

 

______________________


1 Совокупный объем доходов местных бюджетов приводится по плану после сокращения (секвестра) бюджета Кыргызской Республики весной 2020 г.

2 Данные за 2006 год получены из опроса жителей городов и не учитывают мнение сельских жителей.